II SAB/Wa 631/23

II SAB/Wa 631/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący/
Joanna Kube /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2279/24 - Wyrok NSA z 2025-10-01
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. C. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia [...] września 2013 r. na bezczynność Prezydenta [...], dalej: "organ",
w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej (data złożenia wniosku skarżącej została omyłkowo oznaczona w skardze na [...] sierpnia 2023 r.).
Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:
A. C. wnioskiem z dnia [...] września 2023 r. (skierowanym drogą elektroniczną) zwróciła się do Prezydenta [...] o udostepnienie kopii korespondencji (pism, decyzji, wniosków, opinii oraz innych dokumentów
i wiadomości) wychodzącej oraz przychodzącej, dotyczącej działalności Szkoły
w Chmurze (Szkoły Podstawowej "Szkoła w Chmurze" oraz I Liceum w Chmurze), prowadzonej z:
a) Ministerstwem Edukacji i Nauki (w tym ministrem P. C. oraz komórkami organizacyjnymi ministerstwa),
b) Dzielnicami [...] (jako Prezydent i biuro Edukacji),
c) Kuratorium Oświaty w [...] oraz innymi podmiotami - jeśli miało to miejsce, w okresie [...] lipca 2022 r. do dnia [...] sierpnia 2023 r.
Zaznaczyła, że informacje należy wysłać w postaci plików elektronicznych na zwrotny adres email.
W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] września 2023 r., organ pismem z dnia
[...] września 2023 r. poinformował, że korespondencja z Ministerstwem Edukacji
i Nauki (w tym Ministrem P. C.) oraz Kuratorium Oświaty
w [...] została udostępniona wnioskodawczyni w dniu [...] listopada 2022 r.
Wyjaśnił, że prawo dostępu do informacji publicznej - w tym wglądu do dokumentów - nie oznacza uprawnienia do przeglądu wszystkich dokumentów, jakie znajdują się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wnioskodawca, jako podmiot, którego żądanie wyznacza zakres postępowania o udzielnie informacji, jest zobowiązany do dokładnego sprecyzowania jakie informacje chce uzyskać. Podobne stanowisko zawarte jest m.in. w uchwale NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, w której NSA podkreślił, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich.
W związku z powyższym wniosek ze względu na jego nieprecyzyjność (ogólnikowość) nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy z dnia
6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902).
Organ wskazał, że udzielenie odpowiedzi będzie możliwe po złożeniu nowego precyzyjnego wniosku, zawierającego dokładne sprecyzowanie, jakie informacje wnioskodawca chce uzyskać i wskazanie dokumentu urzędowego oraz ewentualnie innych jego cech, z których wynikałoby, jakie dokładnie informacje zawarte w aktach sprawy chce uzyskać.
Skarżąca, zarzucając organowi bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia
[...] września 2024 r., wskazała, że dopuścił się naruszenia:
- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez nieudostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie;
- art. 10 ust. 1 u.d.i.p. - przez niezasadne uznanie, iż wniosek skarżącej nie odpowiada wymogom ustawowym;
- art. 8 § 2 k.p.a. - przez odstąpienie od utrwalonej praktyki załatwiania spraw.
Skarżąca wniosła o:
• stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,
• nakazanie organowi rozpoznanie wniosku,
• wymierzenie organowi grzywny w wysokości wedle uznania Sądu,
• przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 2000,00 zł,
• zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ pismem z dnia [...] września 2023 r. poinformował, iż niektóre wnioskowane przez nią informacje zostały jej udostępnione w listopadzie 2022 r., ponadto jej wniosek jest nieprecyzyjny i nie zostanie rozpoznany.
Skarżąca zakwestionowała to stanowisko, wskazując, iż wniosek z [...] listopada 2022 r., na który powołuje się organ, dotyczył innego okresu, to znaczy czasu do [...] listopada 2022 r., zaś wniosek z dnia [...] września 2023 r. (skarżąca pomyłkowo wskazała z dnia [...] sierpnia 2023 r.) dotyczył okresu od [...] lipca 2022 r. do [...] sierpnia 2023 r. Tym samym są to dwa różne przedmiotowo wnioski i organ nie może się skutecznie powoływać na to, że wcześniej udostępniał podobną lub częściowo zbieżną informację publiczną.
Stwierdziła, iż jej wniosek jest jasny i klarowny i nie dotyczy dostępu do akt postępowania, co zdaje się sugerować organ, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Organ bez większego trudu i z zachowaniem ustawowego terminu odpowiedział na wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 2022 r., który miał zbliżoną treść i redakcję. Takie postępowanie organu stanowi odstąpienie od dotychczasowej praktyki załatwiania spraw i stanowi o naruszeniu generalnej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a.
Zdaniem skarżącej, zmiana stanowiska zdaje się wynikać jedynie z faktu, iż uzyskane w listopadzie 2022 r. informacje wykorzystała w debacie publicznej do krytyki zachowania organu oraz wytknięcia mu hipokryzji. Jej zdaniem, okoliczność ta, jako świadcząca o dużym natężeniu złej woli po stronie organu, uzasadnia wymierzenie organowi grzywny w wysokości wedle uznania Sądu.
W jej ocenie, sposób działania organu prowadzi w praktyce do tłumienia debaty publicznej, w której bierze aktywny udział. Nie dysponując kompleksową, rzetelną i prawdziwą informacją nie może zabierać merytorycznego głosu w tematach ważkich społecznie, a będących w spektrum jej aktywistycznego działania. Takie działanie organu można traktować w kategoriach naruszenia art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Okoliczność ta uzasadnia przyznanie jej od organu kwoty pieniężnej w niewygórowanej kwocie 2.000 zł.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego od skarżącej na rzecz organu według norm przepisanych.
Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że udzielenie odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej nastąpiło w ustawowym terminie, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Organ w dniu [...] września 2023 r., tj. w terminie 4 dni, udzielił odpowiedzi skarżącej, wskazując, że w chwili obecnej wniosek nosi cechy wniosku nieprecyzyjnego. Uzyskanie odpowiedzi nie satysfakcjonującej skarżącą nie oznacza, że termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. został przekroczony.
Wniosek jest nieprecyzyjny ze względu na zapytanie skarżącej w trybie u.d.i.p. dotyczące rozbudowanej, wielowątkowej sprawy. W listopadzie 2022 r. (czyli prawie rok wcześniej przed pytaniem skarżącej z [...] września 2023 r.) skarżąca wystąpiła
z zapytaniem o korespondencję dotyczącą szkoły w chmurze, organ wówczas udzielił całościowej posiadanej informacji, ponieważ na tamtym etapie korespondencja
w zakresie Szkoły Podstawowej "Szkoła w Chmurze" oraz I Liceum w Chmurze nie była tak rozbudowana, jak obecnie.
Obecnie, w 2023 r. prowadzone są postępowania administracyjne w sprawie zwrotu dotacji za 2021 r. i w zakresie kontroli wydatkowania dotacji pobieranych przez szkoły w chmurze 2022 r. i sprawach tych także powstają pisma skierowane do podmiotów wskazanych przez skarżącą. Niedookreślenie wniosku, wskazujące na niedookreślony zbiór dokumentów, tj. powoduje, że organ nie jest w stanie udzielić odpowiedzi na wniosek skarżącej sformułowany w mailu z [...] września br.
Skarżąca żądała "kopii korespondencji (pism, decyzji, wniosków, opinii oraz innych dokumentów i wiadomości) wychodzącej oraz przychodzącej, dotyczącej działalności Szkoły w Chmurze (Szkoły Podstawowej "Szkoła w Chmurze" oraz
I Liceum w Chmurze), co stanowi nieokreślony zbiór dokumentów. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje, się że żądanie określone
w sposób podobny do wniosku skarżącej, "nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie może być prawidłowo rozpoznany, bowiem zakres żądania nie jest w nim prawidłowo (w sposób skonkretyzowany) określony", w sytuacji, gdy żądanie obejmuje wszystkie dokumenty "wytworzone, wysłane oraz otrzymane
w związku z realizacją działań w trybie nadzoru nad zarządzaniem na drogach zainicjowanych z urzędu bądź na podstawie wniosków innych organów/instytucji
w 2022 r." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Po 49/23). Tym samym organ w sprawie w prawidłowy sposób określił, że żądanie z wniosku z [...] września 2023 r. nie może zostać zrealizowane, ponieważ organ nie jest w stanie określić, otrzymania jakich dokumentów oczekuje skarżąca.
Organ wskazał, że nie odstąpił od utrwalonej praktyki załatwiania spraw. Korespondencja w sprawie, dotyczącej szkoły w chmurze lawinowo przyrosła
w okresie od listopada 2022 r. do września 2023 r.
W listopadzie 2022 r. organ udzielał odpowiedzi na zapytania
o korespondencję dotyczącą szkół w chmurze, wysyłając skany pism, natomiast
z uwagi na zmianę okoliczności sprawy - tzn. ilość korespondencji w sprawie, która nagromadziła się w okresie od listopada 2022 r. do września 2023 r., niemożliwym jest zrealizowanie wniosku skarżącej o dostęp do informacji publicznej odnośnie do szkoły w chmurze bez dookreślania zakresu wnioskowanej informacji.
Sprawa wniosku o informację publiczną w podobnej sprawie, powoływana przez skarżącą, dotyczy wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] (str.55), na który organ udzielił odpowiedzi w dniu [...] sierpnia 2023 r. (str.54) analogicznej do odpowiedzi udzielonej skarżącej w dniu [...] września 2023 r. (str.50-51).
Obecnie organ w tożsamy sposób załatwia analogiczne wnioski, a zatem zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. jest bezpodstawny.
Ponadto, organ podniósł, że nie istnieją uzasadnione podstawy do wymierzenia organowi ani grzywny, ani do przyznania sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. Nie istnieją przesłanki do stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie 10 art. Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, ani nie istnieje podstawa do żądania sumy pieniężnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 10 Konwencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych
w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej: u.d.i.p. służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p).
Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą
w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art.
4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty,
o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Prezydent [...] jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną
w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych".
W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem
i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).
Uwzględniając wszystkie aspekty, wynikające z treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
w zw. z art. 6 u.d.i.p., należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach,
o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).
Tak więc przedmiotem regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja publiczna pojmowana jako pewna wiedza, wiadomość, fakt, rzeczywistość. Zatem wniosek złożony w trybie tej ustawy musi wskazywać o jaką informację tak naprawdę chodzi i co ma być jej przedmiotem.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, sposób sformułowania żądania wniosku z dnia [...] września 2023 r. nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowi on wniosek o udostępnienie informacji o sprawie publicznej.
Skarżąca zwróciła się do Prezydenta [...] o udostepnienie kopii korespondencji (pism, decyzji, wniosków, opinii oraz innych dokumentów
i wiadomości) wychodzącej oraz przychodzącej, dotyczącej działalności Szkoły
w Chmurze (Szkoły Podstawowej "Szkoła w Chmurze" oraz I Liceum w Chmurze), prowadzonej z:
a) Ministerstwem Edukacji i Nauki (w tym ministrem P. C. oraz komórkami organizacyjnymi ministerstwa)
b) Dzielnicami [...] (jako Prezydent i Biuro Edukacji)
c) Kuratorium Oświaty w Warszawie oraz innymi podmiotami - jeśli miało to miejsce, w okresie [...] lipca 2022 r. do dnia [...] sierpnia 2023 r.
Zasadnie w odpowiedzi na ten wniosek, organ w piśmie z dnia [...] września 2023 r. wskazał, że tak sformułowany wniosek nie może być załatwiony w trybie u.d.i.p.
Zgodzić należało się z organem, że wniosek z dnia [...] września 2023 r. sformułowany został w sposób bardzo ogólny i nie wymienia żądania udostępnienia żadnej konkretnej informacji publicznej, czy dokumentu zawierającego interesującą wnioskodawcę informację publiczną. Ogólne żądanie udostępnienia kopii korespondencji (pism, decyzji, wniosków, opinii oraz innych dokumentów
i wiadomości) wychodzącej oraz przychodzącej, dotyczącej działalności Szkoły
w Chmurze (Szkoły Podstawowej "Szkoła w Chmurze" oraz I Liceum w Chmurze) prowadzonej z (...) nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej.
Żądanie udostępnienia korespondencji jako całości, nie jest wnioskiem
o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym uwzględnić, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji
o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki zatem nie zawiera jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej
w rozumieniu u.d.i.p., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, właściwą formą odniesienia się do wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę
o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p., co w tej sprawie nastąpiło (pismo organu z dnia [...] września 2023 r.). W takim przypadku nie wydaje się decyzji administracyjnej. Organ udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku.
W świetle powyższego stwierdzić należało, że organ nie pozostawał
w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] września 2023 r. ani na dzień wniesienia skargi, ani na dzień rozpoznawania niniejszej sprawy przez Sąd.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.