II SAB/WA 635/23

II SAB/Wa 635/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Tomasz Szmydt /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1694/24 - Wyrok NSA z 2025-01-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Naczelnego Sądu Lekarskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
J.P. wniósł skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2023r. o udostępnienie informacji publicznej.
Dnia [...] września 2023 r. na skrzynkę ePUAP Naczelnej Izby Lekarskiej wpłynął wniosek J.P. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: kopii pierwszych dziesięciu stron z zeszytu stanowiącego Repertorium Naczelnego Sądu Lekarskiego w roku kalendarzowym 2023 r.
Pismem Przewodniczącego Naczelnego Sądu Lekarskiego z dnia [...] września 2023 r. [...] poinformowano J.P., że żądanie to nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.), ponieważ ustawa ta w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f przewiduje dostęp do informacji o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Przepis ten nakłada zatem na podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji o tym, czy podmiot zobowiązany prowadzi określone rejestry ewidencyjne, natomiast nie odnosi się do zawartości gromadzonych w nich danych czy informacji (por. np. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 6).
W dniu [...] października 2023 r. do Naczelnego Sądu Lekarskiego wpłynęła skarga J.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Naczelnego Sądu Lekarskiego w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] września 2023 r., w której skarżący wskazuje, że nie zgadza się z twierdzeniem organu, że wnioskowana informacja nie ma waloru informacji publicznej, ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wyróżniała, ani nie wyłączała dokumentów wewnętrznych w dostępie do informacji publicznej.
Skarżący wskazywał, iż od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., (sygn. akt P 25/12) zauważył, że "w doktrynie i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane, w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko". Ponadto Trybunał Konstytucyjny zaaprobował że "z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". Zdaniem skarżącego opisy dokumentów wewnętrznych zaproponowane przez Trybunał Konstytucyjny nie są zbieżne z opisem Repertorium Naczelnego Sądu Lekarskiego. W razie wątpliwości, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wykładnia powinna jednak uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie.
Naczelny Sąd Lekarski wnosił o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.
Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej występuje wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a jego adresat będąc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, w ustawowym 14 - dniowym terminie, nie udzieli żądanej informacji będącej w jego posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2), albo nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1).
W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Lekarski jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 5 u.d.i.p.). Zgodnie z tym przepisem, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Powyższe nie było kwestią sporną i nie wymaga szczegółowych rozważań.
Kolejnym zagadnieniem było określenie przez Sąd czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej i czy działania podjęte przez NSL były zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.).
Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej.
Przykładowy - otwarty - katalog typowych informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p., który w ust. 1 pkt 3 lit. f wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Informacje, o których mowa w pkt 1 i 2 wniosku skarżącego, tj. informacje o ewidencji rozrachunków i ewidencji pozabilansowej, mają tym samym charakter informacji publicznej w świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p., gdyż niewątpliwie dotyczą funkcjonowania podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Wniosek Skarżącego nie dotyczył jednak informacji o repertorium NSL, lecz kopii pierwszych dziesięciu stron z 2023r., z tego repertorium. Organ słusznie wskazał, iż repertorium jako całość jest zbiorem różnorodnych informacji usystematyzowanych przez organ, który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w wykonywaniu swoich zadań. Żądanie udostępnienia repertorium jako całości, czy jego fragmentu całości, jest żądaniem udostępnienia określonego zbioru różnorodnych informacji. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru informacji o różnorodnym charakterze. Należy też zauważyć, że ustawodawca, ilekroć przewiduje, że określony podmiot może, czy też powinien mieć dostęp do rejestrów, ewidencji prowadzonych przez podmioty wykonujące zadania publiczne wyraźnie reguluje to w przepisach ustawy. Ani przepisy ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich ( Dz. U. z 2021 r. poz. 1342), ani przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają takiego uregulowania w odniesieniu do repertoriów Naczelnego Sądu Lekarskiego.
W ocenie Sądu żądanie kopii z dziesięciu pierwszych stron repertorium nie stanowi informacji publicznej. Wniosek nie zawiera bowiem zapytania o prowadzony rejestr (repertorium) ani zapytania o zapis informacji z tych dziesięciu stron. Samoistne żądanie kopii z 10 stron repertorium, nie jest natomiast informacją publiczną. Repertorium zawiera tego typu informacje ale forma realizacji wniosku wybrana przez Skarżącego wyklucza przyjęcie tezy, iż żądanie dotyczyło informacji publicznej.
Słusznie również Organ zauważa, że repertorium, jako narzędzie ewidencyjne, nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Jedynie w odniesieniu do dokumentów urzędowych u.d.i.p ustawa przewiduje, że udostępnieniu podlega nie tylko treść, ale również postać dokumentu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.).
Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. nie posługuje się prawną konstrukcją "wglądu do dokumentu", lecz pojęciem "wglądu do dokumentów urzędowych". A tym samym konkretyzuje uprawnienie podmiotu informacyjnie zainteresowanego do wglądu nie do każdego z możliwych dokumentów, ale wyłącznie do dokumentu urzędowego, zdefiniowanego ustawowo w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. na potrzeby realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Zaakcentować w tym miejscu również należy, że informacją publiczną jest nie tylko treść dokumentu urzędowego, ale również jego postać. Dlatego też w sytuacji, gdy żądanie wniosku dotyczy udostępnienia dokumentu urzędowego, a nie wyłącznie informacji o jego treści, udostępnienie dokumentu, który zwykle stanowi kserokopię oryginału, w większości przypadków czyni zadość temu żądaniu. Wprawdzie źródłem (nośnikiem) informacji może być również inny niż urzędowy dokument, znajdujący się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. W takiej sytuacji dostęp nie musi w żaden sposób wiązać się z wglądem do dokumentu poprzez udostępnienie jego np. skanu, lecz może przyjmować postać informacji o sferze faktów wynikających z tych dokumentów.
Wniosek skarżącego nie dotyczył zatem informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej.
Reasumując przedstawione zapatrywania Sąd uznał, że w terminie wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej Organ wyczerpał ciążące na nim obowiązki wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc terminowo rozpoznał w całości wniosek skarżącego, albowiem forma i treść odpowiedzi są zgodne z przepisami tej ustawy. W sytuacji, gdy żądana informacja jest kwalifikowana jako informacja, w odniesieniu do której nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma informacyjnego, które jest właściwą proceduralnie formą działania podmiotu zobowiązanego. Powyższemu obowiązkowi Organ zadość uczynił.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.