II SAB/Wa 638/24

II SAB/Wa 638/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Danuta Kania /przewodniczący/
Izabela Głowacka-Klimas /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność organu - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu punktów 1 i 3 wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz J. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pan J. B., zwany dalej "Wnioskodawca", "Skarżącym", pismem z [...] lipca 2024 r., przesłanym za pośrednictwem platformy ePUAP, zwrócił się do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, zwanego dalej "Prezesem ULC", o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. podania liczby certyfikatów z egzaminów językowych zdanych pod nadzorem państw trzecich, które zostały zaakceptowane przez Prezesa ULC w okresie
od 1 stycznia 2019 r. do 2 kwietnia 2021 r.,
2. podania liczby pozytywnie rozpatrzonych wniosków o uznanie kwalifikacji
i uprawnień nabytych w lotnictwie państwowym, w celu wydawania licencji lub uprawnień zgodnych z PART-FCL, której wnioskodawcy mieli zaliczone wiedzę, doświadczenie i umiejętności inne niż zdobyte w trakcie służby wojskowej,
od 1 stycznia 2019 r. do dnia wpływu tego wniosku,
3. podania liczby pozytywnie rozpatrzonych wniosków o uznanie kwalifikacji
i uprawnień nabytych w lotnictwie państwowym, w celu wydawania licencji lub uprawnień zgodnych z PART-FCL, od momentu wejścia w życie rozporządzenia (UE) 1178/2011 do dnia opublikowania raportu konwersji zgodnie z art. 10 tego rozporządzenia,
4. odpowiedzi, czy raport zaliczenia, o którym mowa jest w artykule 10 rozporządzenia (UE) 1178/2011, był opracowywany we współpracy z Europejską Agencją Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA)?; w jaki sposób odbywała się współpraca między Urzędem Lotnictwa Cywilnego a EASA przy jego opracowywaniu?, jakie dokumenty powstały w tym procesie?,
5. podania liczby licencji lotniczych wydanych przez organ od 1 kwietnia 2020 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, które były wynikiem zaliczenia szkolenia lub egzaminów zgodnych z wymaganiami i procedurami JAR,
6. podania liczby pozytywnie rozpatrzonych wniosków w latach 2021-2023
"o konwersję złożonych przez posiadaczy Multipilot ATPL lub CPL, którzy zdali egzaminy teoretyczne do ATPL przed 2013 r. - zgodnie z mutual recognition dot. licencji wydanych w Serbii i Turcji jako członków JAA.", przekazania kopii stosowanych w procesie konwersji dokumentów np. "porozumień roboczych", "mutual recognition" ze wskazaniem w nich zobowiązania EASA do bezwarunkowej i bezterminowej akceptacji zaliczanych egzaminów teoretycznych do ATPL,
7. odpowiedzi, czy organ poinformował EASA w trybie ARA.GEN.125 ww. rozporządzenia lub podejmował reakcje, o których mowa w ARA.GEN.135 w związku z nieprawidłowościami w wydanych licencjach w ciągu ostatnich trzech lat?; jakie inne kroki formalne podjął organ w związku z nieprawidłowo wydanymi licencjami?,
8. przekazania kopii wszystkich wersji dokumentacji opisujących procesy konwersji licencji pilota samolotowego z ICAO na EASA oraz uznania wiedzy, doświadczenia i umiejętności zdobytej w trakcie służby wojskowej na podstawie
art. 10 rozporządzenia (UE) 1178/2011, zgodnie z przepisem ARA.GEN.220(a)(5) danego aktu obowiązujących od 1 stycznia 2015 r. do daty otrzymania niniejszego wniosku przez organ.
Prezes ULC pismem z 18 lipca 2024 r. zawiadomił Wnioskodawcę
o wyznaczeniu nowego terminu udostępnienia informacji publicznej do 9 września 2024 r. ze względu na obszerność wymaganej informacji.
Następnie Prezes ULC pismem z 21 sierpnia 2024 r. wezwał Wnioskodawcę
do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej, o której udostępnienie wystąpił w pkt 3 wniosku. Podano, że przedmiot
i zakres pkt 3 wniosku, po jego szczegółowej analizie, uzasadnia zakwalifikowanie żądanej informacji publicznej jako informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśniono, że wytworzenie takiej informacji nie jest możliwe w prosty sposób, wymaga bowiem:
- szczegółowego zbadania, odszukania i wyselekcjonowania kilku tysięcy osobistych teczek pilotów w Rejestrze Personelu Lotniczego,
- podjęcia merytorycznej analizy w odniesieniu do co najmniej kilkunastu tysięcy stron dokumentacji w celu jej zasadniczej oraz właściwej anonimizacji
i przekształcenia,
- wiąże się zatem z nakładem dodatkowej pracy pracowników i istotną ingerencją w działanie kilku komórek organizacyjnych Urzędu Lotnictwa Cywilnego,
- żądana forma udostępnienia w zakresie przekazywanej informacji wymaga zaangażowania specjalnych sił, środków osobowych i rzeczowych oraz generuje dodatkowe roboczogodziny takiego przekształcenia.
W związku z tym udostępnienie informacji przetworzonej może nastąpić w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
W odpowiedzi na wezwanie o wykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej, Wnioskodawca w piśmie z 22 sierpnia 2024 r. wskazał na konieczność zapewnienia przejrzystości działań organu, ułatwienie oceny efektywności procesów administracyjnych oraz możliwość prowadzenia analiz
i badań naukowych dotyczących efektywności systemu wydawania licencji. W piśmie tym ponadto zawarł dodatkowe pytania, a mianowicie:
1. czy Urząd Lotnictwa Cywilnego potwierdza fakt wydawania licencji lub uprawnień zgodnych z PART-FCL na podstawie wniosków o uznanie kwalifikacji
i uprawnień nabytych w lotnictwie państwowym od momentu wejścia w życie rozporządzenia (UE) 1178/2011 do dnia opublikowania raportu konwersji zgodnie
z art. 10 tego rozporządzenia?; jaka była podstawa prawna ich wydawania mając na uwadze bezpośrednie stosowanie rozporządzeń UE na podstawie art. 288 akapit 2
w związku z art. 100 ust. 2 TFUE,
2. czy Zintegrowany System Informatyczny Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ZSI ULC) nie jest w stanie wskazać podstawy prawnej wydania licencji lub uprawnienia, bądź dokumentów, na podstawie których złożono wniosek o uznanie kwalifikacji, które jednoznacznie określają taką podstawę?
Prezes ULC pismem z 9 września 2024 r. udzielił Wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek z [...] lipca 2024 r. oraz wniosek zawarty w piśmie z 22 sierpnia 2024 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie o wykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej.
W zakresie kolejnych punktów wniosku o udostępnienie informacji publicznej Prezes ULC przekazał następujące informacje, a mianowicie:
1. w zakresie pkt 1 wniosku Prezes ULC poinformował, że nie jest w stanie udostępnić żądanej informacji publicznej jako informacji prostej; w celu udzielenia odpowiedzi należy przeanalizować dokumentację z kilku tysięcy teczek zgromadzonych w Rejestrze Personelu Lotniczego i zweryfikować wnioski, jakie wpłynęły do Urzędu w okresie objętym wnioskiem o dostęp do informacji publicznej; wprawdzie Prezes ULC nie określił wprost tej informacji jako przetworzonej, ale udzielona odpowiedź wskazuje, że choć organ jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, to nie może jej w prosty sposób zebrać i udostępnić; w związku z tym zagadnienie udzielenia informacji publicznej przetworzonej, która podlega udostępnieniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, zostało wyodrębnione do postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji; zważono bowiem stanowisko Wnioskodawcy przedstawione w piśmie z 22 sierpnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej,
2. w zakresie pkt 2 wniosku wyjaśniono, że Prezes ULC wydaje licencję pilota uznając jego doświadczenie i umiejętności z lotnictwa państwowego w przypadku, gdy ten spełnia wymagania wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 16 kwietnia 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania kwalifikacji i uprawnień nabytych w lotnictwie państwowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 182 ze zm.; dalej "rozporządzenie MIiR"); piloci, którzy otrzymali licencje w ww. trybie, swoje doświadczenie musieli zdobyć w lotnictwie państwowym; jeżeli Prezes ULC prawidłowo zrozumiał zadane pytanie, czy w powyższym trybie uzyskania licencji było brane pod uwagę doświadczenie inne niż zdobyte podczas służby wojskowej, to odpowiedź jest negatywna; Prezes ULC nie wydał takich licencji,
3. w zakresie pkt 3 wniosku Prezes ULC poinformował, że nie jest w stanie udostępnić żądanej informacji jako informacji prostej; w celu udzielenia odpowiedzi należy przeanalizować dokumentację z kilku tysięcy teczek zgromadzonych
w Rejestrze Personelu Lotniczego i zweryfikować wnioski, jakie wpłynęły do Urzędu
w okresie objętym wnioskiem o dostęp do informacji publicznej – stanowi to informację przetworzoną; przy pkt 3 wniosku Prezes ULC udzielił informacji w odniesieniu
do pytań zawartych w piśmie z 22 sierpnia 2024 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie o wykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji:
3.1. w zakresie pkt 1 pisma Prezes ULC poinformował, że uznał żądaną informację za przetworzoną, bowiem udzielenie odpowiedzi wymaga analizy dokumentacji z kilku tysięcy teczek zgromadzonych w Rejestrze Personelu Lotniczego,
3.2. w zakresie pkt 2 Prezes ULC wyjaśnił, że Zintegrowany System Informatyczny Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie jest w stanie wskazać podstawy prawnej wydania licencji lub uprawnienia za okres wskazany we wniosku; ZSI-EZD (Zintegrowany System Informatyczny Elektroniczne Zarządzanie Dokumentacją) został wprowadzony do stosowania w Urzędzie Lotnictwa Cywilnego od 29 lipca 2021 r. i nie posiada rzeczonej funkcjonalności, o którą pyta Wnioskodawca,
4. w odpowiedzi na pytanie z pkt 4 wniosku Prezes ULC wyjaśnił, że art. 10 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011 z dnia 3 listopada 2011 r. ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do załóg
w lotnictwie cywilnym zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 (Dz.U. L 311 z 25.11.2011) (dalej: rozporządzenie 1178/2011), mówiący o zaliczaniu doświadczenia pilota uzyskanego w trakcie służby wojskowej, nie nakłada na Prezesa ULC obowiązku opracowywania raportu zaliczenia we współpracy z Europejską Agencją Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA); ponadto Prezes ULC poinformował, że raport zaliczenia (doświadczenia zdobytego w lotnictwie państwowym) został przygotowany przez Prezesa ULC i przedłożony do EASA,
5. w zakresie pkt 5 wniosku Prezes ULC podał, że od 1 kwietnia 2020 r. do dnia złożenia wniosku wydał 5 licencji na podstawie zaliczenia egzaminów zgodnych z JAR-FCL,
6. w zakresie pkt 6 wniosku Prezes ULC poinformował, że w latach 2021-2023 wydano 5 licencji pilota liniowego samolotowego ATPL(A) na podstawie porozumienia między Civil Aviation Directorate of The Republic of Serbia a EASA oraz nie wydano żadnej licencji na podstawie porozumienia między Turkish Directorate General of Civil Aviation a EASA; jako porozumienia, na mocy których Prezes ULC mógł podjąć decyzję o konwersji licencji wydanych w kraju trzecim (zgodnie z wymaganiami ICAO) na licencje zgodne z wymaganiami Part-FCL przy jednoczesnym zaliczeniu egzaminów teoretycznych w zakresie licencji pilota liniowego samolotowego (ATPL(A), Prezes ULC udostępnił Wnioskodawcy dokument porozumienia między S. nadzorem lotniczym (Civil Aviation Directorate - CAD) a EASA z roku 2009 oraz wskazał adres strony internetowej EASA, pod którym dostępne jest kolejne porozumienie z 2015 r.,
7. w zakresie pkt 7 wniosku poinformowano, że jeżeli Prezes ULC stwierdziłby zaistnienie nieprawidłowości, o których mowa w ARA.GEN.125 i ARA.GEN.135 rozporządzenia 1178/2011, to zastosowałby się do treści ww. przepisów,
8. w zakresie pkt 8 wniosku udostępniono dokument procedury, zgodnie z którą Prezes ULC dokonuje wydania licencji zgodnej z wymaganiami Part-FCL w oparciu
o doświadczenie pilota zdobyte w lotnictwie państwowym.
Jednocześnie po dokonaniu analizy odpowiedzi Wnioskodawcy na wezwanie
o wykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej, zagadnienie udzielenia informacji publicznej przetworzonej, która podlega udostępnieniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. w zakresie pkt 1 i 3 wniosku oraz pkt 1 pisma z 22 sierpnia 2024 r., wyodrębniono do postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji.
Wskazano, że uznanie informacji żądanej w pkt 1 wniosku oraz w pkt 1 pisma z 22 sierpnia 2024 r. za przetworzoną jest zasadne bowiem wytworzenie takiej informacji podobnie jak w przypadku informacji żądanej w pkt 3 wniosku, wymaga znacznego nakładu pracy. Wprawdzie Prezes ULC nie wskazał wprost tej informacji jako przetworzonej, ale udzielona odpowiedź z 9 września 2024 r. wskazuje, że pomimo iż organ jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, to nie może jej w prosty sposób zebrać i udostępnić. W związku z tym zagadnienie udzielenia informacji publicznej przetworzonej, która podlega udostępnieniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wyodrębniono do postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji.
Pismem z 12 września 2024 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Prezesa ULC drogą elektroniczną, Skarżący wywiódł skargę na bezczynność tego organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Zarzucił naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 art. 13 ust. 1 oraz art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p.".
Wniósł o:
1. zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami u.d.i.p.,
2. stwierdzenie, że organ działając celowo, z rozmysłem, rażąco naruszył prawo, w szczególności przepisy art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 art. art. 13 ust. 1 oraz art. 15 u.d.i.p.,
3. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.
z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
4. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania na rzecz Skarżącego,
5. poinformowanie zwierzchnich organów nadzoru o permanentnie powtarzających się istotnych naruszeniach prawa przez organ, polegających na łamaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 155 § 1 p.p.s.a..
W ocenie Skarżącego pytania o nr 1, 2, 3, 5 i 6 wiązały się z koniecznością kwerendy wydanych licencji w celu sprawdzenia podstawy prawnej lub rodzaju złożonego wniosku. Organ posiada te dane w systemach informatycznych, jednak wskazuje, że system nie umożliwia uwidaczniania tych danych. Wszystkie żądania kwerend dotyczyły działań na tych samych zasobach. Organ przeprowadził kwerendą bez trudności dla żądań z pytań o nr 5 i 6. Ten sam mechanizm powinien zostać zastosowany dla żądań z pytań o nr 1, 2 i 3. Skierowano wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego tylko do żądania z punktu 3, które zostało spełnione, mimo że kwestionuje się stanowisko, zgodnie z którym istnieje informacja przetworzona. Konieczność odnalezienia poszczególnych dokumentów, w których objęte wnioskiem dane są zawarte, nie świadczy o przetworzonym charakterze informacji.
Skarżący w odniesieniu do punktu 1 wniosku stwierdził, Prezes ULC nie wystosował wezwania do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej, tak jak to zrobił w stosunku do punktu 3 wniosku.
W dalszej części skargi podjęto polemikę z stanowiskiem Prezesa ULC wyrażonym w toku procedowania wniosku z 8 lipca 2024 r., odnosząc się
do odpowiedzi, udzielonych przez organ wobec poszczególnych pytań zawartych
w podaniu o udzielenie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Prezesa ULC stwierdził, że zasługuje ona na oddalenie bowiem uwzględniając wydzielenie przez podmiot zobowiązany do odrębnego rozpoznania sprawy udzielenia informacji publicznej przetworzonej, która podlega udostępnieniu w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, Prezes ULC udostępnił żądaną informację publiczną.
Prezes ULC – odnosząc się do poszczególnych pytań zawartych we wniosku
o udzielenie informacji publicznej – wskazał, co następuje.
Zgodnie z analizą Departamentu Personelu Lotniczego Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie zapytania nr 1 i nr 3 system informatyczny ULC – EZD
i poprzedni system SEOD nie są w stanie wygenerować odpowiedzi na zadane pytanie – programy nie posiadają takich właściwości jakich oczekiwałby Wnioskodawca. Programy są w stanie wyszukać dokumenty wpływające do Urzędu Lotnictwa Cywilnego m.in. poprzez: - imię i nazwisko/nazwa Strony, - data wpływu dokumentu, - numer kancelaryjny, - znak sprawy, - kod JRWA (Jednolity Rzeczowy Wykaz Akt). Dla wydania wszystkich licencji pilotów (niezależnie od kategorii i poziomu licencji) jest to jeden nr JRWA, tj. 401. W programie nie odnotowuje się też szczegółów danego wniosku, zatem wyselekcjonowanie wniosków dotyczących np. wpisu poziomu biegłości języka angielskiego, czy wydania licencji pilota na podstawie uznania doświadczenia w lotnictwie wojskowym, nie jest możliwe. W związku z powyższym, ręcznej weryfikacji wymaga zbiór teczek osobowych w Rejestrze Personelu Lotniczego założonych w okresie wskazanym przez Wnioskodawcę, tj. między: 1 stycznia 2019 r. - 2 kwietnia 2021 r. (ok. 1,470 teczek osobowych).
Wnioskodawca w pytaniu nie określił jakie "doświadczenie i umiejętności inne niż zdobyte w trakcie służby wojskowej" miał na myśli. Stąd odpowiedź Prezesa ULC, nie mogła opierać się na domniemaniach i została udzielona precyzyjnie na zadane pytanie. Dopiero w uzasadnieniu skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej Skarżący wskazuje na lotnictwo policji i straży granicznej, jako na doświadczenie i umiejętności inne niż zdobyte w trakcie służby wojskowej, o których nie wspomniał w pierwotnym wniosku. Wobec faktu, że zakres żądanej informacji publicznej Skarżący doprecyzował dopiero w ww. skardze do Sądu, zatem Prezes ULC nie miał możliwości udzielenia innej odpowiedzi.
Zgodnie z analizą Departamentu Personelu Lotniczego Urzędu Lotnictwa Cywilnego w związku z koniecznością ręcznej kwerendy zbioru teczek osobowych
w Rejestrze Personelu Lotniczego założonych w okresie wskazanym przez Wnioskodawcę, tj. między marcem 2013 r. a październikiem 2019 r., wyliczenie nakładu pracy na uzyskanie informacji publicznej wymienionej w pkt 3 wniosku oraz pkt 1 pisma z 22 sierpnia 2024 r. przedstawia się następująco:
- szacunkowo roboczo-godz. na weryfikację teczki osobowej została przyjęta w oparciu o poniższy algorytm - ok. 2,500 teczek w RPL do przejrzenia licząc wraz z weryfikacją dot. ang. - 20 min. na sztukę; 2,500 x 0,33 godz. = 825 roboczo-godz. = 20,5 tygodnia pracy = 5 mies.; zlecenie przyjmując 30 zł/h br. (min.) brutto na 5 mies. = SUMA: 25,000 zł br.
Raport zaliczenia doświadczenia pilotów wojskowych został przedstawiony, zgodnie z planem kontroli, do akceptacji przedstawicielom EASA podczas jednej
z cyklicznych kontroli standaryzacyjnych w Departamencie Personelu Lotniczego. EASA nie zgłosiła zastrzeżeń do przedstawionego dokumentu. We wniosku
o udostępnienie informacji publicznej wystąpiono o przedstawienie dokumentów powstałych w procesie współpracy między Urzędem Lotnictwa Cywilnego a EASA przy opracowywaniu raportu. Prezes ULC nie miał obowiązku współpracować z EASA przy tworzeniu raportu. Prezes ULC nie współpracował w tym zakresie z przedstawicielami EASA, zatem nie powstała w tym zakresie żadna dokumentacja.
W odniesieniu do zarzutu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, wymienionej w pkt 5 wniosku, jako informacji prostej, wyjaśniono, że organowi udało się ustalić informację nie poprzez jeden z programów informatycznych ULC, a poprzez weryfikację tabel pracochłonności poszczególnych inspektorów LPL-1, do prowadzenia których zostali zobowiązani w ostatnich latach wytycznymi Ministra Infrastruktury. W tej sytuacji pytanie Wnioskodawcy pod względem czynności i okresu czasu mieściło się w zakresie informacji zgromadzonych w ww. tabelach i udzielenie odpowiedzi było możliwe bez ręcznej weryfikacji teczek osobowych pilotów
w Rejestrze Personelu Lotniczego.
Prezes ULC udzielił odpowiedzi na pytanie zawarte w pkt 6 wniosku. Podał liczbę wydanych licencji i przekazał wymagane dokumenty (1 kopię porozumienia CAD z EASA i link do powszechnie dostępniej strony internetowej EASA, gdzie zamieszczony jest drugi z wymaganych dokumentów). Stanowisko Skarżącego, że dokumenty te nie są wystarczające do czynności prowadzonych przez Prezesa ULC, są jego subiektywną oceną, która nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentacji ULC.
W odniesieniu do pkt 7 wniosku Prezes ULC udzielił odpowiedzi zgodnie ze stanem faktycznym. W uzupełnieniu odpowiedzi dodano, że Prezes ULC pozostaje
w stałym kontakcie z EASA. Drogą roboczą (mail) poinformował o procesach konwersji licencji z krajów trzecich. Przedstawiciel EASA nie stwierdził nieprawidłowości, zatem uruchomienie procedury zgodnie z ARA.GEN.125 i ARA.GEN.135 rozporządzenia 1178/2011 nie było wskazane. Ponadto zgodnie z zaleceniami Ministra Infrastruktury procedury w zakresie konwersji licencji zostały uszczegółowione i uaktualnione.
W odniesieniu do informacji publicznej określonej w pkt 8 wniosku, Prezes ULC przyznał, że omyłkowo do swojej odpowiedzi nie dołączył procedury nr 21b/LPLl - Procedura uzyskiwania uprawnienia z ograniczeniem lub bez oraz licencji Part-FCL na podstawie licencji ICAO, wydanej w kraju trzecim, w procesie konwersji.
Zdaniem Prezesa ULC nie zasługuje na uwzględnienie zarzut bezpodstawnego uznania za informację publiczną przetworzoną danych wymienionych w pkt 1 i 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz w pkt 1 pisma z 22 sierpnia
2024 r., bowiem – jak już wyjaśniono w odpowiedzi na wniosek – wytworzenie tej informacji nie jest możliwe w prosty sposób i wymaga znacznego nakładu pracy.
W zakresie podnoszonego w skardze zarzutu, jakoby Prezes ULC udzielił odpowiedzi niepełnej lub nieadekwatnej do wniosku, wskazano, że przekonanie Skarżącego w tej kwestii w żaden sposób nie przesądza, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej. Udostępnienie posiadanej informacji prostej na wniosek nastąpiło w terminie zgodnym z wymogami u.d.i.p., według posiadanego stanu wiedzy co do treści literalnego brzmienia wniosku. Argumentacja Skarżącego zawarta w kolejnych pismach, w tym skardze, stanowi
w istocie polemikę ze stanowiskiem Prezesa ULC wyrażonym w odpowiedzi udzielonej na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jako że zawartość przekazanej informacji nie odpowiada oczekiwaniom Skarżącego co do jej merytorycznej treści.
W takim przypadku nie można Prezesowi ULC skutecznie postawić zarzutu bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej z uwagi na przekazanie przez podmiot zobowiązany posiadanej prostej informacji publicznej.
W ocenie Prezesa ULC, biorąc pod uwagę powtarzające się wystąpienia Skarżącego o dostęp do informacji publicznej w zakresie będącym przedmiotem wniosku z 8 lipca 2024 r., a także okoliczność posiadania przez niego szeregu dokumentów i informacji w tym zakresie, m.in. dołączonych do niniejszej skargi, można przypuszczać, że wystąpienia Skarżącego do Prezesa ULC o informację publiczną służyć mają do celów innych niż cele publiczne przewidziane w u.d.i.p..
Prezes ULC decyzją z [...] października 2024 r. odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 3 wniosku z [...] lipca 2024 r. oraz pkt 3.1. uzupełnionego pismem z 22 sierpnia 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie.
Na podstawie art. 120 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym
w pkt 4a.
W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ustawy
z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2110 ze zm.; dalej
"Pr.lot.").
Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność
w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p..
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych
w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny
w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przy tak zakreślonych ramach prawnych sprawy, Sąd na wstępie rozważań wskazuje, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności.
W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne,
w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W niniejszej sprawie poza sporem jest, że Prezes ULC, do którego z wnioskiem o udzielenie informacji zwrócił się Skarżący, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Przepis art. 20 ust. 1 Pr.lot. stanowi bowiem, że Prezes ULC jest centralnym organem administracji rządowej właściwym
w sprawach lotnictwa cywilnego.
W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne
w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (tak: wyrok o sygn. II SAB/Bk 73/22, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA").
Nie budzi wątpliwości, że informacja, o którą zwrócił się Skarżący jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Żądanie Wnioskodawcy dotyczyło bowiem wniosków realizowanych przez Prezesa ULC w zakresie: wpisu poziomu biegłości języka angielskiego do licencji pilota, wydawania licencji pilota
na podstawie kwalifikacji zdobytych w lotnictwie państwowym oraz wydania licencji pilota na podstawie licencji wydanych w kraju trzecim.
Kwestia kryterium przedmiotowego nie była kwestionowana przez strony postępowania.
Prezes ULC informację z pkt 1 i 3 wniosku z [...] lipca 2024 r. uznał
za przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż do jej przygotowania konieczne było wykorzystanie ponadnormatywnych nakładów pracy i czasu, wobec braku możliwości wygenerowania żądanych informacji z posiadanych systemów informatycznych. Skoro stanowi ona informację przetworzoną, jej udostępnienie wymaga uzasadnienia w postaci wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w jej uzyskaniu. Po otrzymaniu wyjaśnień od Skarżącego w danym zakresie, Prezes ULC decyzją z [...] października 2024 r. odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 3 powołanego wniosku oraz pkt 3.1. uzupełnionego pismem z 22 sierpnia 2024 r. Uczynił to jednak po upływie 14-dniowego terminu określonego w u.d.i.p. i wbrew informacji przekazanej Wnioskodawcy pismem
z 18 lipca 2024 r., zgodnie z którą udostępnienie wnioskowanych informacji nastąpi
do 9 września 2024 r. Z tego powodu należało uwzględnić skargę na bezczynność Prezesa ULC w rozpoznaniu powołanych punktów wniosku i orzec jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie jest jednak rażąca. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo niedopełnienie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustawowych obowiązków, czyli także przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
Z okoliczności sprawy nie wynika, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania czy też z lekceważącego traktowania przez Prezesa ULC obowiązków informacyjnych. W ocenie Sądu bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej), lecz wynika z konieczności dokonania pogłębionej analizy zakresu danych, o udostępnienie których wystąpiono,
w kontekście spełnienia przez Wnioskodawcę w domaganiu się udzielenia informacji publicznej przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Okoliczności te, w ocenie Sądu, nie pozwalają uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.
Jeśli zaś chodzi o dopełnienie przez Prezesa ULC obowiązku udostępnienia informacji określonych w punktach 2 oraz od 4 do 8 wniosku z [...] lipca 2024 r., uznać należy, że żądanie w nim określone zrealizowano, czemu dano wyraz w piśmie
z 9 września 2024 r.
I tak, w zakresie pkt 2 wniosku wyjaśniono, że wydaje się licencję pilota uznając jego doświadczenie i umiejętności z lotnictwa państwowego, gdy ten spełnia wymagania określone rozporządzeniem MIiR. Piloci, którzy otrzymali licencje w ww. trybie, swoje doświadczenie musieli zdobyć w lotnictwie państwowym. Na pytanie, czy w powyższym trybie uzyskania licencji było brane pod uwagę doświadczenie inne niż zdobyte podczas służby wojskowej, udzielono odpowiedź negatywnej. Prezes ULC nie wydał takich licencji.
Wobec pkt 3.2., zawartego w piśmie Skarżącego z 22 sierpnia 2024 r., podano, że Zintegrowany System Informatyczny Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie jest w stanie wskazać podstawy prawnej wydania licencji lub uprawnienia za okres wskazany
we wniosku. ZSI-EZD wprowadzono do stosowania w Urzędzie Lotnictwa Cywilnego od 29 lipca 2021 r. i nie posiada funkcjonalności, o którą pytano.
W odpowiedzi na pytanie z pkt 4 wniosku wskazano, że art. 10 rozporządzenia nr 1178/2011, nie nakłada na Prezesa ULC obowiązku opracowywania raportu zaliczenia we współpracy z Europejską Agencją Bezpieczeństwa Lotniczego. Ponadto, raport zaliczenia (doświadczenia zdobytego w lotnictwie państwowym) został przygotowany przez Prezesa ULC i przedłożony do EASA.
Odnośnie do pkt 5 wniosku podano, że od 1 kwietnia 2020 r. do dnia złożenia wniosku, wydano 5 licencji na podstawie zaliczenia egzaminów zgodnych z JAR-FCL.
W zakresie pkt 6 wniosku poinformowano, że w latach 2021-2023 wydano
5 licencji pilota liniowego samolotowego ATPL(A) na podstawie porozumienia między Civil Aviation Directorate of The Republic of Serbia a EASA oraz nie wydano żadnej licencji na podstawie porozumienia między Turkish Directorate General of Civil Aviation a EASA. Jako porozumienia, na mocy których Prezes ULC mógł podjąć decyzję o konwersji licencji wydanych w kraju trzecim (zgodnie z wymaganiami ICAO) na licencje zgodne z wymaganiami Part-FCL przy jednoczesnym zaliczeniu egzaminów teoretycznych w zakresie licencji pilota liniowego samolotowego (ATPL(A), udostępniono Wnioskodawcy dokument porozumienia między Serbskim nadzorem lotniczym (Civil Aviation Directorate - CAD) a EASA z roku 2009 oraz wskazano adres strony internetowej EASA, pod którym dostępne jest kolejne porozumienie z 2015 r.
Wobec pkt 7 wniosku poinformowano, że jeżeli Prezes ULC stwierdziłby zaistnienie nieprawidłowości, o których mowa w ARA.GEN.125 i ARA.GEN.135 rozporządzenia 1178/2011, to zastosowałby się do treści powołanych przepisów.
W zakresie pkt 8 wniosku udostępniono dokument procedury, zgodnie z którą Prezes ULC dokonuje wydania licencji zgodnej z wymaganiami Part-FCL w oparciu
o doświadczenie pilota zdobyte w lotnictwie państwowym.
W konsekwencji Prezes ULC wywiązał się z obowiązków informacyjnych
w podanym wyżej zakresie w trybie u.d.i.p., w terminie określonym danym aktem. Udzielone informacje nie satysfakcjonują Skarżącego, jednakże nie przesądza to
o zasadności skargi w tym znaczeniu, że należałoby zobowiązać Prezesa ULC
do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Udostępnienie posiadanych informacji nastąpiło w zgodzie z u.d.i.p., według posiadanego stanu wiedzy co do żądań Wnioskodawcy. Jego argumentację zaś, zawartą zarówno w składanych pismach, jak i skardze, uznać należy za polemikę ze stanowiskiem Prezesa ULC wyrażonym w udzielonej odpowiedzi na wniosek, wynikającą z przeświadczenia, że zawartość przekazanych informacji nie odpowiada pokładanym oczekiwaniom.
W takim przypadku nie można Prezesowi ULC skutecznie postawić zarzutu bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej z uwagi na przekazanie przez podmiot zobowiązany posiadanej prostej informacji publicznej. Zauważenia przy tym wymaga, że rozpoznanie merytoryczne treści i jakości udzielonej informacji publicznej przekracza kompetencje sądu administracyjnego w postępowaniu w sprawie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej (tak: wyrok o sygn. II SAB/Ke 72/24, dostępny w CBOSA).
Nie mógł zatem zostać uwzględniony wniosek skargi o wymierzenia organowi grzywny i jako taki został więc oddalony. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność może orzec z urzędu lub na wniosek strony
o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z powyższego przepisu wynika, że zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej, nie jest obligatoryjne. Stwierdzenie bezczynności organu nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny, czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W myśl art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., Sąd zasądził na rzecz skarżącego od organu zwrot kosztów postępowania sądowego, które objęły uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 złotych.