II SAB/Wa 381/24

II SAB/Wa 381/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Danuta Kania
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
658
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. U. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia [...] grudnia 2020 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych do rozpatrzenia skargi P. U. z dnia [...] grudnia 2020 r., w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje P. U. od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych sumę pieniężną w wysokości 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz P. U. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P.U. pismem z dnia [...] maja 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania zainicjowanego skargą z dnia 17 grudnia 2020 r. na niezgodne z prawem przetwarzania jego danych osobowych przez Fundację [...] z siedzibą w [...] oraz administratora portalu [...].
Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1- 3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.
z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako K.p.a.) i wniósł o:
1) zobowiązanie PUODO do wydania decyzji oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 1634, dalej jako P.p.s.a.);
2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a P.p.s.a.;
3) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 35.776 zł na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi P.U. przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w sprawie. Podał, że ponad rok temu (18 maja 2023 r.) skierował do organu ponaglenie w związku z niezałatwieniem jego sprawy w terminach przewidzianych w przepisach prawa. Dopiero wówczas (2,5 roku po otrzymaniu jego skargi) PUODO zwrócił się do Fundacji [...] oraz [...] o złożenie wyjaśnień w sprawie. Skarżący dodał, że w dniu 2 listopada 2023 r. – w związku z informacjami zawartymi w pismach PUODO dotyczącymi niepodjęcia przez Fundację [...] korespondencji od organu nadzorczego – poinformował PUODO, że na ogólnodostępnej stronie internetowej Fundacji [...] znajdują się dwa adresy Fundacji, na które można by podjąć próbę skierowania korespondencji. Pomimo złożonego ponaglenia, wielokrotnych telefonów, udzielania pisemnie dodatkowych informacji, znowu – od ponad 9 miesięcy PUODO nie podejmuje jakichkolwiek działań, nie informuje o przyczynach niezałatwienia sprawy i nie wyznacza nowego terminu jej załatwienia.
Zdaniem skarżącego, działania organu w tej sprawie, a faktycznie ich brak, to jaskrawy przykład bezczynności organu i przewlekłości w prowadzeniu postępowania.
Prezes UODO w piśmie z dnia 5 lipca 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę, wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że:
1) pismem z dnia 28 grudnia 2020 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych wniosku (art. 64 § 2 K.p.a.) poprzez precyzyjne wskazanie, jakich podmiotów dotyczy jego skarga;
2) skarżący odpowiedział na powyższe wezwanie w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 14 stycznia 2021 r.;
3) w dniu 4 lutego 2021 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi i pisma, które wpłynęło do organu w dniu 14 stycznia
2021 r., w zakresie nadesłanej substytucji;
4) w dniu 26 maja 2023 r. wpłynęło do organu ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy (pismo z dnia 18 maja 2023 r. – dopisek Sądu);
5) pismem z dnia 31 maja 2023 r. PUODO zwrócił się do Fundacji [...] z siedzibą w [...] (na adres podany przez skarżącego tj. ul. [...]) oraz [...] z siedzibą w [...] o złożenie wyjaśnień w sprawie oraz poinformował skarżącego o powyższych czynnościach;
6) wyjaśnienia Spółki wpłynęły do PUODO w dniu 23 czerwca 2023 r., niemniej pismo zawierało braki formalne i pismem z dnia 28 czerwca 2023 r. PUODO wezwał Spółkę do ich usunięcia, co nastąpiło w dniu 31 lipca 2023 r.;
7) w dniu 2 sierpnia 2023 r. PUODO skierował do Fundacji [...] ponowne wezwanie do udzielenia wyjaśnień w sprawie, w związku z niepodjęciem korespondencji z 31 maja 2023 r.,
8) w dniu 20 września 2023 r. PUODO ponownie zwrócił się do Fundacji o złożenie wyjaśnień w sprawie.
9) w dniu 12 października 2023 r. wpłynęły do organu wyjaśnienia Fundacji.
PUODO dodał, że w dniu 7 czerwca 2024 r., po otrzymaniu w dniu 5 czerwca 2024 r. skargi P.U. z dnia 28 maja 2024 r. na bezczynność i przewlekłość postępowania, poinformowano skarżącego oraz Fundację o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z kolei w dniu 3 lipca 2024 r. informację o powyższym przekazano Spółce.
Prezes UODO podał, że jest świadom tego, że rozpoznawanie sprawy trwa dłużej, niż powinno to mieć miejsce w świetle przepisów prawa. Przyczyną tego stanu rzeczy jest "szereg czynników". Podniósł, że jest jednym i centralnym organem powołanym do zajmowania się szeroko rozumianą tematyką ochrony danych osobowych, wpływa do niego wiele skarg, które są rozpatrywane indywidualnie, po wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego. Wyjaśnił, że na skutek zmian kadrowych w Urzędzie, niniejszą sprawę prowadził pracownik z mniejszym doświadczeniem, co skutkowało koniecznością objęcia jego pracy zwiększonym nadzorem. Wskazał również, że opóźnienia w postępowaniu wynikły również z pandemii koronawirusa Covid-19 i związanych z tym utrudnień
w organizacji pracy Urzędu. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że jedną ze stron postępowania jest podmiot mający siedzibę poza granicami Polski i w celu skierowania do niego wezwania do złożenia wyjaśnień, zaistniała konieczność przetłumaczenia przez polski organ nadzory akt sprawy na język angielski.
Organ podkreślił, że mając na względzie przekroczenie terminów załatwienia sprawy, podjął szereg działań mających na celu niezwłoczne zakończenie postępowania administracyjnego. PUODO zapewnił, że wydanie decyzji w niniejszej sprawie nastąpi w najbliższych dniach.
W konkluzji stwierdził, że skarga P.U. "nie jest pozbawiona podstaw", niemniej czynności podejmowane przez organy miały na celu zbadanie wszystkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy, a PUODO podejmował je z możliwie najwyższą starannością.
W dniu 21 października 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie zwrócił się do PUODO o udzielenie informacji, czy postępowanie
w niniejszej sprawie zostało zakończone.
W odpowiedzi na powyższe PUODO w piśmie z dnia 28 października 2024 r. podał, że wobec przedłożenia nowych wyjaśnień od stron, zaistniała konieczność ponownego przesłania informacji o zebranym materiale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
P.U. uczynił przedmiotem skargi bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w sprawie zainicjowanej pismem (skargą) z dnia 17 grudnia 2020 r. na niezgodne z prawem przetwarzanie jego danych osobowych przez Fundację [...] z siedzibą w [...] oraz administratora portalu [...].
W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, wedle którego zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje bowiem jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (vide wyroki NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12 i z 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2225/14).
W przypadku wniesienia skargi na bezczynność i/lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny – na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania – ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w oparciu o tę ocenę podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. (vide postanowienia NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 i z 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma zasadniczo na celu ochronę procesową strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70).
Uwzględniając fakt, że w dacie wniesienia skargi do tutejszego Sądu skarżący nie miał wiedzy ani o planowanym terminie zakończenia postępowania ani o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie (pismo w tej sprawie PUODO skierował do skarżącego w dniu 7 czerwca 2024 r., a więc po otrzymaniu - w dniu 5 czerwca 2024 r. - jego skargi z dnia 28 maja
2024 r.), opieszałość PUODO należy kwalifikować jako bezczynność.
Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność, warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Skarżący wymóg ten spełnił, co jest niesporne między stronami postępowania.
Oceniając zasadność skargi P.U., należy wyjaśnić, że przepis art. 78 ust. 2 RODO daje każdej osobie, której dane dotyczą, prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem - bez uszczerbku dla administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej - jeżeli organ nadzorczy (PUODO) nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77.
NSA w wyrokach z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 1959/22 i z dnia 7 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 4754/21 wywiódł, że trzymiesięczny termin, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 RODO nie odnosi się tylko do obowiązku poinformowania osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77 RODO, ale w pierwszej kolejności odnosi się do rozpatrzenia skargi. Rozpatrzenie skargi w rozumieniu art. 78 ust. 2 RODO w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781; dalej: "u.o.d.o.") oznacza wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego, według NSA, nie jest uprawnione twierdzenie, że art. 78 ust. 2 RODO nie wyznacza terminu na załatwienie sprawy administracyjnej.
W ocenie NSA, art. 78 ust. 2 RODO należy odczytywać w ten sposób, że obowiązek organu nadzoru poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi, staje się aktualny, jeśli skarga nie została rozpatrzona w tym terminie (czyli nie została wydana decyzja administracyjna) i zachodzi potrzeba jego wydłużenia w trybie art. 36 k.p.a., co koresponduje z art. 62 u.o.d.o. nakazującym dodatkowo w takiej sytuacji poinformowanie stron o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. W myśl art. 62 u.o.d.o., w przypadku, o którym mowa w art. 36 k.p.a., PUODO, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach.
Zdaniem NSA, w przypadku skargi na bezczynność należy wykazać, stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., że normatywnie określone terminy lub ustalone przez organ w trybie art. 36 k.p.a., zostały przekroczone.
Analiza akt administracyjnych sprawy prowadzi do wniosku, że organ ewidentnie dopuścił się opieszałości w niniejszym postępowaniu, która nosi znamiona bezczynności.
PUODO niezwłocznie po otrzymaniu w dniu 22 grudnia 2020 r. skargi na niezgodne z prawem przetwarzanie danych osobowych, podjął pierwszą czynność w sprawie (w dniu 28 grudnia 2020 r. wezwał pełnomocnika skarżącego do sprecyzowania skargi), a następnie ponownie, po otrzymaniu odpowiedzi na powyższe pismo, bez zbędnej zwłoki, w dniu 4 lutego 2021 r., zwrócił się do strony o nadesłanie prawidłowego pełnomocnictwa, jednak po jego otrzymaniu (w dniu 17 lutego 2021 r.), aż do 31 maja 2023 r. (a więc przez dwa lata i trzy miesiące), nie podjął żadnych czynności w postępowaniu, także mimo wniesienia przez skarżącego w piśmie z dnia 18 maja 2023 r. ponaglenia w związku z niezałatwieniem jego sprawy. Kolejne czynności w sprawie, mające na celu uzyskanie wyjaśnień od Fundacji [...] podejmowane były opieszale i nieefektywnie, w dużych odstępach czasu. Po otrzymaniu w dniu 12 października 2023 r. pisma Fundacji z dnia 9 października 2023 r. zawierającego wyjaśnienia i stanowisko w rozpoznawanej sprawie, dopiero w czerwcu 2024 r. i następnie w lipcu 2024 r. PUODO zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji i prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zgłoszonych żądań. Jak wynika z akt sprawy, organ nie zakończył postępowania w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu długość postępowania, brak zintensyfikowanych działań ze strony organu zmierzających do jak najszybszego zakończenia postępowania, długotrwałe przerwy pomiędzy nielicznymi czynnościami podjętymi w tym postępowaniu przez organ nadzorczy, ale także sposób, w jaki informował skarżącego o toczącym się postępowaniu, skutkowały stwierdzeniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Taki sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na oczywiste i ciężkie naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Stan, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia przez wiele miesięcy skargi nie licuje też z wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej i jest szczególnie niepożądany w sprawach z zakresu ochrony danych osobowych.
Oceny tej nie zmienia fakt, że jedna ze stron postępowania ma siedzibę za granicą, a także to, że sprawa przydzielona została niedoświadczonemu pracownikowi. Sąd uwzględnił też fakt, że organ miał dodatkowe trudności wynikające z epidemii COVID-19. Niemniej jednak nawet te dodatkowe okoliczności nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla niezałatwienia sprawy do dnia wyrokowania.
PUODO nie stosował się również do obowiązków spoczywających na nim mocą art. 36 § 1 k.p.a. oraz dodatkowych obowiązków informacyjnych wynikających z art. 62 u.o.d.o.
Oceniając jako rażący niniejszy przypadek bezczynności PUODO oraz uwzględniając fakt ponad trzyletniego oczekiwania skarżącego na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd przyznał P.U. sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł.
Jak wskazał NSA w wyroku z 19 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1450/23, decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej została pozostawiona uznaniu sądu.
Suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (tak np. NSA w uzasadnieniu wyroków z 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16; z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17; z 11 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 1143/18).
Sąd przyznał skarżącemu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, uznając, że kwota ta w sposób dostateczny zrekompensuje dolegliwości związane z brakiem profesjonalizmu po stronie organu i oczekiwaniem na załatwienie jego sprawy.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku, zostało wydane na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., w pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego – adwokata w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł w punkcie czwartym sentencji wyroku, mając za podstawę art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).