II SAB/WA 673/23

II SAB/Wa 673/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 171
art. 120b ust. 3
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 1560
art. 26, art 42 ust. 1, art. 44 i art. 62
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. T. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o przyznanie dodatku teleinformatycznego 1. stwierdza, że Komendant Główny Policji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego M. T. z dnia [...] sierpnia 2023 r. o przyznanie dodatku teleinformatycznego; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] września 2023 r. M. T. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") - działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji (dalej także: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o przyznanie świadczenia teleinformatycznego.
Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. zatytułowanym "Ponaglenie" skarżący M. T. - działając na podstawie art. 37 § 1 ust. 1 i § 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - zwanej dalej: "k.p.a.") - wniósł do Komendanta Głównego Policji ponaglenie do niezwłocznego wydania decyzji w sprawie przyznania świadczenia teleinformatycznego, o którym mowa w art 120b ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 171).
W uzasadnieniu pisma skarżący wskazał, że zgodnie z art. 120b ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi wykonującemu zadania, o których mowa w art. 26, art. 42 ust. 1, art. 44 i art. 62 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 1863), lub w zakresie zapewnienia cyberbezpieczeństwa w Policji przyznaje się na okres ich wykonywania świadczenie teleinformatyczne.
Jednocześnie, skarżący zauważył, że przepis art. 120b ust. 3 cyt. ustawy stanowi, iż decyzję o przyznaniu świadczenia teleinformatycznego przełożony, o którym mowa w art. 32 ust. 1, wydaje nie później niż w terminie 30 dni po rozpoczęciu przez policjanta wykonywania zadań, o których mowa w ust. 1.
Skarżący podniósł, że wspomniane wyżej zadania wykonuje nieprzerwanie od dnia [...] stycznia 2001 r.
Ponadto, skarżący wskazał, że posiadanie przez niego specjalistycznej wiedzy, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o szczególnych zasadach wynagradzania osób realizujących zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa (Dz. U. z 2021 r., poz. 2333), potwierdzone zostało sprawdzianem wiedzy w 2022 r., czego skutkiem było otrzymanie świadczenia teleinformatycznego w okresie od marca do grudnia 2022 r.
Skarżący zauważył jednocześnie, że decyzję, której wydania żąda, Komendant Główny Policji powinien wydać nie później niż 30 dni od momentu rozpoczęcia przez niego wykonywania zadań z zakresu cyberbezpieczeństwa, a więc nie później niż w dniu [...] stycznia 2023 r.
W tej sytuacji, skarżący stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności 168 dni, pomimo posiadania wszelkich niezbędnych informacji oraz dokumentów, które są wystarczające do załatwienia sprawy w ustawowym terminie.
Skarżący zarzucił ponadto, że - wbrew obowiązkowi określonemu w art. 36 k.p.a. - nie został on zawiadomiony o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynie zwłoki, a także terminie załatwienia oraz prawie do wniesienia ponaglenia.
Ustosunkowując się do wniosku strony skarżącej, Komendant Główny Policji, reprezentowany przez Dyrektora Biura [...] Komendy Głównej Policji, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. wskazał na wstępie, że kwestie związane z przyznawaniem świadczenia teleinformatycznego zostały szczegółowo i kompleksowo uregulowane zarówno w ustawie o Policji, jak również w ustawie z dnia 2 grudnia 2021 r. o szczególnych zasadach wynagradzania osób realizujących zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa.
Powołując się na przepis art. 8 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r., organ wskazał, że kierownik podmiotu, w którym są zatrudnione osoby realizujące zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa albo na rzecz którego realizują te zadania osoby będące funkcjonariuszami bądź żołnierzami zawodowymi, przed przyznaniem świadczenia teleinformatycznego weryfikuje spełnienie przez te osoby wymagań określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 1 pkt 1 i 2.
Organ podniósł, że w wykonaniu dyspozycji tego przepisu, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. w sprawie powołania komisji do wykonywania niektórych zadań związanych z udzielaniem wsparcia ze środków Funduszu Cyberbezpieczeństwa, zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r., Komendant Główny Policji powołał komisję, do zadań której należy m.in. weryfikacja spełniania przez funkcjonariuszy i pracowników Policji wymagań w zakresie posiadania wymaganego doświadczenia zawodowego niezbędnego do przyznania świadczenia teleinformatycznego.
Organ zaznaczył jednak, że działalność komisji powołanej decyzją Komendanta Głównego Policji w żadnym stopniu nie stanowi elementu procedury administracyjnej, albowiem jest wyłącznie wypełnieniem dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 8 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r.
W tej sytuacji, organ uznał, że wprawdzie użyte w przepisie art. 120b ustawy o Policji określenie "przyznaje się" oznacza, że świadczenie teleinformatyczne jest uprawnieniem o charakterze obligatoryjnym, niemniej jednak zastrzec trzeba wyraźnie, iż każdorazowo organ Policji zobligowany jest przed wydaniem decyzji o przyznaniu tego świadczenia do ustalenia, czy osoba, której ma zostać ono przyznane, spełnia ustawową przesłankę do jego otrzymania. Organ wskazał, że okoliczność tę ustala się w sposób odrębny (niejako na nowo) za dany rok kalendarzowy, niezależnie od rozstrzygnięcia, jakie wobec danej osoby zapadło w okresie poprzednim. Ponadto, Komendant Główny Policji zauważył, że owszem, kompetencję w tym zakresie posiada organ Policji, który wydaje rozstrzygnięcie w tej sprawie, tym niemniej przed jego wydaniem jest on jednak uprawniony do wzięcia pod uwagę stanowiska podmiotu mającego specjalistyczną wiedzę w danym zakresie, którego funkcjonowanie zostało uregulowane w przepisach wewnętrznych przez organ Policji właściwy rzeczowo do rozstrzygania w kwestii przyznania świadczenia teleinformatycznego w odniesieniu do osób pełniących służbę w podległej mu jednostce Policji. Jednocześnie, organ zauważył, że istotne jest także to, iż rekomendacja tego podmiotu ma dla organu Policji charakter wyłącznie konsultacyjno-doradczy.
W tej sytuacji, Komendant Główny Policji podkreślił, że dopiero pozytywna weryfikacja przez organ spełnienia warunków, o których mowa w art. 120b ust. 1 i 2 ustawy o Policji, stanowi podstawę do zainicjowania z urzędu postępowania administracyjnego wobec danej osoby. Natomiast brak takiego potwierdzenia, już na wstępnym etapie dokonywanej oceny, oznacza brak podstaw do wszczęcia z urzędu przez organ Policji postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania tego świadczenia.
Wobec powyższego, organ poinformował skarżącego, że w jego przypadku postępowanie administracyjne w danym zakresie nie zostało wszczęte.
Ponadto, Komendant Główny Policji stwierdził, że - wbrew twierdzeniu skarżącego - nie był on zobligowany do wydania decyzji administracyjnej odnoszącej się do prawa skarżącego do świadczenia teleinformatycznego, a tym samym nie można mówić o zaistnieniu w tym przypadku bezczynności lub przewlekłości, w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a.
Jednocześnie, organ podkreślił, że postępowanie administracyjne może być również wszczęte na żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.). Wobec powyższego, z uwagi na wyraźną treść żądania skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. dotyczącego "niezwłocznego wydania decyzji w sprawie przyznania świadczenia teleinformatycznego, o którym mowa w art. 120b ustawy o Policji", organ poinformował, że w tej części zostało ono potraktowane jako podanie, w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a., w którym zawarte jest wyraźne i jednoznaczne żądanie strony wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania świadczenia teleinformatycznego.
Mając powyższe na względzie, organ poinformował, że wniosek skarżącego zostanie rozpatrzony w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., liczonym od dnia, o którym mowa w art. 61 § 3 k.p.a.
W piśmie z dnia [...] września 2023 r. Komendant Główny Policji, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji poinformował skarżącego, że pismem z dnia [...] września 2023 r. wystąpiono do Przewodniczącego Komisji do wykonywania niektórych zadań związanych z udzielaniem wsparcia ze środków Funduszu Cyberbezpieczeństwa, celem zajęcia stanowiska umożliwiającego wydanie stosownej decyzji administracyjnej. Organ podniósł, że w dniu [...] września 2023 r. wpłynęła odpowiedź na wskazane powyżej pismo.
W związku z powyższym, organ wskazał, że ze względu na konieczność rzetelnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zostanie ona zakończona w terminie późniejszym - do dnia [...] października 2023 r.
Jednocześnie, organ poinformował stronę skarżącą, iż przysługuje jej prawo do wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.
W piśmie z dnia [...] września 2023 r. skarżący - działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o przyznanie świadczenia teleinformatycznego.
W petitum skargi strona skarżąca wniosła o:
1) zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do wydania decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie teleinformatyczne zgodnie z obowiązkiem wskazanym w art. 120b ustawy o Policji;
3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynność lub przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa;
4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego maksymalnej sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że od dnia [...] stycznia 2001 r. wykonuje zadania wymienione w ustawie z dnia 2 grudnia 2021 r. o szczególnych zasadach wynagradzania osób realizujących zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa.
Skarżący stwierdził, że zgodnie z regulacjami prawnymi zawartymi w art. 120b ustawy o Policji, decyzja o przyznaniu świadczenia teleinformatycznego jest decyzją związaną, a organ jest zobowiązany do jej wydania w terminie 30 dni od momentu rozpoczęcia przez policjanta wykonywania zadań z zakresu cyberbezpieczeństwa, jeżeli ziściły się przesłanki wymienione w ustawie o Policji oraz ustawie o szczególnych zasadach wynagradzania osób realizujących zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa, tj. wykonywanie obowiązków z zakresu cyberbezpieczeństwa, posiadanie wiedzy lub doświadczenia określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art 8 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach wynagradzania osób wykonujących zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa oraz posiadanie pozytywnej opinii służbowej.
Ponadto, skarżący wskazał, że - w świetle art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać szybko i wnikliwie. Tymczasem, jak zauważył skarżący, pomimo tego, że w niniejszej sprawie wszelkie informacje i dowody znajdują się w posiadaniu organu, organ w sposób nieuzasadniony nie wywiązuje się z obowiązku wydania decyzji w ustawowym terminie 30 dni, zasłaniając się stopniem skomplikowania sprawy.
Skarżący podniósł, że od dnia [...] lutego 2015 r. jest członkiem zespołu [...] (obecnie również pełni funkcję [...]). Ponadto zgodnie z decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2015 r. posiada specjalistyczną wiedzę, potwierdzoną sprawdzianem wiedzy przeprowadzonym przez komisję w dniu [...] stycznia 2022 r. oraz certyfikatami ukończenia ponad sześćdziesięciu certyfikowanych specjalistycznych szkoleń z zakresu IT i bezpieczeństwa teleinformatycznego, jak również tytuł magistra na kierunku [...] o specjalności [...]. Powyższe dokumenty oraz ponad dwudziestoletnie doświadczenie zawodowe związane z budową i zapewnieniem cyberbezpieczeństwa Policji - zdaniem strony skarżącej - potwierdzają posiadanie wiedzy specjalistycznej z wskazanego wyżej zakresu. Świadczy o tym również pozytywna opinia służbowa. Skarżący dodał, że w 2022 roku zostały wydane 3 decyzje o przyznaniu mu świadczenia teleinformatycznego.
Skarżący wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2023 r. skierował do Komendanta Głównego Policji ponaglenie, lecz organ udzielając mu odpowiedzi na ponaglenie w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. nie odniósł się do zawartych w ponagleniu zarzutów, informując jedynie, że wniesione ponaglenie zostało potraktowane jako wniosek o wszczęcie postępowania.
Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący uznał, że skarga na bezczynność organu jest uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia [...] października 2023 r. Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu organ zauważył na wstępie, że odpowiadając na "ponaglenie" skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r., wyraźnie wskazał, że przed wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia teleinformatycznego ma obowiązek przeprowadzić weryfikację spełniania wymogów do przyznania tego świadczenia. Organ wskazał, że wprawdzie przyznanie świadczenia teleinformatycznego ma charakter obligatoryjny, to jednak jego przyznanie musi być poprzedzone procedurą weryfikacji spełniania warunków do jego przyznania.
Ponadto, organ zwrócił uwagę, że działając w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2022 r., przeprowadził weryfikację dokumentacji znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego i w konsekwencji ustalił, że skarżący nie posiada żadnego certyfikatu, który został określony w przepisach cyt. rozporządzenia. W związku z tym, jak zauważył organ, komisja powołana do przeprowadzenia weryfikacji w dniu [...] czerwca 2023 r. przedstawiła [...] Komendanta Głównego Policji rekomendację, aby skierować skarżącego do udziału w sprawdzianie wiedzy, który mógłby pozwolić na weryfikację spełnienia ustawowego wymogu posiadania wiedzy specjalistycznej. Ostatecznie, jak podniósł organ, w dniu [...] września 2023 r. do komisji powołanej do weryfikacji spełniania warunków określonych w rozporządzeniu wpłynęły dokumenty mogące potwierdzić posiadanie przez skarżącego specjalistycznej wiedzy. W konsekwencji, w następstwie przeprowadzonej weryfikacji, komisja stwierdziła, że istnieje możliwość zwolnienia skarżącego z podejścia do sprawdzianu wiedzy oraz że zachodzi podstawa do przyznania mu świadczenia teleinformatycznego.
W tej sytuacji, organ wskazał, że w związku z rekomendacją właściwej komisji, wydał rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] października 2023 r. o przyznaniu skarżącemu świadczenia teleinformatycznego.
Organ zauważył, że w związku z potraktowaniem pisma zatytułowanego "ponaglenie", jako podania o wszczęcie postępowania administracyjnego o przyznanie świadczenia teleinformatycznego, nie pozostawał w bezczynności, bowiem postępowanie wszczęto w dniu [...] sierpnia 2023 r., następnie w dniu [...] września 2023 r. (data pisma) przedłużono termin na rozpatrzenie sprawy do dnia [...] października 2023 r., a w konsekwencji w dniu [...] października 2023 r. organ wydał rozkaz personalny nr [...].
Organ w odpowiedzi na skargę odniósł się do przepisów regulujących przyznawanie świadczenia teleinformatycznego. Podstawową regulacją jest ustawa z dnia 2 grudnia 2021 r. o szczególnych zasadach wynagradzania osób realizujących zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa. Organ wskazał, że wprawdzie zgodnie z art. 7 ust. 3 tej ustawy, przyznania i cofnięcia świadczenia teleinformatycznego dokonuje kierownik podmiotu, w którym osoby realizujące zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa są zatrudnione albo pełnią służbę, niemniej jednak – w świetle art. 8 ust. 2 cyt. ustawy - przed przyznaniem świadczenia teleinformatycznego zobowiązany jest zweryfikować spełnienie przez osoby zatrudnione i realizujące zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa wymagań określonych w przepisach rozporządzenia.
W tej sytuacji, organ podkreślił, że z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż wydanie decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia teleinformatycznego poprzedzone jest procedurą, której celem jest weryfikacja spełniania przez policjanta kryteriów określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, umożliwiających przyznanie policjantowi tego świadczenia. Organ wskazał, że do tych kryteriów zaliczyć należy wykonywanie zadań, o których mowa w art. 26, art. 42 ust. 1, art. 44 i art. 62 ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 1863, ze zm.) lub w zakresie zapewnienia cyberbezpieczeństwa w Policji, aktualną opinię służbową, jak również warunki określone w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2022 r.
W związku z powyższym, Komendant Główny Policji stwierdził, że kierownik podmiotu obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy dany policjant wykonuje wskazane powyżej zadania. Organ podniósł, że wykonywanie tych zadań umożliwia przejście do kolejnych kroków, a przede wszystkim ustalenia spełniania przez tego policjanta kryteriów określonych w przepisach rozporządzenia, mających wpływ na wysokość przyznawanego świadczenia teleinformatycznego.
Ponadto, organ podniósł, że policjant wykonujący zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa obowiązkowo podlega opiniowaniu służbowemu, w sytuacji gdy od dnia wydania ostatniej opinii służbowej o danym policjancie upłynęły co najmniej 3 miesiące.
W konsekwencji, odnosząc ustalony w sprawie stan faktyczny oraz prawny do podniesionych przez skarżącego zarzutów, organ wskazał, że nie są one zasadne. Organ zauważył, że w związku ze skierowaną przez skarżącego korespondencją zatytułowaną "ponaglenie", organ z dniem [...] sierpnia 2023 r. wszczął postępowanie administracyjne w zakresie wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia teleinformatycznego.
Organ podniósł, że z uwagi na trwającą procedurę weryfikacyjną w zakresie spełniania warunków do przyznania spornego świadczenia, w piśmie z dnia [...] września 2023 r. poinformował skarżącego o planowanym zakończeniu toczącego się postępowania w terminie późniejszym, wyznaczając tę datę na dzień [...] października 2023 r. Natomiast, w dniu [...] października 2023 r. Komendant Główny Policji wydał rozkaz nr [...] w przedmiocie przyznania skarżącemu świadczenia teleinformatycznego.
Organ wyjaśnił, że uwzględniając powyższe, uznać należy, iż zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. nie może odnieść skutku z uwagi na fakt, że wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nastąpiło zgodnie z regulacjami zawartymi w k.p.a. i w czasie niezbędnym (możliwie najszybszym) do wydania tej decyzji.
Odnosząc się do wniosków skarżącego, organ zaznaczył, że Komendant Główny Policji w dniu [...] października 2023 r. wydał rozkaz personalny nr [...] przyznający skarżącemu świadczenie teleinformatyczne, w związku z czym, wniosek o zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do wydania rzeczonej decyzji jest bezprzedmiotowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności, zaś w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - według stanu obowiązującego na dzień orzekania przez Sąd. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej bądź też braku działania organu administracji dokonywaną wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności, czy też zgodności z zasadami współżycia społecznego.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga M. T. zasługuje na uwzględnienie, albowiem bezczynność Komendanta Głównego Policji w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] sierpnia 2023 r. była w niniejszej sprawie oczywista, gdyż organ naruszył obowiązujące regulacje prawne dotyczące postępowania w sprawie przyznania świadczenia teleinformatycznego, a w szczególności w sposób istotny naruszył normę prawną wyrażoną w art. 120b ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, albowiem nie dochował terminu przewidzianego do wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu wspomnianego wyżej świadczenia.
W świetle normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Ponadto, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).
Należy wskazać również, że art. 149 § 2 P.p.s.a. przewiduje, iż sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas - stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. - organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.
Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).
Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności.
Należy zauważyć, że pomimo, iż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienia z sytuacją, w której do dnia [...] września 2023 r., tj. do dnia wniesienia skargi na bezczynność, nie została zakończona sprawa dotycząca przyznania skarżącemu świadczenia teleinformatycznego, pomimo, że organ zobowiązany był do zachowania terminu, o którym mowa w art. 120b ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W ocenie Sądu, niezależnie od wskazanego wyżej terminu ustawowego Komendant Główny Policji nie rozpatrzył analizowanej sprawy w terminie, który na ogólnych zasadach mógł być liczonym również od dnia złożenia przez stronę skarżącą wniosku (ponaglenia) z dnia [...] sierpnia 2023 r. Zdaniem Sądu, bezczynność Komendanta Głównego Policji była w tej sytuacji oczywista, gdyż organ ten nie wydał we wskazanych wyżej terminach stosownej decyzji administracyjnej, ani też nie podjął jakiejkolwiek innej odpowiedniej czynności formalnie kończącej postępowanie, czy też zawieszającej bieg ustawowego terminu (takiej jak przykładowo wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu wydania stosownej opinii o realizowaniu przez skarżącego zadań z zakresu cyberbezpieczeństwa).
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zachowanie Komendanta Głównego Policji mieści się niewątpliwie w zakresie pojęcia bezczynności, albowiem sporne zachowanie, jakiego dopuścił się ten organ w załatwieniu sprawy zainicjowanej wspomnianym wyżej wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] sierpnia 2023 r., w sposób ewidentny naruszało regulację prawną, o której mowa m.in. w art. 35 § 1 k.p.a., jak również regulację ustawową przewidzianą w art. 120b ust. 3 ustawy o Policji, która nakazywała wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia teleinformatycznego nie później niż w terminie 30 dni po rozpoczęciu przez skarżącego policjanta wykonywania zadań, o których mowa w przepisach art. 26, art. 42 ust. 1, art. 44 i art. 62 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 1863) lub w zakresie zapewnienia cyberbezpieczeństwa w Policji.
Jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca wspomniane wyżej zadania wykonuje nieprzerwanie od dnia [...] stycznia 2023 r. Ponadto, skarżący wskazał w toku postępowania, że posiadanie przez niego specjalistycznej wiedzy, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o szczególnych zasadach wynagradzania osób realizujących zadania z zakresu cyberbezpieczeństwa, potwierdzone było sprawdzianem wiedzy zdanym w 2022 r., czego skutkiem było otrzymanie świadczenia teleinformatycznego w okresie od marca do grudnia 2022 r.
W tej sytuacji, skarżący słusznie uznał, że decyzję, której wydania żądał, Komendant Główny Policji powinien wydać nie później niż 30 dni od momentu rozpoczęcia przez niego wykonywania zadań z zakresu cyberbezpieczeństwa.
Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, Komendant Główny Policji - zamiast podjąć niezwłocznie stosowne czynności wyjaśniające w celu wydania decyzji w terminie, o którym mowa w art. 120b ust. 3 ustawy o Policji, biernie oczekiwał cały czas na powołanie komisji do wykonywania niektórych zadań związanych z udzielaniem wsparcia ze środków Funduszu Cyberbezpieczeństwa, a następnie - już po utworzeniu tej komisji - na wydanie przez nią opinii w przedmiocie spełniania przez skarżącego funkcjonariusza Policji wymagań w zakresie posiadania wymaganego doświadczenia zawodowego niezbędnego do przyznania świadczenia teleinformatycznego.
Zdaniem Sądu, powyższe działanie organu - choć znajduje pewne uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa (vide: obowiązek opiniowania określony w art. 120b ust. 4 cyt. ustawy) - nie może jednak w żaden sposób usprawiedliwiać tak oczywistego przekroczenia terminu ustawowego, a także terminu wyraźnie wyznaczonego przez sam organ w piśmie z dnia [...] września 2023 r.
W tej sytuacji, za niedopuszczalną należy uznać praktykę długotrwałego oczekiwania przez organ na powołanie wspomnianej wyżej komisji, a następnie zwlekania z wydaniem decyzji do czasu sporządzenia przez tę komisję stosownej opinii.
Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że Komendant Główny Policji jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa (art. 8 § 1 k.p.a.). W tej sytuacji, organ - uwzględniając powyższą zasadę - zobowiązany był przede wszystkim nie tylko dokładnie wyjaśnić okoliczności sprawy, ale również podjąć bez zbędnej zwłoki wszelkie możliwe czynności w celu wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania świadczenia teleinformatycznego z poszanowaniem terminów wskazanych zarówno w ustawie o Policji, jak i terminach określonych w k.p.a.
Według Sądu, w niniejszej sprawie dla oceny legalności działania organu nie mogły mieć jakiegokolwiek kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnienia Komendanta Głównego Policji dotyczące konieczności oczekiwania na powołanie komisji oceniającej kwalifikacje policjantów, gdyż powołanie tej komisji powinno być tak zorganizowane w ramach Komendy Głównej Policji, aby w żaden sposób nie naruszyć terminów określonych w ustawie o Policji, a tym samym praw funkcjonariuszy do przyznania spornego świadczenia.
Zdaniem Sądu, sposobu załatwienia sprawy objętej skargą M. T. nie można więc uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie powinien poprzestawać tylko i wyłącznie na poinformowaniu strony skarżącej o tym, iż jej wniosek będzie rozpatrzony w terminie późniejszym z uwagi na oczekiwanie na powstanie komisji weryfikującej uprawnienia oraz na wydanie przez nią opinii, tym bardziej, że nawet termin wskazany dużo później przez sam organ został ostatecznie również uchybiony.
W tej sytuacji, zasadne jest przyjęcie tezy, że skoro Komendant Główny Policji do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzył sprawy dotyczącej przyznania świadczenia teleinformatycznego w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy, to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.
W świetle powyższego, stwierdzić należy, że stan bezczynności Komendanta Głównego Policji ustał dopiero na skutek wydania przez ten organ decyzji administracyjnej z dnia [...] października 2023 r. (vide: rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2023 r. - w aktach sądowych).
W tym stanie rzeczy, Sąd nie mógł zobowiązać organu do rozpoznania wniosku skarżącego, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Niemniej, z uwagi na fakt, iż organ pozostawał jednak na dzień wniesienia skargi w bezczynności, Sąd obowiązany był rozważyć, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.).
W ocenie Sądu, bezczynność Komendanta Głównego Policji w załatwieniu wniosku strony skarżącej choć oczywista, nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy termin rozpoznania sprawy został przez organ przekroczony, bowiem realizacja obowiązku nałożonego na ten organ miała miejsce dopiero po wniesieniu skargi (vide: wydanie rozkazu personalnego w dniu [...] października 2023 r.). Jednakże, w ocenie Sądu, przekroczenie to nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa, tym bardziej, że organ oczekiwał na wydanie stosownej decyzji przez komisję powołaną do weryfikacji uprawnień skarżącego funkcjonariusza.
W tej sytuacji, uznać trzeba, że bezczynność Komendanta Głównego Policji nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków wynikających z ustawy o Policji.
Z powyższych względów uzasadnionym było orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Jeśli chodzi z kolei o możliwość wymierzenia grzywny, wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. wprowadza możliwość orzeczenia o nałożeniu grzywny na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowanie.
Podobnie, jeśli chodzi o żądanie zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej, zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd może zasądzić od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Jest to rozwiązanie analogiczne do instytucji przewidzianej w art. 154 § 7 P.p.s.a. i stanowi pewnego rodzaju zadośćuczynienie dla strony skarżącej za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.
Nie ulega wątpliwości, że instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te, w połączeniu z odszkodowaniem z ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.
Niemniej, w ocenie Sądu, uznać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego wnioskowanej przez niego sumy pieniężnej, albowiem nie tylko brak rażącego naruszenia prawa po stronie organu, ale również nieznaczny stopień jego zawinienia w zakresie podejmowanych czynności, nie pozwalają, aby w niniejszej sprawie dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nakładaniem na organ obciążenia finansowego, którego domagał się skarżący w treści skargi. W tej sytuacji, w tym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się jedynie do wspomnianego rozstrzygnięcia o charakterze stwierdzonej bezczynności, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 149 § 1a P.p.s.a.
Jedynie na marginesie należy zauważyć ponadto, że w świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie, Sąd - kierując się wskazanymi regulacjami ustawowymi - zastosował wspomniany wyżej tryb postępowania.