II SAB/Wa 658/21

II SAB/Wa 658/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący/
Waldemar Śledzik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6481
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1317/22 - Wyrok NSA z 2024-06-11
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 190 w zw z  art. 153,  art. 25 ust. 2,  art. 21
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. Spółka z o.o. zs. w W. na bezczynność "PKP [...]" S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie sprzeciwu od oferty warunków udostępnienia informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania oddala skargę
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie; "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 17 września 2019 r., w sprawie o sygn. akt: II SAB/Wa 341/19, po rozpoznaniu skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność PKP [...] S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie sprzeciwu od oferty warunków udostępnienia informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie, zaś w puncie czwartym zasądził zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 228/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał PKP [...] S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. Wyrok został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego i zarejestrowany pod sygnaturą: I OSK 883/19.
W dniu [...] lutego 2019 r. doszło do spotkania S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "skarżąca") w siedzibie PKP [...] S.A., dotyczącego udostępnienia skarżącej danych o rozkładzie pociągów PKP [...].
Dnia [...] lutego 2019 r. skarżąca otrzymała e-mailem projekt "umowy o współpracy przy prezentacji danych rozkładowych pociągów PKP [...] w Systemie [...]".
W dniu [...] marca 2019 r. skarżąca wniosła sprzeciw od przedłożonej oferty, wskazując klauzule umowne, których brzmienie (jej zdaniem) było nieuzasadnione z punktu widzenia przedsięwzięcia lub nie mieściło się w katalogu dopuszczalnych warunków ponownego wykorzystywania.
W dniu [...] kwietnia 2019 r. S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność PKP [...] S.A., zarzucając bezpodstawne przerwanie postępowania wnioskowego, określonego przepisami art. 21 i nast. ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2016 r., poz. 352 – dalej: "u.p.w.i.s.p.") oraz zaniechanie rozpatrzenia sprzeciwu od warunków ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, wniesionego przez skarżącą, a także nieudzielenie informacji publicznych, stanowiących informację sektora publicznego w rozumieniu art. 2 ust.1 u.p.w.i.s.p., wnioskowanych pismem skarżącej z dnia [...] lutego 2017 r.
W odpowiedzi na skargę PKP [...] S.A. wniosła o odrzucenie skargi w całości, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się pomiędzy skarżącym a PKP [...] postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie zainicjowanej skargą S. Sp. z o.o. z dnia [...] marca 2018 r. na bezczynność PKP [...], dotyczącą braku udostępnienia informacji sektora publicznego, prowadzonej obecnie przed Sądem II Instancji - Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, pod sygnaturą I OSK 883/19, która to sprawa ma charakter prejudycjalny dla niniejszej sprawy, zaś w przypadku nieuwzględnienia powyższych wniosków wniesiono o oddalenie skargi.
WSA w Warszawie w całości podzielił stanowisko wyrażone w sprawie II SAB/Wa 228/18, że PKP [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania. Sąd podzielił także wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż rozkład jazdy taboru kolejowego określonego przewoźnika jest nośnikiem informacji o charakterze publicznym, co oznaczało, że Spółka PKP [...], jako podmiot zobowiązany, miała obowiązek rozpatrzyć sprzeciw skarżącej od oferty warunków udostępnienia informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania. Ponieważ na dzień wyrokowania sprzeciw skarżącej nie został rozpoznany, Sąd uznał, że Spółka pozostaje w bezczynności.
Zdaniem Sądu bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ podmiot zobowiązany pozostawał w błędnym przekonaniu, że nie podlega przepisom ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła PKP [...] S.A. z siedzibą w W. zaskarżając ten wyrok w zakresie punktów: 1, 2 i 4, wnosząc o uchylenie wyroku w całości ze względu na nieważność postępowania oraz odrzucenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a w przypadku uznania, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi - o zawieszenie postępowania w związku z toczącym się postępowaniem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt: I OSK 883/19 oraz po podjęciu postępowania o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 58 § 1 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na braku odrzucenia przez Sąd skargi na bezczynność złożonej przez S. [...] sp. z o.o. w przedmiocie nierozpoznania sprzeciwu od oferty warunków udostępnienia informacji sektora publicznego do ponownego rozpoznania z dnia [...] kwietnia 2019 r., podczas gdy w niniejszej sprawie istniała ku temu przesłanka, bowiem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, pod sygn. I OSK 883/19, toczy się obecnie sprawa w przedmiocie tożsamym z przedmiotem niniejszego postępowania, co spowodowało, że obecnie toczą się dwa postępowania sądowoadministracyjne w tej samej sprawie między tymi samymi podmiotami, co zgodnie z art. 183 § 2 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje nieważnością postępowania, które zostało wszczęte później i stanowi podstawę do odrzucenia skargi w niniejszej sprawie;
- art. 125 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nie zawieszeniu przez Sąd niniejszego postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie istniała przesłanka do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, bowiem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się sprawa I OSK 883/19, która do dnia wniesienia niniejszej skargi nie została zakończona, od której to wyniku zależy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, co z kolei skutkować będzie wydaniem dwóch orzeczeń w tym samym przedmiocie,
- art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na sporządzeniu przez Sąd uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymaganiom wskazanym w tym przepisie, poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku motywów rozstrzygnięcia, w szczególności zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, niedostateczne odniesienie się i ustosunkowanie do zarzutów i twierdzeń podnoszonych przez PKP [...], tj.: 1) wniosku Spółki o odrzucenie skargi ze względu na to, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się obecnie sprawa o sygn. akt: I OSK 883/19; 2) wniosku Spółki co do zawieszenia postępowania ze względu na to, że przed Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się obecnie Sprawa I OSK 883/19, która ma szczególne znaczenie dla przedmiotu niniejszego postępowania; 3) stanowiska Spółki co do wykładni prawa, w tym przede wszystkim w zakresie uznania PKP [...] za podmiot zobowiązany w rozumieniu u.p.w.i.s.p., nieprzedstawienie ustaleń, które przemawiałyby za nieuwzględnieniem skargi, co spowodowało, że treść uzasadnienia wyroku uniemożliwia właściwe dokonanie weryfikacji podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia Sądu, a tym samym kontrolę instancyjną samego wyroku;
2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 3 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. u.p.w.i.s.p., polegające na błędnej wykładni tego przepisu, skutkującej przyjęciem, że spółka prawa handlowego, której akcje posiada inna spółka prawa handlowego, w której akcje posiada Skarb Państwa, działająca na rynku na takich samych zasadach jak podmioty prywatne, konkurująca z nimi, stanowi podmiot zobowiązany w rozumieniu u.p.w.i.s.p., podczas gdy dla uznania powyższego, konieczne jest aby spółka ta była osobą prawną, utworzoną w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemającą charakteru przemysłowego ani handlowego, którą podmioty wskazane w art. 3 pkt 1) lub 2 u.p.w.i.s.p. finansują (pośrednio, bezpośrednio, wspólnie lub pojedynczo) w ponad 50% lub posiadają ponad połowę jej udziałów albo akcji, lub sprawują nadzór nad organem zarządzającym tej osoby prawnej, lub mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego tej osoby prawnej, a nadto musi być uznana za podmiot prawa publicznego, co doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia, że PKP [...] stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego jej wykorzystania;
- art. 3 pkt 1, 2, 3 lit. a, c i d oraz pkt 4 u.p.w.i.s.p. polegające na błędnej wykładni tego przepisu, skutkującej przyjęciem, że spółka prawa handlowego, której akcje posiada inna spółka prawa handlowego, w której akcje posiada Skarb Państwa, działająca na rynku na takich samych zasadach jak podmioty prywatne, konkurująca z nimi, stanowi podmiot zobowiązany w rozumieniu u.p.w.i.s.p., podczas gdy dla uznania powyższego, konieczne jest, aby spółka ta była:
1) jednostką sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych albo
2) inną niż powyżej określoną państwową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej albo
3) związkiem podmiotów, o których mówi art. 3 u.p.w.i.s.p., co doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia, że PKP [...] stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego jej wykorzystania;
- art. 21 u.p.w.i.s.p. polegające na jego błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, że wskazany przepis ma zastosowanie do PKP [...] bowiem wnioskowane przez S. [...] informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.p.w.i.s.p., podczas gdy informację publiczną stanowi informacja, która wiąże się z działalnością podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, a takiego charakteru nie ma i nie miała informacja, której udostępnienia żądała S. sp. z o.o., co doprowadziło Sąd do niewłaściwego uznania, że informacje dotyczące rozkładów jazdy podlegają udostępnieniu na podstawie u.p.w.i.s.p.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie ww. zarzutów.
W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2020 r. S. sp. z o.o. podtrzymała swoje stanowisko przedstawione w skardze na bezczynność oraz wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu tego pisma zanegowano stanowisko skarżącej kasacyjnie, że zachodzi tożsamość sprawy z postępowaniami w sprawie II SAB/Wa 228/18 (I OSK 883/19) – obecnie III OSK 1133/21 – przyp. NSA. Zdaniem Spółki w niniejszej sprawie PKP [...] S.A. przedstawiło ofertę warunków ponownego wykorzystywania informacji (sektora – przyp. Sądu) publicznego, jednak obowiązek swój wykonała jedynie w części.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. S. sp. z o.o. podtrzymała w całości stanowisko zawarte w skardze do sądu administracyjnego oraz podniosła, aby ocenę prawną wyrażoną w publikacji M. Bernaczyka "Sfera prywatna i publiczna jako paradygmat współczesnego prawa konstytucyjnego na przykładzie spółek (z udziałem) Skarbu Państwa prowadzących działalność gospodarczą", w: Osobowość prawna jako przesłanka wykonywania konstytucyjnych wolności i praw, pod red. Michała Bernaczyka, Mariusza Jabłońskiego, E-Wydawnictwo, Prawnicza i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa, Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, 2019, [otwarty dostęp] strony 79-81, traktować jako stanowisko Spółki w sprawie.
Jednocześnie stanowczo sprzeciwiono się skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, wnosząc o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym z możliwością środków komunikowania się na odległość, a gdyby to ostatnie nie było możliwe, a ziściłyby się przesłanki wskazane w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy anty-COVID’owej, zadeklarowano gotowość ustanowienia pełnomocnika, który przeszedł cykl szczepień przeciwko COVID-19.
Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej także jako "Sąd kasacyjny") wyrokiem z dnia 18 maja 2021r., w sprawie o sygn.. akt III OSK 2224/21 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 17września 2019r., sygn. akt II SAB/Wa 341/19 i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania, zasądzając jednocześnie od S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz PKP [...] S.A. z siedzibą w W. zwrot kosztów postpowania kasacyjnego.
Sąd kasacyjny, uznając w pierwszej kolejności o dopuszczalności rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 stwierdził, że specyfika niniejszej sprawy polega na tym, że legitymacja PKP [...] S.A. z siedzibą w W. do złożenia skargi kasacyjnej a wcześniej jej status strony w postępowaniu przed Sądem I instancji pozostają w ścisłym i nierozerwalnym związku z istotą samej sprawy, tj. sprawy bezczynności w rozpoznaniu wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem wypracowanym na tle rozwiązań ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), drogą uzyskania merytorycznej wypowiedzi sądu administracyjnego w kwestii statusu adresata wniosku jako podmiotu zobowiązanego do rozpoznania tego wniosku jest skarga na bezczynność takiego podmiotu w sytuacji, gdy twierdzi on, że nie jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku. Konstrukcja rozwiązań przyjętych w u.p.w.i.s.p. uzasadnia wniosek, że powyższy pogląd orzecznictwa jest aktualny również w przypadku wniosków o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Oznacza to, że w tego rodzaju sprawach rolą Sądu I instancji jest zbadanie, czy wnioskodawca, którego bezczynność została zaskarżona, jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku i przedstawienie argumentacji na poparcie swojego stanowiska zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 141 § 4 p.p.s.a.
W ocenie Sądu kasacyjnego Sąd I instancji z tego obowiązku nie wywiązał się, naruszając tym samym art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie powyższej kwestii, co stanowi w tego rodzaju sprawach istotne uchybienie mające wpływ na wynik sprawy Jednocześnie Sąd kasacyjny podniósł, że powyższa wada powoduje, iż NSA, nie mógł tej kwestii rozstrzygnąć "po raz pierwszy" (tj. za Sąd I instancji – przyp. Sądu), jeżeli mają być zachowane standardy dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego.
Zdaniem Sądu kasacyjnego, z powyższej perspektywy należy również ocenić sygnalizowaną w skardze kasacyjnej kwestię nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, określoną w art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którą nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona.
NSA zauważył, że strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że skarga w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. ponieważ jest ona już objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami w sprawie o sygn. akt: I OSK 883/19 (obecnie: III OSK 1133/21). Tożsamość spraw ma miejsce wtedy, gdy w sprawach tych istnieje tożsamość zarówno podmiotowa, jak i przedmiotowa, tzn. gdy sprawa dotyczy tych samych podmiotów oraz tego samego stosunku administracyjnoprawnego na tle tego samego co uprzednio stanu faktycznego (tak: NSA w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., II OSK 264/10, LEX nr 1084641). O ile tożsamość podmiotowa niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt: I OSK 883/19 (obecnie: III OSK 1133/21) nie budzi wątpliwości, o tyle tożsamość przedmiotowa jest w realiach niniejszej sprawy kwestią ocenną, wymagającą wykładni przepisów u.p.w.i.s.p. i w istocie sprowadza się do rozstrzygnięcia zarówno istoty tej sprawy, jak i sprawy zarejestrowanej pod sygnaturą: I OSK 883/19 (obecnie: III OSK 1133/21), tj. odpowiedzi na pytanie, czy wniosek o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego skierowany do PKP [...] S.A. z siedzibą w W. inicjował obowiązek jego merytorycznego rozpoznania przez ten podmiot, a zatem czy istnieje sprawa bezczynności, a jeżeli tak, to jakie są formy zakończenia postępowania zainicjowanego tym wnioskiem pozwalające ocenić kwestię bezczynności tego podmiotu, w tym zwłaszcza, czy złożenie oferty w trybie art. 23 ust. 1 pkt 3 u.p.w.i.s.p. kończy postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, a tym samym kończy ewentualny stan bezczynności i rozpoczyna nowe postępowanie w odrębnej sprawie, czy też złożenie oferty jest tylko jedną z istotnych czynności w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, która nie kończy tego postępowania, a jedynie otwiera kolejny jego etap, a tym samym nie przerywa ewentualnego stanu bezczynności.
Jednocześnie Sąd kasacyjny doszedł do przekonania, że wzięcie pod rozwagę nieważności postępowania nie może prowadzić do zakwestionowania istoty dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy związane ze specyfiką rozpatrywanej sprawy okoliczności mogące przemawiać za nieważnością postępowania są ocenne, były podnoszone w postępowaniu przed Sądem I instancji jako istota sporu wymagająca rozstrzygnięcia i nie zostały przez ten Sąd wyjaśnione w sposób poddający się kontroli instancyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - skutecznie podnosi zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
NSA uznał, że powyższy zarzut zasługuje na uwzględnienie, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymaganiom wskazanym w tym przepisie, ponieważ zawiera niedostateczne wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie zawiera zbyt ogólne stwierdzenia, niedostatecznie odnosi się i ustosunkowuje do twierdzeń i zarzutów podnoszonych przez PKP [...] a dotyczących podstaw odrzucenia skargi bądź zawieszenia postępowania sądowego ze względu na zawisłość przed Naczelnym Sądem Administracyjnym obecnie sprawy o sygn. akt: I OSK 883/19 (obecnie: III OSK 1133/21), a także do stanowiska Spółki co do wykładni prawa, w tym przede wszystkim w zakresie uznania PKP [...] za podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, jak również nie przedstawia ustaleń, które przemawiałyby za nieuwzględnieniem skargi, co uniemożliwia dokonanie weryfikacji podstaw prawnych i faktycznych podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia, a tym samym kontrolę instancyjną wyroku.
Istotne było wyjaśnienie, czy podmiot skarżący kasacyjnie był podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, a w konsekwencji czy sposób jego aktywności w rozpatrywaniu wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego można oceniać z perspektywy bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że na podstawie treści tego uzasadnienia nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W istocie bowiem rozważania Sądu I instancji sprowadzają się w omawianym zakresie do przytoczenia treści przepisów prawa, a więc art. 2, art. 3 (oraz art. 21) u.p.w.i.s.p. oraz stwierdzenia, że "Sąd orzekający w sprawie całkowicie podziela stanowisko, wyrażone w sprawie II SAB/Wa 228/18, że PKP [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystania" przy czym w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 228/18 zawarto jedynie lapidarne stanowisko na stronie 6 i 7 uzasadnienia, zgodnie z którym "Polskie Koleje Państwowe S.A. są jednoosobową spółką Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem. Jak trafnie wskazało Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. PKP [...] jako podmiot, którego 100% udziałowcem jest PKP S.A., którego z kolei 100% udziałowcem jest Skarb Państwa w świetle powyżej przytoczonego przepisu jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania".
W sytuacji, w której zasadniczą kwestią sporną w zawisłym postępowaniu sądowym był właśnie aspekt podmiotowy warunkujący zastosowanie przepisów u.p.w.i.s.p. przez Spółkę PKP [...] S.A. i w stosunku do niej, odesłanie Sądu I instancji do dwuzdaniowego stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt: II SAB/Wa 228/18 będącego podstawą podjętego w tamtej sprawie rozstrzygnięcia i nie poprzedzonego żadną argumentacją, nie pozwala na rekonstrukcję toku rozumowania Sądu I instancji. O ile nie zachodzą wątpliwości co do treści i jasności samej konkluzji rozumowania, o tyle nie jest możliwa ocena motywów i argumentów, jakie doprowadziły Sąd do takiego właśnie stanowiska.
NSA podniósł, że art. 3 u.p.w.i.s.p. określa w czterech punktach podmioty zobowiązane, przy czym treść punktu trzeciego jest rozbudowana i stanowi, że podmiotami zobowiązanymi są "inne niż określone w pkt 1 osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio albo pośrednio przez inny podmiot: a) finansują je w ponad 50% lub b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub d) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego".
Tymczasem Sąd I instancji poprzestał na zacytowaniu treści art. 3 u.p.w.i.s.p. i nie tylko nie przedstawił wykładni tego przepisu, nie wyjaśnił wprost, do której kategorii "podmiotów zobowiązanych", o których mowa w tym przepisie zaliczył PKP [...], lecz również nie wskazał żadnych argumentów odnoszących się do dokonanej przez siebie kwalifikacji z odniesieniem do stanu faktycznego niniejszej sprawy i stanowiska stron postępowania, uniemożliwiając tym samym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA, skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska w kwestii wykładni i prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego wyszczególnionych w ramach pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zwłaszcza że zarzuty te bezpośrednio lub pośrednio związane są z kwestią obowiązku udostępniania przez PKP [...] udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozstrzygając sprawę, zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Oznacza to, że w przypadku takich spraw ich rozpoznanie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony (stron).
Na podstawie art. 120 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, zwaną dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o ponowne wykorzystywanie informacji, stosuje się przepisy P.p.s.a.
Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 i 1a P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, obowiązkiem Sądu jest dokonanie ustaleń, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, oraz że informacja, o której mowa we wniosku stanowi informację sektora publicznego, pozwala na dokonanie oceny czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność, nie została dokonana przez organ. Dla uznania bezczynności konieczne jest natomiast ustalenie, że organ administracji zobowiązany był, na podstawie przepisów prawa, do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że zarzuty skargi są nieuzasadnione i dlatego skarga podlega oddaleniu.
Istota sprawy a jednocześnie sporu między stronami dotyczy bezczynności PKP [...] S.A. w przedmiocie nierozpoznania sprzeciwu Skarżącej od oferty warunków udostępnienia informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania.
W punkcie wyjścia rozważań podkreślenia wymaga, że sprawa była już bowiem przedmiotem sądowej kontroli zarówno przez tut. Sąd, jak przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 18 maja 2021r. w sprawie III OSK 2224/21 uchylił zaskarżony kasacyjnie przez PKP [...] S.A. z siedzibą w W. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2019r. w sprawie o sygn. II SAB/Wa 341/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi.
W tym stanie rzeczy, zgodnie z 190 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: "NSA").
Przez ocenę prawną (o której mowa w art. 190 P.p.s.a.) należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, który może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1373/19; 13 września 2019 r., sygn. akt I GSK 1292/18; 15 maja 2019 r., sygn. akt I FSK 129/19 – wszystkie powołane orzeczenia, podobnie jak inne wskazane w nin. uzasadnieniu, opublikowane na www: cbois.nsa.gov.pl).
Podkreślenia wymaga, że komentowane przepisy (tj. art. 190 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a.), mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por.: wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009r., sygn. akt: II FSK 451/08, z dnia 23 września 2009r., sygn. akt: I FSK 494/09, z dnia 13 lipca 2010r., sygn. akt: I GSK 940/09). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010r., sygn. akt: II FSK 2129/08).
Dodać należy, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to powoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999r. sygn. akt: I SA 2019/98 ONSA 2000, Nr 3, poz. 129). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (tj. zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym do tego trybie (por. B. Adamiak, glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998r., sygn. akt: III RN 130/97, publ. OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263 i n.).
W związku z tym, że w rozstrzyganej sprawie nie nastąpiły żadne z wymienionych wyżej okoliczności, dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko NSA wyrażone w przywołanym wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 13 lipca 2021r. w sprawie III OSK 362/21, który uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2020r. w sprawie o sygn. II SA/Wa 2639/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi.
Ponieważ motywy uchylenia przez Sąd kasacyjny wyroku WSA w Warszawie w sprawie II SAB/Wa 341/19 zostały szeroko omówione w tzw. "części historycznej" nin. uzasadnienia, Sąd odstępuje od ponownego ich omówienia, akcentując jedynie, że stwierdzając wadliwość uzasadnienia sądu I instancji oraz zasadność zarzutów skarżącej kasacyjnie PKP [...] S.A., NSA zobowiązał tut. Sąd aby ponownie badając sprawę, w szczególności, rozważył, czy podmiot ten zobowiązany jest do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, z odniesieniem się do poszczególnych argumentów stron sporu oraz czy uzasadniony jest zarzut tożsamości niniejszej sprawy ze sprawą o sygn. akt: III OSK 1133/21 i jaka jest ocena skutków ewentualnej tożsamości tych spraw.
Odnosząc się do najdalej sformułowanego wniosku wynikającego z oceny prawnej Sądu kasacyjnego tj. konieczności rozpoznania zarzutu tożsamości rozpoznawanej sprawy ze sprawą o sygn. akt: I OSK 883/19, Sąd stwierdza, że zarzut Spółki w tym zakresie jest chybiony, a w konsekwencji wniosek o odrzucenie skargi jest bezpodstawny.
Sąd porządkowo przypomina, że zdaniem Spółki PKP S.A. [...], analiza akt sprawy o sygn. I OSK 883/19, która dotyczyła bezczynności Spółki w zakresie wniosku Skarżącej z dnia [...] lutego 2017r. o udostępnienie informacji sektora publicznego w celu ich ponownego wykorzystania tj. informacji o rozkładzie jazdy taboru kolejowego spółki w wersji elektronicznej i złożonej na tę okoliczność skargi na bezczynność z dnia [...] marca 2019r., jak i skargi z dnia [...] kwietnia 2019r. na bezczynność w zakresie nierozpoznania sprzeciwu od oferty warunków udostępnienia informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania, są tożsame zarówno pod względem przedmiotu sprawy, tj. informacji, których udostępnienia Skarżąca się domaga (informacji o rozkładzie jazdy taboru kolejowego Spółki w wersji elektronicznej), jak i podmiotowym – co uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi z powodu zawisłości sprawy.
Zdaniem Sądu pogląd ten nie ma oparcia w stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Już samo bowiem określenie przedmiotu zaskarżenia aktów Skarżącej, wskazanych odpowiednio w skardze z dnia [...] marca 2019r. oraz w skardze z dnia [...] kwietnia 2019r. wskazuje, że dotyczą one innych przedmiotowo spraw. I tak skarga na bezczynność z dnia [...] marca 2019r. dotyczyła wniosku Skarżącej z dnia [...] lutego 2017r. o udostępnienie informacji sektora publicznego w celu ich ponownego wykorzystania tj. informacji o rozkładzie jazdy taboru kolejowego spółki w wersji elektronicznej, natomiast skarga z dnia [...] kwietnia 2019r. dotyczy bezczynności Spółki PKP S.A. [...] w przedmiocie nierozpoznania sprzeciwu od oferty warunków udostępnienia informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania.
Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 23 ust.2 u.p.w.i.s.p. wnioskodawca, który otrzymał ofertę, o której mowa w ust. 1 pkt 3 (tj. który składa ofertę zawierającą warunki ponownego wykorzystywania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie) może w terminie 14 dni od dnia otrzymania oferty złożyć sprzeciw z powodu naruszenia przepisów ustawy albo zawiadomić podmiot zobowiązany o przyjęciu oferty. Brak zawiadomienia o przyjęciu oferty w terminie 14 dni od dnia otrzymania oferty jest równoznaczny z wycofaniem wniosku.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest właśnie sprzeciw od oferty warunków udostępnienia informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania, w związku z tym, że – zdaniem Skarżącej – doszło do bezpodstawnego "przerwania postępowania wnioskowego" określonego przepisami art. 21 u.p.w.i.s.p. oraz art. 23 ust.2 u.p.w.i.s.p., w związku z przygotowanym projektem umowy przez Spółkę z dnia [...] lutego 2019r. o współpracy przy prezentacji danych rozkładowych pociągów PKP [...] w Systemie [...] oraz "(...) klauzulami, które pozostawały w sprzeczności z zasadą powszechnej dostępności informacji sektora publicznego (...)".
W tym miejscu Sąd zauważa, że postępowanie ofertowe może zakończyć się bądź przyjęciem złożonej przez podmiot zobowiązany oferty zawierającej warunki ponownego wykorzystywania lub informację o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie, bądź nieprzyjęciem oferty ze skutkiem wycofania wniosku o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego (art. 23 ust. 2 u.p.w.i.s.p.), bądź wreszcie decyzją rozstrzygającą – na skutek sprzeciwu od oferty - o warunkach ponownego wykorzystywania lub o wysokości opłat za ponowne wykorzystywanie.
W ocenie Sądu, postępowanie ofertowe, które w drugim etapie, tj. na skutek złożenia sprzeciwu, uzyskuje charakter postępowania prowadzonego według przepisów k.p.a. (art. 25 ust. 1 u.p.w.i.s.p.) i jest odrębnym postępowaniem poza granicami sprawy wyznaczonymi wnioskiem o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego.
Odnosząc się w dalszej kolejności, zgodnie z wytycznymi Sądu kasacyjnego, do ustalenia czy Spółka PKP [...] S.A. jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów obowiązującej w stanie faktycznym ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego Sąd w punkcie wyjścia zauważa, że zgodnie z art. 2 u.p.w.i.s.p. przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3 u.p.w.i.s.p.
Wskazania przy tym wymaga, że dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz.Urz.UE.L z 2003.345.90), obejmuje wszelkie posiadane przez organy sektora publicznego przejawy działań, faktów lub informacji oraz wszelkie kompilacje takich działań, faktów lub informacji - niezależnie od zastosowanego w tym celu środka (zapisane na papierze, zapisane w formie elektronicznej lub zarejestrowane w formie dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej (por. motyw 11 dyrektywy)).
Przez ponowne wykorzystywanie należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, zwane dalej "użytkownikami", informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny cel, dla którego informacja została wytworzona (art. 2 ust. 2 upwisp.).
Na cel komercyjny lub niekomercyjny, inny, niż pierwotne przeznaczenie w ramach zadań publicznych, dla których dokumenty zostały wytworzone, wskazuje jednoznacznie art. 2 pkt 4 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r.
Art. 3 u.p.w.i.s.p. zakreśla krąg podmiotowy adresatów, stanowiąc, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania są:
1) jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 oraz z 2018 r. poz. 62 i 1000);
2) inne niż określone w pkt 1 państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej;
3) inne niż określone w pkt 1 osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo, lub wspólnie bezpośrednio albo pośrednio przez inny podmiot:
a) finansują je w ponad 50% lub;
b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub;
c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub;
d) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego;
4) związki podmiotów, o których mowa w pkt 1–3;
W ocenie Spółki, żaden z wymienionych wyżej przepisów nie znajduje do niej zastosowania "w zakresie podmiotowym" i dlatego "(...) PKP [...] nie może być zakwalifikowana jako któregokolwiek z podmiotów wymienionych w art. 3 upwisp", gdyż jako spółka prawa handlowego wypełnia kryteria definicji przedsiębiorstwa publicznego, a to "wyklucza możliwość jej zakwalifikowania jako podmiot prawa publicznego w myśl upwisp, co potwierdza dodatkowo treść punktu 10 preambuły Dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego".
Odnosząc się do powyższego, nie ulega wątpliwości, iż Spółka PKP [...] S.A. nie jest jednostką sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ani inną niż określona w pkt 1 art. 3 ustawy, państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Nie kwalifikuje się też do definicji jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.
Zgodnie z treścią art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r.:
Sektor finansów publicznych tworzą:
1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały;
2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;
2a) związki metropolitalne;
3) jednostki budżetowe;
4) samorządowe zakłady budżetowe;
5) agencje wykonawcze;
6) instytucje gospodarki budżetowej;
7) państwowe fundusze celowe;
8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;
9) Narodowy Fundusz Zdrowia;
10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;
11) uczelnie publiczne;
12) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne;
13) państwowe i samorządowe instytucje kultury;
14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, instytutów działających w ramach Sieci Badawczej Łukasiewicz, banków oraz spółek prawa handlowego;
15) Bankowy Fundusz Gwarancyjny.
Spółka PKP [...] S.A. jest przewoźnikiem kolejowym i spółką prawa handlowego. Nie mieści się więc w przytoczonej definicji jednostki sektora finansów publicznych.
Kwestią wymagającą szerszej analizy jest natomiast zagadnienie czy PKP [...] S.A. jest inną, niż określone w pkt 1 (art. 3 u.p.w.i.s.p) osobą prawną, utworzoną w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego.
Rozważania wymagają sięgnięcia po pojęcie ustawowe "przedsiębiorstwa państwowego". Przedsiębiorstwa państwowe działają od 1981 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1317). Należy zdecydowanie odróżnić je od Spółek z udziałem Skarbu Państwa i zwrócić uwagę na ich szczególny charakter wynikający ze specyfiki ustroju PRL. Przedsiębiorstwo państwowe jest jednostką gospodarczo wyodrębnioną ze Skarbu Państwa jedynie w sposób formalny (organizacyjny), pozostając jednocześnie składnikiem majątku Skarbu Państwa. Podkreśla to między innymi fakt, że w razie komercjalizacji takiego przedsiębiorstwa staje się ono jednoosobową spółką Skarbu Państwa (prawo własności pozostaje przy dotychczasowym właścicielu a zmienia się jedynie forma prawna przedsiębiorstwa).
Zgodnie z treścią art. 5 ustawy, przedsiębiorstwa państwowe mogą być tworzone jako:
1) przedsiębiorstwa działające na zasadach ogólnych;
2) przedsiębiorstwa użyteczności publicznej.
Zgodnie z art. 6 ustawy:
1. Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej mają przede wszystkim na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności. W szczególności przedsiębiorstwa te mają na celu produkcję lub świadczenie usług w zakresie:
1) inżynierii sanitarnej;
2) komunikacji miejskiej;
3) zaopatrzenia ludności w energię elektryczną, gazową i cieplną;
4) zarządu państwowymi zasobami lokalowymi;
5) zarządu państwowymi terenami zielonymi;
6) (uchylony);
7) usług pogrzebowych i utrzymania urządzeń cmentarnych;
8) usług kulturalnych.
Z przytoczonych przepisów wynika, że Spółka PKP [...] S.A. nie stanowi przedsiębiorstwa państwowego zgodnie z definicja ustawy z dnia 25 września 1981r.
Jest to Spółka prawa handlowego, z udziałami Skarbu Państwa. Udziały te obejmują cały majątek Spółki.
Powyższe nie zmienia jednak systemowej definicji. Spółka jest przewoźnikiem kolejowym specjalizującym się w krajowych i międzynarodowych przewozach dalekobieżnych. Firma powstała w 2001 roku w ramach reformy Przedsiębiorstwa PKP. Polskie Koleje Państwowe S.A. są jednoosobową spółką Skarbu Państwa, który jest jej jedynym akcjonariuszem, a PKP [...] S.A. jest podmiotem, którego 100% udziałowcem jest PKP S.A. Natomiast PKP [...] jako spółka prawa handlowego wypełnia kryteria definicji przedsiębiorcy publicznego. To zaś wyklucza możliwość zakwalifikowania PKP [...] jako podmiot prawa publicznego w myśl u.p.w.i.s.p. (o czym będzie mowa poniżej).
Na pytanie, czy Spółka jest inną niż określone w pkt 1 (art. 3 u.p.w.i.s.p) osobą prawną, utworzoną w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego należy udzielić odpowiedzi negatywnej.
Nawet korzystając z definicji zaspakajania potrzeb ludności zawartej w ustawie z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych należy uznać, iż Spółka nie powstała w takim celu. O ile bowiem można uznać za działania w celu zaspokajania potrzeb ludności, komunikacje miejską, to definicji tej wymykają się już przewozy kolejowe krajowe i zagraniczne. Zapewnienie transportu kolejowego krajowego i międzynarodowego jest działaniem ściśle komercyjnym, nastawionym na uzyskanie określonego efektu ekonomicznego. Położenie systemowe Spółki, jako pewnego elementu struktury przewozów kolejowych wynika natomiast z rangi tego typu działalności dla prawidłowego funkcjonowania Państwa.
Nie bez znaczenia dla powyższej oceny jest też argumentacja Spółki, nawiązująca do definicji i treści zawartej w aktach pierwotnych skutkujących uchwaleniem ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.
Jak słusznie wskazała Spółka tzw. "dyrektywy zamówieniowe" (Dyrektywa Rady 92/50/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. odnoszącej się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi, Dyrektywa Rady 93/36/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. koordynującej procedury udzielania zamówień publicznych na dostawy oraz Dyrektywa Rady 93/37/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotyczącej koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane), uchylone zostały przez Dyrektywę 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2014 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (dalej jako: "Dyrektywa 2004/18/WE") oraz Dyrektywę 2014/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2014 r., koordynującą procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (dalej jako: "Dyrektywa 2014/17/WE"), finalnie zostały zastąpione obecnie obowiązującymi: Dyrektywą 2014/24/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającą dyrektywę 2004/18/WE (dalej jako: "Dyrektywa 2014/24/UE") oraz Dyrektywą 2014/25/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE (dalej jako: "Dyrektywa 2014/25/UE"). Przy tym powiązanie między u.p.w.i.s.p. a prawodawstwem unijnym, także będącym źródłem uchwalenia u.p.w.i.s.p., pozwala na analogiczne przyjęcie, iż podmioty zobowiązane na gruncie art 3 u.p.w.i.s.p. są podmiotami prawa publicznego w rozumieniu dyrektyw zamówieniowych (obowiązujących w momencie uchwalania Dyrektywy 2003/98/WE jak i obecnie obowiązujących). Dla zakwalifikowania zatem PKP [...] do katalogu podmiotów zobowiązanych na gruncie u.p.w.i.s.p., należy ustalić zatem, czy Spółka należy do grupy podmiotów prawa publicznego.
Zgodnie z art. 3 ust. 4 aktualnie obowiązującej Dyrektywy 2014/25 (a także na gruncie bardzo podobnie brzmiących definicji podmiotu prawa publicznego wskazanych w nieobowiązujących już dyrektywach zamówieniowych), podmiot prawa publicznego oznacza podmiot, który posiada wszystkie poniższe cechy:
1) został utworzony w konkretnym celu zaspokajania potrzeb w interesie ogólnym, które nie mają charakteru przemysłowego ani handlowego;
2) posiada osobowość prawną oraz
3) jest finansowany w przeważającej części przez państwo, władze regionalne lub lokalne lub inne podmioty prawa publicznego; bądź jego zarząd podlega nadzorowi ze strony tych władz lub podmiotów; bądź ponad połowa członków jego organu administrującego, zarządzającego lub nadzorczego została wyznaczona przez państwo, władze regionalne lub lokalne, lub przez inne podmioty prawa publicznego.
Jak słusznie wskazała Spółka, kontrolowanie przez państwo danego podmiotu nie jest wystarczające dla uznania go za podmiot prawa publicznego. Osoba prawna, która kieruje się względami właściwymi interesowi prywatnemu i zmierza do celów innych niż interes publiczny poprzez podejmowanie działań konkurencyjnych na rynku, wypracowując zysk i ponosząc straty, nie może być uznana za podmiot prawa publicznego (Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 maja 2001 r. w sprawie C-223/99, Agora Srl and Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano, and between Excelsior Snc di Pedrotti Bruna & C. and Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano; Wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie C-18/01 Korhonen Oy and Others v Varkauden Taitotalo Oy).
W połączonych sprawach Agora i Excelsior Europejski Trybunał Sprawiedliwości nie uznał za podmiot prawa publicznego podmiotu powołanego do organizacji targów, wystaw i konferencji, argumentując, że podmiot ten w swojej działalności kieruje się kryteriami wydajności, skuteczności i efektywności kosztowej oraz ponosi ryzyko gospodarcze związane z prowadzoną działalnością z uwagi na brak mechanizmu kompensowania ewentualnych strat finansowych. W tym samym wyroku Europejski Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że nawet jeżeli określony podmiot sam nie prowadzi działalności zmierzającej do osiągania zysku -to gdy jest on administrowany zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, efektywności i rentowności, i działa na rynku uwzględniającym reguły konkurencji, nie może być uznany za podmiot prawa publicznego.
Sąd w niniejszym składzie, podziela powyższą wykładnie, co skutkowało uznaniem, iż PKP [...] nie jest podmiotem prawa publicznego, a w konsekwencji podmiotem, o którym mowa w art. 3 u.p.w.i.s.p.
W tym stanie rzeczy, Spółka nie miała podstaw do rozpoznania sprzeciwu w trybie art. 23 ust. 3 u.p.w.i.s.p., tj. do wydania decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia o warunkach ponownego wykorzystywania lub wysokości opłat za ponowne ich wykorzystanie. Podkreślenia bowiem wymaga, że w sytuacji, gdy podmiot nie jest obowiązany do udostępnienia lub przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystania, nie może tym samym wydać żadnej ze wskazanej w art. 23 ust. 1 pkt 4 u.p.w.i.s.p. decyzji lub rozstrzygnąć o warunkach w trybie art. 23 ust. 3 u.p.w.i.s.p.
Co należy też podnieść, Skarżąca otrzymała od Spółki odpowiedź, wskazującą "na brak zastosowania wobec niej przepisów u.p.w.i.s.p." ze względów podmiotowych, którą – w ocenie Sądu - należy uznać za czynność materialno-techniczną w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a.
Dlatego też nie można zasadnie postawić zarzutu Spółce, że pozostawała w bezczynności, skoro dopełniła wymaganej przepisami czynności materialno-technicznej, informując Skarżącą o swoim stanowisku w sprawie, które uznać należy za prawidłowe, wielokrotnie podkreślając (także podczas postępowania co do sprzeciwu), że nie jest zobowiązana podmiotowo do rozpatrzenia wniosku w zakresie sprzeciwu.
Końcowo Sąd podnosi, że w związku ze stwierdzonym brakiem przesłanki podmiotowej po stronie PKP [...] S.A. w zakresie nierozpoznania sprzeciwu Skarżącej od oferty warunków udostępnienia informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystania, Sąd odstąpił od badania pozostałych kwestii, o których mowa w uzasadnieniu Sądu kasacyjnego.
Reasumując dotychczasowe rozważania, Sądu znając zarzuty skargi za niezasadne, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę.