II SAB/WA 648/23

II SAB/Wa 648/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Tomasz Szmydt
Waldemar Śledzik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 i 3; art. 13 ust. 1 i 2; art. 16 ust. 1; art. 14 ust. 2; art. 1 ust. 1 i 2; art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1557
art. 5 ust. 1; art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Głównego Lekarza Weterynarii w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Główny Lekarz Weterynarii dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Głównego Lekarza Weterynarii na rzecz skarżącego J.M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2023 r. J.M. (dalej, jako: skarżący) na adres poczty elektronicznej Głównego Inspektoratu Weterynarii złożył w postaci elektronicznej wniosek o udzielenie informacji publicznej, gdzie na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, ze zm., dalej, jako: u.d.i.p.) wniósł o udzielenie następującej informacji:
1) ile badań na zawartość azotanów i azotynów przeprowadziła Inspekcja w 2023 r.,
2) w ilu przypadkach badane jedzenie nie spełniało norm,
3) jakie normy stosuje Inspekcja przy w/w badań,
4) jakie urządzenia są używane do przeprowadzania w/w badań.
Skarżący poprosił o przesłanie odpowiedzi na powyższe informacje w wiadomości zwrotnej na adres email.
Organ nie udzielił żadnej odpowiedzi na złożony wniosek.
Pismem z dnia 25 września 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Głównego Lekarza Weterynarii w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o:
1. ustalenie, że wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2023 r. dotyczył informacji publicznej;
2. zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem - w terminie czternastu dni od daty wydania prawomocnego wyroku;
3. na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.) przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej w wysokości 1.000 zł ewentualnie nałożenie grzywny również w tej samej wysokości;
4. zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., albowiem organ nie udzielił informacji publicznej we wskazanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej terminie. Uwzględniając ten stan rzeczy, skarga oraz wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty pieniężnej lub grzywny w wysokości 1.000 zł są usprawiedliwione i zasadne, albowiem gdyby organ prawidłowo wypełniał swoje ustawowe obowiązki, wówczas przedmiotowa sprawa nie trafiłaby do rozpatrzenia przed Sąd. Skarżący zwrócił uwagę, że należy mieć również na względzie fakt, iż zapewne nie tylko wpis sądowy w wysokości 100 zł, lecz również wnioskowana kwota pieniężna nie pokryje kosztów finansowych związanych z rozpatrzeniem przedmiotowej skargi przez Sąd. Okoliczność ta powinna również zostać wzięta pod uwagę przy rozpatrywaniu przez Sąd wniosku o przyznanie skarżącemu kwoty pieniężnej lub zasądzeniu grzywny w tej samej wysokości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu Główny Lekarz Weterynarii wyjaśnił, że po wpłynięciu drogą mailową wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2023 r., w ramach wewnętrznych procedur ww. wiadomość elektroniczna została przekazana w takiej samej postaci pracownikowi Biura ds. Laboratoriów w Głównym Inspektoracie Weterynarii, jako komórki organizacyjnej odpowiedzialnej za nadzór nad laboratoriami wchodzącymi w skład systemu laboratoriów urzędowych. Pracownik, który otrzymał ww. maila uznał, że w związku z faktem, że Główny Lekarz Weterynarii nie ma obowiązku zbierania danych nt. badań i wyników na zawartość azotanów i azotynów, których przeprowadzenie zleciła Inspekcja Weterynaryjna, a tym samym w Głównym Inspektoracie Weterynarii nie gromadzi się danych na ww. temat, nie jest on zobowiązany do udzielenia odpowiedzi, a tym samym nie jest związany terminami wynikającymi z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pracownik kierował się treścią przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p.
Dalej organ wyjaśnił, że badania na zgodność zawartości azotynów i azotanów w produktach przeprowadza się zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności (Dz. Urz. UE. L Nr 354, str. 16). Wyniki badań urzędowych trafiają do zleceniodawcy tzn. powiatowych lekarzy weterynarii, którzy są terenowymi jednostkami Inspekcji Weterynaryjnej. Badania przeprowadzane są w zakładach higieny weterynaryjnej, które są komórkami organizacyjnymi wojewódzkich inspektoratów weterynarii i wchodzą w skład systemu urzędowych laboratoriów Inspekcji Weterynaryjnej. Główny Lekarz Weterynarii nie ma prawnego obowiązku gromadzenia wyników ww. badań laboratoryjnych.
Po wpłynięciu do Głównego Inspektoratu Weterynarii skargi na bezczynność, pracownik Biura do spraw Laboratoriów zebrał niezbędne informacje, w zakresie wskazanym we wniosku skarżącego. Po zebraniu informacji i ich podsumowaniu, zostały one niezwłocznie przekazane skarżącemu w dniu 5 października 2023 r.
Mając na względzie powyższe należy zauważyć, zdaniem organu, że pomimo, iż Główny Lekarz Weterynarii nie był w posiadaniu żądanych przez skarżącego informacji publicznych, dane te zostały zebrane specjalnie na potrzeby udzielenia odpowiedzi i przekazane skarżącemu w wybranej przez niego formie, czyli na wskazany e-mail.
Organ w terminie przewidzianym na rozpatrzenie wniosku nie miał możliwości udostępnienia skarżącemu żądanych informacji, gdyż ich nie posiadał. Niemniej jednak, pracownik ww. Biura został pouczony, o konieczności udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w maksymalnym terminie 14 dni, niezależnie od faktu, czy jest w posiadaniu danych informacji publicznych, czy nie.
Organ wskazał też, że biorąc pod uwagę treść art. 4 ust 3 u.d.i.p. publicznej organ nie miał prawnego obowiązku udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej. Uchybił jedynie terminowi na poinformowanie skarżącego o braku posiadania przedmiotowych danych. Pomimo, iż żądane przez skarżącego informacje nie były w posiadaniu organu w dniu złożenia wniosku, pracownik organu zebrał takie informacje na potrzeby skarżącego. W ocenie Głównego Lekarza Weterynarii w przedmiotowym postępowaniu nie doszło do rażącego naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Nie budzi wątpliwości, że Główny Lekarz Weterynarii jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na organie tym spoczywa obowiązek realizacji zadań publicznych wynikających z materii ustawowej regulującej działalność lekarzy weterynarii: granicznych, powiatowych, wojewódzkich oraz Głównego Lekarza Weterynarii (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 12). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej organy inspekcji weterynaryjnej, w tym Główny Lekarz Weterynarii wykonują szereg wskazanych w nim zadań publicznych.
W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22).
W sprawie w istocie nie jest sporne, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Niewątpliwie informacja o badaniach na zawartość azotanów i azotynów przeprowadzonych przez Inspekcję Weterynaryjną w 2023 r. odnosi się do zadań publicznych realizowanych przez wskazany podmiot. Charakteru informacji publicznej wnioskowanym danym nie odmawia także Główny Inspektor Weterynarii, który żądaną informację udostępnił w dniu 5 października 2023 r. Skoro nie było sporne między stronami, że żądane przez skarżącego informacje miały charakter informacji publicznej, to Główny Lekarz Weterynarii powinien podjąć działania w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p., przestrzegając także terminów do podejmowania działań odnoszących się do informacji publicznych. W kontekście stanowiska organ zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, jeszcze raz trzeba podkreślić, że w przypadku, gdy organ nie posiada żądanej informacji powinien o tym poinformować wnioskodawcę w piśmie. Pismo kierowane do strony wnioskującej powinno zawierać wyjaśnienie takiego stanu rzeczy (por. wyroki NSA z: 22 lutego 2019r. sygn. akt I OSK 473/17; 24 listopada 2009r. sygn. akt I OSK 851/09).
Sąd, mając powyższe rozważania na względzie stwierdził, że Główny Lekarz Weterynarii na dzień wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania ww. wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2023 r., ale bezczynność ta ustała na dzień orzekania przez Sąd. Zasadne było w związku z tym stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się bezczynności, ale nie było podstaw do zobowiązania tego organu, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do załatwienia ww. wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, a jedynie podstawa do stwierdzenia bezczynności (punkt 1 wyroku).
Zdaniem Sądu bezczynność organu nie miała też miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.), co uzasadniało wydanie punktu 2 wyroku. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny na www.nsa.gov.pl). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest więc zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów.
Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie.
Po pierwsze dlatego, że Główny Lekarz Weterynarii końcowo prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2023 r. jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Po drugie organ udostępnił żądaną informację publiczną w piśmie z dnia 5 października 2023 r. przesłanym do skarżącego drogą elektroniczną.
Zdaniem Sądu ww. okoliczności nie dają podstaw do przypisania organowi bezczynności o charakterze rażącym. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby organ kierował się złą wolą i celowo nie realizował przewidzianego w Konstytucji RP prawa podmiotowego, jakim jest dostęp do informacji w sprawie publicznej.
Sąd w świetle ww. okoliczności nie znalazł podstaw do wymierzenia Głównemu Lekarzowi Weterynarii grzywny, jak również przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej i w związku z tym, na mocy art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 3 wyroku.
Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.
Grzywna jest więc dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że instytucja sumy pieniężnej, podobnie jak i grzywna, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną – mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny, jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Suma pieniężna pełni również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2229/17, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 1189/17, wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/16, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 3800/18).
Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych wynikających z akt sprawy, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, nie zachodziła potrzeba dyscyplinowania organu ww. środkami prawnymi. Organ udostępnił bowiem skarżącemu żądaną informację publiczną, a Sąd nie stwierdził, aby organ celowo nie realizował w terminie przewidzianego w Konstytucji RP prawa podmiotowego.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Orzeczenie z punktu 3 wyroku oparto o treść art. 151 P.p.s.a. Natomiast o zwrocie kosztów postępowania sądowego, którym był wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł Sąd postanowił na mocy art. 200 P.p.s.a. (punkt 4 wyroku). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.