II SAB/Wa 66/24

II SAB/Wa 66/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa
Joanna Kube /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 742
art. 98 ust. 2, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Powszechnej Kasy Oszczędności Banku Polskiego S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] października 2023 r. J. J. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") wystąpił do [...] Bank [...] S.A. z siedzibą w [...], dalej: "[...] B[...]" o udostępnienie informacji publicznej w zakresie aktualnie obowiązującej umowy zawartej przez [...] B[...]
z Bankiem Gospodarstwa Krajowego określającej zasady korzystania ze środków Funduszu Kredytów Studenckich, o której to umowie mowa w art. 98 ust. 2 ustawy
z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 742 z późn. zm.). Wniósł o udostępnienie ww. informacji w formie kopii dokumentów przesłanych pocztą na jego adres.
W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z dnia [...] listopada 2023 r., poinformowano wnioskodawcę, że nie jest możliwie udostępnienie mu wnioskowanych informacji, ponieważ zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z przepisami ustawy o ochronie konkurencji
i konsumentów, [...] B[...] nie jest osobą prawną zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej.
Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] B[...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii, obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania
i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie informacji
o działalności organu w zakresie udzielania kredytów studenckich, a w konsekwencji uniemożliwienie prowadzenia publicznej debaty na temat gospodarności oraz efektywności realizacji tego programu;
2) art. 10 ust 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze
i nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji, a w konsekwencji władcze
i nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej o działaniach organu;
3) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji, nieuzasadnione ograniczenie debaty publicznej oraz uniemożliwienie poddania działań organu społecznej kontroli;
4) art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisu tego wynika, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji są podmioty reprezentujące inne osoby, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że [...] B[...] nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji;
5) art. 10 ust 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez jego niezastosowanie, polegający na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:
- zobowiązanie [...] B[...] do załatwienia jego wniosku z dnia [...] października 2023 r.;
- orzeczenie, że [...] B[...] dopuścił się bezczynności,
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę podniósł, że [...] B[...] jest publicznie notowaną spółką akcyjną. Skarb Państwa posiada 29,43% jej akcji. Kolejni dwaj jej duzi akcjonariusze to otwarte fundusze emerytalne - [...] OFE oraz [...] OFE. Łącznie
w posiadaniu dużych akcjonariuszy jest 46,4% akcji spółki. Pozostałe akcje (54,6%) to tzw. "free float", w skład, którego wchodzą m.in. zarządzany przez publiczną spółkę Otwarty Fundusz Emerytalny [...] (4,8%) oraz Bank Gospodarstwa Krajowego (1,96%). Zauważył, że powszechnym zjawiskiem jest, że pozostali tzw. "drobni akcjonariusze", z uwagi na znikomą wagę ich głosu, nie wykazują się aktywnością w kierowaniu spółką. W zwołanym na [...] czerwca 2023 r. Zwyczajnym Walnym Zgromadzeniu kapitał zakładowy [...] B[...] reprezentowany był w 70%. Oznacza to, że faktyczny wpływ dużych akcjonariuszy na funkcjonowanie [...] B[...] jest znacznie większy niż wynika to z wartości nominalnych posiadanych przez nich akcji. W praktyce nie ulega wątpliwości, że kluczowe dla spółki decyzje, takie jak m.in. obsada jej najważniejszych stanowisk podejmowane są przez polityków. Obecny Prezes Zarządu [...] B[...] określany był w mediach mianem "Człowieka Mateusza Morawieckiego". W potocznym języku [...] B[...] niewątpliwie określana jest mianem "spółki Skarbu Państwa".
Zatem zdaniem skarżącego, [...] B[...] dysponuje zatem majątkiem publicznym, jak również Skarb Państwa posiada w nim pozycję dominującą i faktycznie kieruje jego działalnością.
[...] B[...] jest największym bankiem komercyjnym w Polsce i liderem rynku pod względem skali działania, kapitałów własnych, kredytów i oszczędności, liczby klientów oraz wielkości sieci dystrybucji. Jest bankiem uniwersalnym, który obsługuje osoby fizyczne, prawne oraz inne podmioty krajowe i zagraniczne. Poza działalnością ściśle bankową, grupa świadczy specjalistyczne usługi finansowe
w zakresie leasingu, faktoringu, funduszy inwestycyjnych, funduszy emerytalnych
i ubezpieczeń. Bank jest członkiem licznych organizacji branżowych i regionalnych (np. Związku Banków Polskich, NATO Industry Cyber Partnership, The Institute of International Finance) oraz wielu organizacji biznesowych takich jak izby gospodarczo-handlowe i organizacje zrzeszające przedsiębiorców (np. Stowarzyszenia Emitentów Giełdowych, Związku Przedsiębiorców i Pracodawców, Federacji Przedsiębiorców Polskich). [...] B[...] posiada 16,6% rynku kredytów, 18,3% rynku oszczędności oraz 19,7% rynku sprzedaży kredytów hipotecznych. Niewątpliwie zatem działalność [...] B[...] ma charakter powszechny, ciągły, służy dobru ogółu, a jego efekty są publicznie dostępne. Działalność [...] B[...] sprzyja realizacji celów państwa, zwłaszcza tych określonych w Konstytucji RP wolności
i praw o charakterze ekonomicznym, socjalnym i kulturalnym. Szczególnym przykładem wpływu [...] B[...] na realizację zadań publicznych jest jego udział
w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, co stanowi współrealizację art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że banki mają kluczowy wpływ na funkcjonowanie gospodarki opartej na zasadach rynkowych. Fakt ten dostrzegł także prawodawca, który poddał działalność banków szczególnej regulacji i nadzorowi wynikającemu m.in. z ustawy Prawo Bankowe.
Skarżący podkreślił także fakt, że [...] B[...] znajduje się w wykazie spółek
o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa.
Reasumując stwierdził, że [...] B[...] jest spółką skarbu państwa i dysponuje majątkiem publicznym. Wykonuje ponadto zadania publiczne, w tym bierze udział
w programie udzielania kredytów studenckich.
Zdaniem skarżącego, prowadzi to do wniosku, że [...] B[...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji, co czyni skargę słuszną i zasadną.
W odpowiedzi na skargę [...] B[...] wniósł o jej oddalenie w całości, ponieważ żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej,
a zatem nie jest spełnione kryterium przedmiotowe, a ponadto [...] B[...] nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji w trybie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w związku z art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a zatem nie jest spełnione kryterium podmiotowe.
Żądane przez skarżącego informacje nie odnoszą się do władz publicznych, nie odnoszą się do podmiotu wykonującego funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez niego zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.
Instytucja kredytująca, która zawarła z Bankiem Gospodarstwo Krajowego (dalej: "BGK") umowę wymienioną w art. 98 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce i udziela kredytów studenckich, otrzymuje od BGK kwotę odpowiadającą różnicy pomiędzy odsetkami kredytu, a odsetkami spłacanymi przez kredytobiorcę, jak również kwotę odsetek za okres od dnia udzielenia kredytu do dnia rozpoczęcia jego spłaty. Na mocy wnioskowanej umowy z BGK jednostka kredytująca otrzymuje środki tytułem zwrotu części odsetek od udzielonych kredytów, którymi kredytobiorcy nie zostali obciążeni, co nie czyni tę jednostkę (banku) podmiotem gospodarującymi tymi środkami.
W tej sytuacji, informacja żądana przez skarżącego nie jest informacją publiczną rozumieniu art. ust. 1 u.d.i.p.
Pogląd ten znajduje aprobatę w judykaturze. W postanowieniu z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1949/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Poglądy wyrażone na gruncie uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. zachowują aktualność. Nawet zatem otrzymanie przez Spółdzielnię środków na termomodernizację z Banku Gospodarstwa Krajowego nie zmienia poglądu, że tego rodzaju pomoc jest jedynie wyrazem wspierania budownictwa mieszkaniowego
i warunków jego funkcjonowania, a nie dysponowaniem mieniem publicznym przez spółdzielnie."
W tej sytuacji również ewentualne otrzymanie przez [...] B[...] od BGK kwot odpowiadających części odsetek naliczonych od kredytów studenckich nie jest gospodarowaniem, czy też dysponowaniem mieniem publicznym przez Bank. Bank nie podejmuje decyzji o wydatkowaniu tych środków, nie zarządza nimi. Otrzymane kwoty są wyliczane według prostego wzoru matematycznego wynikającego wprost
z przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce. Po ich otrzymaniu wchodzą
w skład mienia Banku.
Brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów u.d.i.p. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej ustawa
o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku
o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy (brak spełnienia kryterium przedmiotowego).
Wbrew twierdzeniom skarżącego, [...] B[...] nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 575/17. Sąd, oddalając skargę na bezczynność [...] B[...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wskazał wprost, że "[...] B[...] nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust 1 pkt 5 u.d.i.p".
Zdaniem [...] B[...], chybione są twierdzenia skarżącego, że skarżony podmiot wykonuje zadania publiczne. Brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarb Państwa posiada w Banku pozycję dominującą. Ta kwestia była już analizowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przytoczonego wyżej orzeczenia, w którym to Sąd odniósł się do praktycznie tożsamej argumentacji.
Bank jest spółką akcyjną notowaną na Giełdzie Papierów Wartościowych. Jego działalność, to działalność komercyjna ukierunkowana na osiąganie zysku. Funkcjonowanie Banku regulowane jest Kodeksem spółek handlowych, ustawą Prawo bankowe oraz licznymi regulacjami normującymi działanie podmiotów sektora finansowego. Usługi i produkty oferowane przez [...] B[...] nie są kierowane do ogółu społeczeństwa, a jedynie do jego klientów. Ich celem jest kreowanie przychodów na jego rzecz, a nie spełnianie jakiejkolwiek funkcji publicznej. Jedynym co wyróżnia [...] B[...] od innych banków komercyjnych jest to, że jest to największy podmiot polskiego sektora bankowego. Jakkolwiek banki mają niemałe znaczenie dla funkcjonowania gospodarki państwa, to nie wykonują zadań publicznych.
Udzielanie kredytów studenckich również nie może być poczytane za realizację zadań publicznych. Bank, udzielając tych kredytów kieruje się chęcią uzyskania zysku, a nie spełnienie funkcji publicznej. Taka akcja kredytowa nie ma charakteru powszechnego i służy zaspokojeniu potrzeb ograniczonej liczby osób. Bank udzielając tych kredytów nie działa w imieniu BGK, umowy zawierane są pomiędzy [...] B[...] a kredytobiorcom.
Argumentując, powołał się na uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. I OPS 1/05, w którym Sąd ten stwierdził, że: "Obowiązek prowadzenia przez władze polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli wynika z art. 75 Konstytucji RP
i dotyczy wszelkich form uzyskania przez obywateli własnego mieszkania. Nie oznacza to jednak, że podmioty, które prowadzę działalność w zakresie budownictwa mieszkaniowego i gospodarki zasobami mieszkaniowymi, wykonują za Państwo (władze publiczne) jego zadania."
Tak więc, udzielanie przez [...] B[...] kredytów studenckich, w przypadku których bank ten otrzymuje następnie zwrot od BGK części należnych odsetek, nie świadczy o prowadzeniu działalności zmierzającej do rozszerzenia dostępu do szkolnictwa wyższego (tak cel publiczny jest w tym przypadku definiowany przez skarżącego) i tym samym zastępowania państwa na tym polu.
Bank jako osoba prawna (spółka akcyjna) nie gospodaruje też mieniem Skarbu Państwa tylko własnym majątkiem spółki przez co nie może być uznany za jednostkę dysponującą majątkiem publicznym. [...] B[...] jest spółką prawa handlowego i ma status prawny spółki akcyjnej "skutkujący osobowością prawną wyodrębniającą jej majątek wobec akcjonariuszy. Akcjonariusze pokrywają swój udział w spółce stosownymi aportami pieniężnymi i niepieniężnymi, i z chwilą wniesienia takiego aportu do spółki obejmują stosowną ilość akcji. Przedmiot aportu staje się zaś własnością spółki. (...) Majątek ten jest własnością spółki, a nie majątkiem podmiotów, które wniosły go aportem do tej spółki, dlatego spółka nie dysponuje majątkiem publicznym, lecz własnym majątkiem." (wyrok NSA
w Warszawie, sygn. akt I OSK 877/11). Majątek wniesiony przez Skarb Państwa do [...] B[...] jest własnością [...] B[...], a nie majątkiem Skarbu Państwa, który wniósł ten majątek aportem. Tym samym [...] B[...] nie dysponuje majątkiem publicznym, ale własnym majątkiem.
Przesłanki dysponowania, czy też gospodarowania majątkiem publicznym przez [...] B[...] nie zachodzą także w zakresie, w jakim Bank może otrzymywać, na podstawie umowy z BGK, zwrot od BGK części odsetek nienaliczonych kredytobiorcom zaciągającym kredyty studenckie, a nie pobranych od nich.
[...] B[...] podniósł ponadto, że na etapie tworzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej przejęto, że "majątek publiczny oznacza, mienie państwowe, mienie komunalne oraz mienie nienależące do podmiotów sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych oraz mienie nienależące do banków i spółek prawa handlowego, w których Skarb Państwa posiada ponad 50% udziałów w kapitale zakładowym." (Biuletyn nr: 3967/III Komisja: Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów /nr 8/ Data: 27-03-2001).
Do powyższej grupy nie zalicza się [...] Banku [...] S.A. Skarb Państwa posiada 29,43% w kapitale zakładowym Banku. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by uznać, że Bank był zobowiązany do udzielenia skarżącemu żądanej informacji w trybie rozpoznania wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej.
Jako że Skarb Państwa posiada 29,43% w kapitale zakładowym [...] B[...],
w odniesieniu do tego Banku nie jest też spełniona przesłanka przynależności do grupy osób prawnych, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą
w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, przez pozycję dominującą rozumie się pozycję przedsiębiorstwa, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji no rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania
w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział
w rynku właściwym przekracza 40%. "Osoba prawna, której dotyczy omawiany przepis, powinna zatem posiadać pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazany przepis nie mówi
o wielkości udziałów w majątku spółki, lecz o udziale w rynku właściwym, przez który rozumie się rynek opisany w art. 4 pkt 9 tej ustawy." (Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Ustawy o dostępie do informacji publicznej, Komentarz wyd. III, Wolters Kluwer, Komentarz do art. 4).
Nie można, określając czy podmiot jest podmiotem zobowiązanym, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., czy też nie jest takim podmiotem, mylić odesłania z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej do "pozycji dominującej", o której mowa w art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji
i konsumentów, z odesłaniem do "przedsiębiorcy dominującego", o którym mowa
w art. 4 pkt 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Skarb Państwa nie posiada pozycji dominującej w Banku, w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, bowiem nie można mówić o przekroczeniu przez Skarb Państwa 40% progu udziału w rynku, jak również nie zachodzą przesłanki, których łączne spełnienie pozwalałoby uznać, że Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, tj. 1) posiadanie możliwości zapobiegania skutecznej konkurencji na rynku właściwym i 2) zdolność do działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów.
Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SK 21/16), "Treść art. 4 pkt 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów daje podstawę do wyróżnienia dwóch przesłanek, których łączne spełnienie przez przedsiębiorcę pozwala uznać, że posiada on pozycję dominującą. Są to: po pierwsze - posiadanie przez przedsiębiorcę możliwości zapobiegania skutecznej konkurencji na rynku właściwym i po drugie - zdolność przedsiębiorcy do działania
w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów. Przy tym, autonomiczne działania przedsiębiorcy powinny zarazem stwarzać mu możliwość, gdyż sama zdolność przedsiębiorcy do niezależnego działania, która nie umożliwia wpływu na stan konkurencji, nie jest wystarczająca do przyjęcia, że przedsiębiorca ten posiada pozycję dominującą...)". Żadna z ww. przesłanek nie zachodzi w przedmiotowej sprawie, tym samym w odniesieniu do [...] B[...] nie można mówić o pozycji dominującej Skarbu Państwa w rozumieniu przepisów ustawy
o ochronie konkurencji i konsumentów.
Skarżący podnosi, że faktycznie, ze względu na rozdrobiony akcjonariat Banku, udział w walnych zgromadzeniach akcjonariuszy biorą zazwyczaj akcjonariusze niereprezentujący całego kapitału akcyjnego, co powoduje, że Skarb Państwa posiada przemożny wpływ na obsadzanie zarządu, czy rady nadzorczej. Okoliczność, że może zdarzać się, iż na skutek niestawiennictwa części akcjonariuszy głos danego akcjonariusza na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy spółki będzie miał większą siłę niż wynika to z jego udziału w kapitale zakładowym spółki nie stanowi podstawy do stosowania rozszerzającej wykładni omawianych przepisów. Z powyższym zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zacytowanym wcześniej uzasadnieniu wyroku.
Wnioskowane przez skarżącego informacje nie są informacją publiczną,
w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a [...] B[...] nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu ort. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bank nie był więc zobowiązany do wydania decyzji w trybie przepisów u.d.i.p. Podsumowując stwierdził, że skarga skarżącego jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie
i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu, do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji, wymaganej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że nie jest obowiązany do udostępnienia żądanej informacji lub ta nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p.
Podkreślenia wymaga, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega ocenie Sądu z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Oznacza to, że udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do grupy podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz, że jest on w posiadaniu informacji, które mają charakter publiczny
w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, skarga nie jest zasadna, ponieważ żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej, a więc nie zostało spełnione kryterium przedmiotowe, jak również nie została spełniona przesłanka podmiotowa u.d.i.p., ponieważ [...] B[...] nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji w trybie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2023 r. - Prawo
o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742 z późn. zm.), kredyt studencki jest udzielany przez bank lub spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową, dalej: "instytucję kredytującą", która zawarła z Bankiem Gospodarstwa Krajowego, dalej: "BGK", umowę określającą zasady korzystania ze środków Funduszu Kredytów Studenckich.
Realizacja kredytów studenckich następuje w formie umów zawieranych przez studentów z bankami, które są związane z Bankiem Gospodarstwa Krajowego umową określającą zasady korzystania ze środków Funduszu Kredytów Studenckich - art. 98 ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Powierzenie obsługi kredytowej bankom i lub spółdzielczym kasom oszczędnościowo-kredytowym, tj. wyspecjalizowanym instytucjom kredytującym, wskazuje na to, że obsługa kredytów studenckich jest elementem systemu prawa bankowego, a samo "udzielenie kredytu" przez bank jest czynnością cywilnoprawną. Ustawa w art. 98 ust. 2 ww. ustawy expressis verbis stanowi, że "kredyty studenckie udzielane są przez banki (...)". Brak jest przy tym jakiejkolwiek wzmianki wskazującej na to, aby operacje te (kredytowanie studentów), nie miały podlegać zasadom prawa bankowego, nie stanowiły czynności bankowych. Ustawodawca skorzystał z możliwości ukształtowania instytucji kredytów studenckich, wykorzystując instytucję umowy kredytu bankowego, a jednocześnie zagwarantował sobie możliwość ukształtowania zasad korzystania z tego kredytu, z uwagi na założony, społecznie ważny cel. Reżim prawny kształtujący przesłanki skorzystania z kredytu studenckiego (treść umowy kredytowej) przewiduje również dodatkowe gwarancje socjalne dla kredytobiorców
z jednoczesną gwarancją refundowania bankom udzielającym kredytów kosztów obsługi kredytów i pożyczek.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, spłata kredytu studenckiego jest dokonywana w równych miesięcznych ratach i rozpoczyna się po upływie 2 lat od ukończenia studiów, chyba że kredytobiorca wystąpił
z wnioskiem o wcześniejsze rozpoczęcie spłaty. Według ust. 3 ww. przepisu, wysokość oprocentowania kredytu studenckiego jest równa sumie marży instytucji kredytującej oraz 1,2 stopy redyskontowej weksli Narodowego Banku Polskiego.
W myśl zaś ustępu 4 tego artykułu wysokość oprocentowania kredytu studenckiego spłacanego przez kredytobiorcę wynosi 0,5 wysokości oprocentowania kredytu studenckiego ustalonej zgodnie z ust. 3, lub 0,75 wysokości oprocentowania kredytu studenckiego ustalonej zgodnie z ust. 3 - w przypadku gdy kredytobiorca nie ukończył studiów lub upłynął okres spłaty ustalony zgodnie z ust. 2.
Instytucja kredytująca, która zawarła z Bankiem Gospodarstwo Krajowego (BGK) umowę wymienioną w art. 98 ust. 2 ustawy i udziela kredytów studenckich, otrzymuje od BGK kwotę odpowiadającą różnicy pomiędzy odsetkami kredytu,
a odsetkami spłacanymi przez kredytobiorcę, jak również kwotę odsetek za okres od dnia udzielenia kredytu do dnia rozpoczęcia jego spłaty.
W tej sytuacji ewentualne otrzymanie przez Bank od BGK kwot odpowiadających części odsetek naliczonych od kredytów studenckich nie jest gospodarowaniem, czy też dysponowaniem mieniem publicznym przez Bank. Bank nie podejmuje decyzji o wydatkowaniu tych środków, nie zarządza nimi. Otrzymane kwoty są wyliczane według prostego wzoru matematycznego wynikającego wprost
z przytoczonych wyżej przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce. Po ich otrzymaniu wchodzą w skład mienia Banku.
W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,
w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą
w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Uwagę zwraca objęcie unormowaniem ustawy podmiotów nie będących organami władzy, a "jedynie" wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Przy czym na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych lub dysponowaniu przez ten podmiot majątkiem publicznym. Warto jednak dodać, że akceptowane tu orzecznictwo sądowoadministracyjne zmierza do uchwycenia "dysponowania majątkiem publicznym" w zakresie wykonywania określonego "zadania władzy publicznej" (M. Bernaczyk, "Pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej", [w:] Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Oficyna 2008, Lex/el.).
W niniejszej sprawie adresatem wniosku z dnia [...] października 2023 r. jest podmiot – spółka prawa handlowego - działający na zasadach wolnorynkowych.
Z racji na komercyjny przedmiot prowadzonej działalności, [...] B[...] nie jest Bankiem "prawnie uprzywilejowanym" realizującym zadania publiczne, jak to ma miejsce
w przypadku Narodowego Banku Polskiego (państwowej osoby prawnej, której majątek jako centralnego banku Państwa uznać należy za mienie publiczne – tak
w wyroku NSA z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 937/14) oraz nie zostały mu przez organy administracji publicznej powierzone do realizacji zadania publiczne.
Jak wynika z aktualnych danych o akcjonariacie [...] B[...] oraz "Sprawozdania Zarządu z działalności [...] Banku [...] S.A. za 2023 rok" (([...]), Skarb Państwa dysponuje 367 918 980 akcjami, co daje udział w liczbie głosów na Walnym Zgromadzeniu na poziomie 29,43%. Dodatkowo Bank Gospodarstwa Krajowego posiada 24 487 297 akcji, co daje 1,96% udziału w liczbie głosów w Walnym Zgromadzeniu. Zatem Skarb Państwa nie ma w [...] B[...] pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten odsyła do rozumienia pozycji dominującej w świetle przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i oznacza jedynie oznaczenie wielkości udziałów jednostek Skarbu Państwa w spółce, która skutkuje uznaniem tych jednostek za posiadanie pozycji dominującej w takiej spółce (tak NSA w wyroku
z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11).
Skoro według art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2024 r., poz. 594), za pozycję dominującą (dla potrzeb tej ustawy) przyjmuje się wielkość udziałów w rynku przekraczającą 40%, to odniesienie tej normy do art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że Skarb Państwa nie ma pozycji dominującej w [...] B[...].
W ocenie Sądu, powyższe kryterium kwalifikacji podmiotu dysponującego majątkiem publicznym jest najbardziej wymierne, przejrzyste i zaakceptowane
w orzecznictwie sądów administracyjnych. Brak jest natomiast podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jak to w skardze
sygnalizuje skarżący, albowiem powołany przepis posługuje się pojęciem "pozycji dominującej w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Zaś pozycję dominującą określa art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji
i konsumentów. Gdyby wolą prawodawcy było wprowadzenie innych kryteriów, niż wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkrecji i konsumentów, to zapewne racjonalny ustawodawca dałby temu wprost wyraz odpowiednio formułując przepis prawny.
Kwestie właścicielskie majątku spółki akcyjnej trafnie przedstawił NSA
w powołanym już wyroku z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 877/11 stwierdzając, iż "Akcjonariusze pokrywają swój udział w spółce stosownymi aportami pieniężnymi i niepieniężnymi, i z chwilą wniesienia takiego aportu do spółki obejmują stosowną ilość akcji. Przedmiot aportu staje się zaś własnością spółki. (...) Majątek ten jest bowiem własnością spółki, a nie majątkiem podmiotów, które wniosły go aportem do tej spółki, dlatego spółka – z tego tytułu - nie dysponuje majątkiem publicznym, lecz własnym majątkiem".
Skoro udział akcjonariatu w [...] B[...] nie daje Skarbowi Państwa pozycji dominującej, to nie może być mowy o gospodarowaniem mieniem publicznym przez ten Bank.
Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym
w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on tą informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Takie pismo informacyjne ostatecznie załatwia wniosek zgłoszony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym, jeżeli wnioskodawca nie zgadza się z taką oceną wniosku, to środkiem do kwestionowania zasadności stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na bezczynność kierowana do sądu administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3134/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie skarżący w odpowiedzi na złożony wniosek
o udostępnienie informacji publicznej otrzymał (przed wniesieniem do Sądu skargi na bezczynność) pismo z dnia [...] listopada 2023 r., w którym [...] B[...] poinformował go
o sposobie rozstrzygnięcia wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.