III OSK 2394/21

III OSK 2394/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Jankowski
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Policja
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 629/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-28
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 9, art. 35 § 3 i 5, art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 629/19 w sprawie ze skargi A. G. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne ustalenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 629/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. G. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne ustalenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop: 1. zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego z 15 listopada 2018 r., w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddalił skargę w pozostałej części.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 15 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego
za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem
ze służby w Policji. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z 30 października 2018 r., sygn. akt 7/15, w którym stwierdzono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161; dalej "ustawa o Policji"), jest niezgodny z Konstytucją RP. W uzasadnieniu wskazał, że został zwolniony ze służby w Policji 25 lutego 2006 r. Zaznaczył, że na podstawie art 115a ustawy
o Policji otrzymał ekwiwalent za 133 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego. Wysokość należnego mu ekwiwalentu ustalono w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na zajmowanym stanowisku w dniu zwolnienia ze służby, tj. Naczelnika Zarządu w [...]. Podkreślił, że w powołanym powyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w ustawie o Policji jest mniej korzystna niż metoda, w której czynnikiem jest liczba 1/22 lub 1/21. W jego ocenie wypłacone mu świadczenie nie jest równoważne do wysokości niewykorzystanego urlopu i w związku z tym wniósł o ponowne naliczenie należnego mu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, z zastosowaniem prawidłowego mnożnika i wypłaty różnicy wraz z odsetkami od daty wymagalności świadczenia.
W piśmie z 10 kwietnia 2019 r. Komendant Główny Policji wyjaśnił, że powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Zdaniem Komendanta aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania, a wniosek zostanie przekazany (zgodnie z właściwością) do komendy wojewódzkiej Policji, na której zaopatrzeniu finansowym wnioskodawca pozostaje.
W dniu 24 czerwca 2019 r. skarżący złożył ponaglenie, zarzucając Komendantowi Głównemu Policji bezczynność polegającą na niezałatwieniu wniosku z 15 listopada 2018 r. Podał, że nie został powiadomiony o przyczynach zwłoki, ani o ewentualnym terminie załatwienia sprawy. Podkreślił, że wypłata ekwiwalentu, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, potwierdzonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, następuje w drodze czynności materialno-technicznej
i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego.
W piśmie z 28 czerwca 2019 r. Komendant Główny Policji wskazał, że brak jest podstaw prawnych do wydania postanowienia w trybie art. 37 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej "k.p.a."). Wyjaśnił, że skarżący został wyczerpująco poinformowany
o sposobie rozpatrzenia zgłoszonego żądania pismem z 10 kwietnia 2019 r.
Pismem z 31 lipca 2019 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji polegającą na nierozpoznaniu wniosku z 15 listopada 2018 r. o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe należne
w związku ze zwolnieniem ze służby.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w pismach z 10 kwietnia 2019 r. i 28 czerwca 2019 r.
Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej. Zwrócił uwagę, że organ w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącego żądanie poinformował go zwykłym pismem z 10 kwietnia 2019 r., że na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej realizację jego wniosku. Pomimo ponaglenia z 24 czerwca 2019 r., Komendant Główny Policji, poza pismem z 28 czerwca 2019 r. podtrzymującym stanowisko w sprawie, w istocie nie podjął w sprawie żadnej innej czynności do dnia wniesienia skargi. Zdaniem Sądu powyższego sposobu załatwienia sprawy objętej wnioskiem nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego. Nawet gdyby przyjąć, że w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej uniemożliwiającej merytoryczne załatwienie sprawy, z czym Sąd ten się nie zgodził, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie.
Sąd ten wskazał, że czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji, który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia. Czynność ta stanowi zatem inne rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Sąd ten podzielił stanowisko prezentowane przez inne sądy administracyjnych dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt 7/15. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jako orzeczenie zakresowe, nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał. Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego.
Zdaniem Sądu powyższe z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia wniesienia nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.
W ocenie Sądu pierwszej instancji przedstawione okoliczności faktyczne
i przepisy prawne uzasadniają zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie jednego miesiąca - art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu nie była jednak rażąca, bowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna – w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego – jest wystarczająca. Z tych samych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a i art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w zakresie punktu 1. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez:
1) wyjście przez Sąd poza żądanie skargi dokonując oceny sprawy in meritum, tj. w przedmiocie zasadności ww. wniosku, wiążąc organ tym samym na przyszłość poglądem prawnym, mimo że Sąd nie zastosował do rozpoznania sprawy art. 149 § 1b p.p.s.a., a strona nie wnosiła o powyższe oraz mimo tego że skarga obejmowała bezczynność organu;
2) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 15 listopada 2018 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz
z aktami sprawy, pomimo iż stan prawny sprawy, wynikający z treści art. 115a w związku z art. 190 ust. 1 i 4 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.
i 61a § 1 k.p.a., nie dawał podstaw do orzekania w przedmiocie rozpoznania tego wniosku, gdyż wynikająca z art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji reguła nie umożliwia na zastosowania rozwiązań prawnych, które nie istnieją w obrocie prawnym, a proponowane rozwiązanie w postaci ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, nie ma zastosowania do policjantów, jako że czas pracy reguluje ustawa o Policji oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, zaś brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, zwłaszcza że nie zachodzą jakiekolwiek przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie;
3) błędne uznanie, iż organ nie jest związany zasadą legalizmu wynikającą
z treści art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. i może orzekać opierając się wprost na przepisach Konstytucji na co pozwala mu art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej
i art. 178 ust. 1 tej ustawy, pomimo że reguluje on wyłącznie uprawienia sędziów, zaś art. 190 ust. 4 Konstytucji jest immamentnie związany z art. 6 k.p.a., a tym samym z treścią art. 115a ustawy o Policji, którego brzmienie wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku, a treść art. 190 ust. 1 Konstytucji nie stanowi uzupełnienia treści art. 87 ust. 1 ustawy zasadniczej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.
W osobiście sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł
o oddalenie skargi kasacyjnej.
Zarządzeniem z 12 grudnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) wyznaczyła w sprawie posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz
z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Podniesione zarzuty oparte zostały na podstawie określonej w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutów in generali należy wskazać, że w głównej mierze sprowadzają się one do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, w zakresie, w którym Sąd ten wyraził w uzasadnieniu swojego wyroku poparcie dla jednolitego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przy czym Sąd pierwszej instancji w tej sprawie (dotyczącej bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop) wskazał tylko na to, że wbrew twierdzeniom organu istniała podstawa prawna do załatwienia złożonego wniosku, a zatem możliwość podjęcia przez organ czynności materialno-technicznej odnośnie przeliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Sąd pierwszej instancji uznał to za dopuszczalny wariant załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego, stosownie do dyspozycji zawartej w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W żadnym razie z analizy uzasadnienia nie można wysnuć tezy, że w Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie nakazał organowi załatwienie sprawy w określony sposób (pozytywny lub negatywny dla wnioskodawcy), tj. nie orzekał na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a.
Uzasadniając możliwość skorzystania z ww. wariantu jako jednego z kilku dopuszczalnych przez art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sposobów załatwienia sprawy z wniosku skarżącego, Sąd pierwszej instancji zacytował ugruntowany i jednolity w tej kwestii pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęty m.in. w wyrokach: z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19; z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3269/19, sygn. akt I OSK 3287/19 i sygn. akt I OSK 3259/19; z 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 664/20; z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 173/20; z 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 2506/20; z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1354/20, sygn. akt I OSK 1549/20, sygn. akt I OSK 1688/20, sygn. akt I OSK 1708/20 i sygn. akt I OSK 1601/20 oraz z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21; z 25 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4334/21. Przy czym podkreślenia wymaga, że wbrew zarzutowi 1. skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził w swoim uzasadnieniu, że organ musi podjąć czynność materialno-techniczną przyznania tego ekwiwalentu (tj. dokonać wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w określonej wysokości zgodnie z żądaniem strony), lecz wskazał to jako jedną z alternatyw rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podzielił jedynie stanowisko prezentowane przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że "zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej
w zasadniczej mierze stanowią gołosłowną polemikę zmierzającą do podważenia ww. poglądów z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanej kwestii, tj. dopuszczalności podjęcia czynności polegającej na przeliczeniu i wypłacie stosownej kwoty z tytułu przedmiotowego ekwiwalentu, co nie stanowiło sedna przedmiotowej sprawy (nie oceniano bowiem czynności materialno–technicznej tylko rozważano kwestię bezczynności organu).
W tej sprawie zasadniczym problem, który należało rozstrzygnąć - była kwestia czy organ pozostawał w bezczynności czy nie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem zidentyfikował przedmiot postępowania i zakres sprawy sądowoadministracyjnej wskazując, że: "z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zatem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczności, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał.".
Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Prawidłowo Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to doszło do zarzucanej skargą bezczynności. Konsekwencją powyższego było zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 1 miesiąca od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy – stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Nie można zatem zgodzić się z zarzutem nr 2, że organ nie posiadał podstawy prawnej do orzekania. Jak wynika art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. organ, aby uchronić się od zarzutu bezczynności w tej sprawie mógł wybrać jedną z poniższych opcji, tj.:
- wydać decyzję odmawiającej przyznania świadczenia albo
- podjąć czynność materialno-techniczną polegającą na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty albo
- wydać stosowne postanowienie z art. 61a § 1 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił w swoim uzasadnieniu, że nawet gdyby przyjąć, iż w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozparzenie wniosku, to "organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego na podstawie art. 9 k.p.a., lecz powinien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 14/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie czyniąc zaś tego, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności.".
Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowej sprawie nie podziela stwierdzenia Komendanta Głównego Policji, że na dzień wydania decyzji administracyjnej w systemie prawnym nie było normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak już wyżej wskazano – podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Jak wskazał Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 23 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 3857/21, nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że: "[ś]wiadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).
Nie można zatem podzielić zarzutu autora skargi, że w sprawie doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji (zarzut 2.). Sąd po pierwsze stwierdził, że organ pozostał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, po drugie – nie zobowiązał nigdzie organu do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem skarżącego.
Podsumowując, Sąd rozpoznając ww. sprawę prawidłowo stwierdził, że skierowanie do skarżącego pisma informującego, że jego wniosek nie może zostać zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku TK przez organy stanowiące prawo, jest działaniem nie mającym umocowania prawnego.
W realiach przedmiotowej sprawy Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a., bowiem organ pozostał w bezczynności nie wydając przewidzianego prawem rozstrzygnięcia (w prawnie ustalonym terminie nie zakończył ww. postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, tylko wystosował do strony zwykłe pismo informujące).
Naczelny Sąd Administracyjny jedynie ubocznie wyjaśnia, że organ, rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., a także wziąć pod rozwagę fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".
Odnosząc się dalej do zarzutu drugiego powtórzyć należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty stanowią gołosłowną polemikę z ugruntowaną w orzecznictwie tezą (którą w swoim uzasadnieniu powołał Sąd pierwszej instancji), o tym, że: "istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego". Jednakże, jak już wyżej zaznaczono, powyższy problem nie stanowi przedmiotu rozstrzygnięcia w tej sprawie, a zatem zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły przynieść spodziewanego dla jej autora rezultatu.
Zatem Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy w przedmiocie bezczynności organu odnośnie rozpoznania wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z tego względu zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko
w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu pierwszej instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji nie wskazał nie tylko sposobu załatwienia sprawy, lecz również interpretacji przepisu art. 115a ustawy o Policji, którą organ winien przyjąć załatwiając sprawę. Sąd ten omówił skutki wypływające ze wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego związane ze stwierdzeniem jedynie w części jego niekonstytucyjności oraz wskazał na obowiązek działania przez organ w zgodzie z tym przepisem oraz wspomnianym wyrokiem Trybunału. Z tych przyczyn zarzuty drugi i trzeci pozbawione są podstaw.
Zauważyć należy także, iż w trzech podniesionych zarzutach autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie także przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 8 ust. 2, art. 190 ust. 1 i 4, art. 178 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 32 ust. 1 (zarzut naruszenia tego przepisu pojawił się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej) Konstytucji, art. 6 k.p.a. Treść zarzutów oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala jednak ustalić w jakiej formie, tj. czy przez błędną wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie, oraz jakim działaniem Sądu pierwszej instancji mogłoby dojść do naruszenia tych przepisów. Przypomnieć zatem należy, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. Samo zacytowanie treści tych przepisów i wskazanie na ich prawidłowe – według autora skargi kasacyjnej – rozumienie, nie oznacza dopełnienia wymogów formalnych zarzutu wynikających z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i art. 176 § 1 p.p.s.a. Zarzuty muszą także zostać należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2005, GSK 402/04). Zarzuty naruszenia tych przepisów nie spełniają powyższych wymogów. Z tych przyczyn zarzuty naruszenia wyżej wskazanych przepisów należało uznać za nieuzasadnione.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.