II SAB/Wa 625/23

II SAB/Wa 625/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Głowacka-Klimas
Joanna Kube /przewodniczący/
Lucyna Staniszewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1929/24 - Wyrok NSA z 2025-01-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, 119 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
srt. 1, 2, 13,  21,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi L. W. na bezczynność Polskiego Związku Łowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
I. Przedmiotem skargi jest bezczynność Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego (dalej: ,,Zarząd Główny PZŁ’’, ,,Podmiot zobowiązany’’) w W. w zakresie rozpatrzenia wniosku L.W. (dalej: ,,Skarżący’’) z dnia [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
II. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:
1. L.W. wnioskiem z dnia [...] marca 2023 r. wystąpił do Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego w W. o udzielenie informacji:
,, 1. Czy Koła Łowieckie były zobowiązane do zwoływania Walnego Zebrania Sprawozdawczego za rok łowiecki 2019/2020 w celu uchwalenia budżetu i planów działalności Koła, rozpatrywania i zatwierdzenia sprawozdań z działalności Zarządu Koła oraz udzielania absolutorium Członkom Zarządu Koła?
2. Czy Koła Łowieckie byty zobowiązane do zwoływania Walnego Zebrania Sprawozdawczego za rok łowiecki 2020/2021 w celu uchwalenia budżetu i planów działalności Kota, rozpatrywania i zatwierdzenia sprawozdań z działalności Zarządu Koła oraz udzielania absolutorium Członkom Zarządu Koła?
3. Czy Koła Łowieckie były zobowiązane do zwoływania Walnego Zebrania Sprawozdawczego za rok łowiecki 2021/2022 w celu uchwalenia budżetu i planów działalności Koła, rozpatrywania i zatwierdzenia sprawozdań z działalności Zarządu Kota oraz udzielania absolutorium Członkom Zarządu Koła?’’.
Skarżący wniósł aby informacja ta została przekazana drogą elektroniczną na adres [...] oraz drogą pocztową na adres: L.W., ul. P., [...] N..
We wniosku z dnia [...] marca 2023r. Skarżący wykazał, że informacjom, o których udostępnienie wnosił, nie można odmówić waloru informacji publicznej, a więc wniosek z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w pełni zasadny. Skarżący wskazał na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2013r. sygn. akt I OSK 89/13. Zgodnie z tym orzeczeniem Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś informacja dotycząca funkcjonowania oraz kwestii organizacyjnych PZŁ, co do zasady, jest informacją publiczną.
2. W dniu [...] marca 2023 r. Zarząd Główny PZŁ odpowiedział na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując, że pytania nie mieszczą się w katalogu spraw wskazanych w rozdziale 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. jako informacja publiczna.
III. Skarżący wywiódł skargę na bezczynność Zarządu Głównego PZŁ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W treści skargi wskazał, że:
1) Zgodnie z art. 32a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo łowieckie z dnia 13 października 1995r. (tj. Dz.U. z 2023r., poz. 1082) Zarząd Główny jest organem zarządzającym i reprezentującym PZL na zewnątrz, nadzoruje działalność zarządów okręgowych, a także realizuje inne zadania przewidziane statutem. W dniu 16 lutego 2019 r. został uchwalony Statut Polskiego Związku Łowieckiego, zaś w art. 586 ust. 2 określono zakres działań Zarządu Głównego. Zarząd Główny m.in. przedstawia Naczelnej Radzie Łowieckiej sprawozdania z wykonania rocznego planu działania i budżetu Zrzeszenia, wydaje niezbędne zarządzenia i instrukcje, zarządza majątkiem Zrzeszenia, podejmuje decyzje w sprawach niezastrzeżonych do kompetencji innych organów Zrzeszenia.
2) Zgodnie z art. 33b ustawy Prawo łowieckie kadencja zarządu koła łowieckiego oraz komisji rewizyjnej trwa 5 lat. Jednocześnie art. 33e ust. 1 wskazano, że w razie wystąpienia stanu zagrożenia epidemiologicznego (COVID-19) kadencja organów PZŁ ulega przedłużeniu do czasu "wyboru organów PZŁ oraz organów koła łowieckiego kolejnej kadencji".
Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że najwyższą władzą Koła łowieckiego jest walne zgromadzenie sprawozdawczo-wyborcze. Ze względu na COVID-19 od marca 2020 r. nie odbywały się wybory nowych władz. Zauważył nadto, że w art. 33e ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (zwanej dalej ,,u.covid’’) wskazuje jedynie na przedłużenie kadencji organów. W powyższym przepisie jak wskazał Skarżący, brak delegacji do zaprzestania uchwalenia budżetu i planów działalności Koła, rozpatrywania i zatwierdzania sprawozdań z działalności Zarządu Koła oraz udzielania absolutorium Członkom Zarządu Koła. Skarżący podkreślił, że w komunikacie z dnia 7 września 2020 r. Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego wskazał na obowiązek zatwierdzania sprawozdań finansowych Kół Łowieckich za rok 2019 r. Sytuacja zewnętrzna zmieniła się w 2020 r., gdyż od 20 marca 2020 r. ogłoszono stan zagrożenia epidemiologicznego COVID-19.
W tej sytuacji, Skarżący wskazał, że jego wniosek z dnia [...] marca 2023r. o udzielenie informacji, czy Koła Łowieckie były zobowiązane do zwoływania Walnego Zebrania Sprawozdawczego odpowiednio za rok łowiecki 2019/2020, za rok łowiecki 2020/2021 oraz za rok łowiecki 2021/2022 w celu uchwalenia budżetu i planów działalności Koła, rozpatrywania i zatwierdzania sprawozdań z działalności Zarządu Koła oraz udzielania absolutorium Członkom Zarządu Koł jest w pełni uzasadniony.
Nadto, Skarżący podniósł, że wniosek o wskazanie zamierzeń działań władzy wykonawczej (a więc Zarządu Głównego PZŁ) co do wypełnienia obowiązków nałożonych przez przepisy prawa w zakresie sprawozdań finansowych w okresie pandemii COVID-19 jest zgodny z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skarżący podkreślił także, że niewątpliwie komunikat Zarządu Głównego PZŁ nie jest dokumentem wewnętrznym, lecz dokumentem urzędowym stanowiącym informację publiczną.
Nadto, Skarżący zauważył, że w art. 35 ustawy Prawo łowieckie wyraźnie wskazano, że przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego.
Skarżący podkreślił, że pomimo upływu terminu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązującego organ do udostepnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego w W. nie udzielił Skarżącemu wnioskowanej informacji. Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wyjaśniałaby powody opóźnienia oraz termin udostepnienia wnioskowanej informacji. Nie została także wydana decyzja odmowna w zakresie udostępnienia takiej informacji bądź informacja o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania.
Wobec powyższego uzasadnione jest stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.
2. W odpowiedzi na skargę Zarząd Główny PZŁ wskazał, że skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. Przywołał następujące argumenty:
1) Dla sądów administracyjnych rozpatrujących sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej już od lat nie budzi wątpliwości to, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to jest objęty regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5) ustawy o odstępie do informacji publicznej zgodnie z którym obowiązane do udostępniania informacji publicznej są, prócz władz publicznych, także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie bowiem z art. 32 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1082), PZŁ jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Tym samym PZŁ należy do podmiotów niepublicznych wykonujących zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, przekazane mu na podstawie przepisów ustawy - Prawo łowieckie, przy czym realizuje je samodzielnie, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. O publicznoprawnym charakterze działalności PZŁ świadczy także konieczność odbycia przez osoby ubiegające się o uprawnienia do polowania, szkolenia prowadzonego przez Związek, określonego w art. 42 ust. 4 -7 ustawy — Prawo łowieckie. W świetle przepisów ustawy - Prawo łowieckie, Polski Związek Łowiecki wykonuje m.in. zadania administracji państwowej związane z wyrażonym w art. 5 oraz art. 74 ust. 2 Konstytucji RP obowiązkiem ochrony środowiska naturalnego.
2) Choć Polski Związek Łowiecki podlega obowiązkom udostępniania informacji publicznej, to jednak nie każda informacja będąca w dyspozycji PZL, bądź odnosząca się do jego funkcjonowania, będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy. Będzie nią tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Tylko te bowiem kwestie ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, co oznacza, że pozostałą materię, a contrario uznać należy za dane niebędące informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. I OSK 2091/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 702/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2017 r., sygn. II SAB/Sz 9/17).
3) Wniosek o udostępnienie informacji publicznej (gdy mamy do czynienia z informacją publiczną) powinien być załatwiony albo poprzez udzielenie informacji w formie czynności materialno-technicznej (w praktyce przygotowanie odpowiedzi na pismo bądź przesłanie kopii dokumentu) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępniania na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej bądź decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 tej ustawy i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 tej ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek.
4) Orzecznictwo sądów administracyjnych z ostatnich trzech lat pozwala ustalić jakie przejawy funkcjonowania Polskiego Związku Łowieckiego podlegają informacji publicznej. Są to następujące obszary:
a) wykonywanie polowań, informacje co do miejsca i daty odbycia polowania indywidualnego;
b) informacje dotyczące zorganizowanych polowań zbiorowych ze wskazaniem ich dat;
c) data i numer uchwały walnego zgromadzenia koła wraz z podstawą prawną upoważniającej zarząd koła do zorganizowania polowań dewizowo komercyjnych oraz polowania integracyjnego z macierzystymi kołami powiatu oraz protokół w którym uchwała została zamieszczona;
d) data, numer uchwały walnego zgromadzenia koła wraz z podstawą prawną wprowadzającej zasady "dawania zezwoleń na polowania indywidualne oraz zasad zagospodarowania pozyskanej zwierzyny oraz protokół w którym uchwała została zamieszczona;
e) protokół pokontrolny potwierdzający kontrolę komisji rewizyjnej w odniesieniu do zasad wydawania zezwoleń na polowania indywidualne.
f) gospodarka łowiecka
g) plany hodowlane;
h) zatwierdzone roczne plany łowieckie;
i) daty i numery uchwał uchwalonych przez walne zgromadzenie dotyczących planów działalności koła wraz z planami;
j) stan i pozyskanie zwierzyny łownej w odniesieniu do poszczególnych dzierżawionych obwodów;
k) ilości przeprowadzonych odstrzałów redukcyjnych zwierząt łownych;
l) informacje o obszarze upraw rolnych i w uprawach jakich roślin "stąpiły szkody od zwierzyny dzikiej;
m) w jakiej wysokości (sumarycznie) Koło wpłaciło odszkodowania w poszczególnych dzierżawionych obwodach;
n) wysokość składek członkowskich;
o) korzystanie z dotacji państwowych, od władz samorządowych, dotacji unijnych i subwencji lub innych form wsparcia finansowego i w jakiej wysokości;
p) dane o środkach pozyskanych w toku działalności statutowej, pochodzących m.in. z wpisowego uiszczonego przez nowych członków, czy też z otrzymanego zwrotu podatku akcyzowego;
q) pozostałe
r) informacje o strażnikach łowieckich ich liczbie, przeszkoleniu, działaniach;
s) informacje o zorganizowanych szkoleniach w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;
5) Informacja żądana przez Skarżącego nie mieści się w żadnej grupie, która podlega regulacjom przepisom o informacji publicznej. W istocie żądanie udostępnienia informacji publicznej stanowiło żądanie przedstawienia przez organ Polskiego Związku Łowieckiego - Zarząd Główny jego poglądu prawnego i interpretacji powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz postanowień statutu Polskiego Związku Łowieckiego. W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2023 r. sygn. III OSK 4024/21 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2023 r., sygn. III SAB/Gd 119/23) wskazuje się na to, że informacja publiczna musi odnosić do sfery faktów. Inaczej rzecz ujmując, informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku oraz odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych.
Biorąc to pod uwagę – w ocenie Zarząd Główny PZŁ – zadane przez Skarżącego w jego piśmie (wniosku) z dnia [...] marca 2023 r. pytania były to pytania o prawo, a nie fakty. Zarząd Główny PZŁ przywołał pogląd prawny wrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2023 r. (sygn. III OSK 4504/21) gdzie wskazano, iż wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych, podczas gdy informacja publiczna jest informacją o faktach.
Stąd Zarząd Główny wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2023 r. wyjaśnił wnioskodawcy (Skarżącemu), że żądana przez niego informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Polski Związek Łowiecki nie pozostawał zatem w bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, co czyni skargę bezzasadną.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
2. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie.
3. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
4. Przechodząc zaś do meritum sprawy wskazać pozostaje, że przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.).
Na samym wstępie zaakcentować należy, że przedmiotem skargi była bezczynność Zarządu Głównego PZŁ polegająca na niezałatwieniu wniosku Skarżącego z [...] marca 2023 r. o udzielenie informacji publicznej, w zakresie dotyczącym istnienia obowiązku Koła Łowieckie do zwoływania Walnego Zebrania Sprawozdawczego w celu uchwalenia budżetu i planów działalności Koła, rozpatrywania i zatwierdzenia sprawozdań z działalności Zarządu Koła oraz udzielania absolutorium Członkom Zarządu Koła za poszczególne lata.
5. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).
Z kolei, przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan ,,bezczynności organu" od ,,przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to - choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej - nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11, publ. CBOSA). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za ,,pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego.
6. W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902., dalej: ,,u.d.i.p.’’), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).
Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zarówno ze wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jak też została dodatkowo potwierdzona przez normę prawną wyrażoną w art. 21 u.d.i.p.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie nie mamy do czynienia z informacją publiczną, bądź też że organ nie posiada żądanej informacji, czy też, że przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej, aniżeli tryb przewidziany w cyt. ustawie (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może - co do zasady - przybrać jedną z czterech postaci:
1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);
2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);
3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;
4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).
Warto zauważyć, że we wcześniejszym orzecznictwie przyjmowano dosyć rygorystycznie, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem - jak wskazywano w judykaturze - stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jak również, że nie zachodzą szczególne okoliczności niepozwalające na skorzystanie w trybu przewidzianego w cyt. ustawie (np. kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej) - pozwalają na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W ostatnim czasie powyższe stanowisko judykatury uległo pewnej dosyć istotnej korekcie, albowiem w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przyjmuje się, że jeżeli wniosek o udostępnienie informacji został zainicjowany w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji powinien przestrzegać terminu określonego w art. 13 ust. 1 cyt. ustawy również w przypadku, gdy okaże się, iż informacja, o jaką ubiega się wnioskodawca, nie ma charakteru informacji publicznej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4955/21).
W konsekwencji, w orzecznictwie przyjmuje się aktualnie, że terminy określone w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dotyczą każdej formy załatwienia wniosku - a zatem nie tylko czynności udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, ale również czynności powiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (z wyjaśnieniem przyczyn takiej kwalifikacji), bądź też powiadomienia, że organ nie posiada informacji publicznej lub obowiązuje inny tryb jej udostępnienia. W takim przypadku pismo informujące stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku (organ) od zarzutu bezczynności (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 45/22, LEX nr 3362395; podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 57/22, LEX nr 3342993, czy też wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II SAB/Go 204/21, LEX nr 3303746).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga L.W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie Zarządu Głównego PZŁ w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącego z dnia z dnia [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej nie nosiło znamion bezczynności albowiem Skarżący uzyskał odpowiedź [...] marca 2023 r. a zatem Organ dopełnił obowiązki ustawowe.
W rozpatrywanej sprawie Skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2023 r., powołując się na przepisy art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Zarządu Głównego PZŁ z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na temat tego:,, Czy Koła Łowieckie były zobowiązane do zwoływania Walnego Zebrania Sprawozdawczego za rok łowiecki 2019/2020 w celu uchwalenia budżetu i planów działalności Koła, rozpatrywania i zatwierdzenia sprawozdań z działalności Zarządu Koła oraz udzielania absolutorium Członkom Zarządu Koła? Czy Koła Łowieckie byty zobowiązane do zwoływania Walnego Zebrania Sprawozdawczego za rok łowiecki 2020/2021 w celu uchwalenia budżetu i planów działalności Kota, rozpatrywania i zatwierdzenia sprawozdań z działalności Zarządu Koła oraz udzielania absolutorium Członkom Zarządu Koła? Czy Koła Łowieckie były zobowiązane do zwoływania Walnego Zebrania Sprawozdawczego za rok łowiecki 2021/2022 w celu uchwalenia budżetu i planów działalności Koła, rozpatrywania i zatwierdzenia sprawozdań z działalności Zarządu Kota oraz udzielania absolutorium Członkom Zarządu Koła?’’.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania tej ustawy określa jej art. 4, zgodnie z którym do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3).
Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy, wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Podkreślenia wymaga, że informacja publiczna odnosi się do faktów, co wynika jednoznacznie z art. 6 u.d.i.p., nie zaś do przyczyn lub skutków określonych działań władz czy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. II SA 4059/2, pub.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
W sytuacji zatem, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p., właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej obowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W niniejszej przedmiotem sporo było to, czy żądane we wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2023 r. informacje stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Sporne nie pozostawało to, że Związek Łowiecki jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1683), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Sama kwestia zaliczenia organów naczelnych jak i kół łowieckich do grona podmiotów objętych regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. była wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w postanowieniu z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt I OZ 1155/13 - publ. CBOSA) jednoznacznie stwierdził, że koła łowieckie są "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu powyższej normy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko.
7. Należy natomiast podkreślić, że zakwalifikowanie określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Jak wskazuje utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej tylko wtedy, gdy informacja ta ma związek z wykonywaniem zadania publicznego. Nie można przyjmować, że jeśli taki podmiot wykonuje zadania publiczne, to jest zawsze zobowiązany do udostępnienia informacji. Jeśli informacja nie dotyczy wykonywanych przezeń zadań publicznych, to w konsekwencji, jednocześnie, określony podmiot nie występuje w roli podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej" (zob. wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2917/15, wyrok NSA z dnia 13.02.2019 r. sygn. akt I OSK 242/17 - publ. CBOSA).
8. Rekapitulując, nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez to koło w trybie u.d.i.p.
Skarżący domagał się w złożonych wnioskach nie informacji publicznej Czy Koła Łowieckie zwołały Walne Zebrania Sprawozdawczego za wskazane we wniosku lata łowieckie w celu uchwalenia budżetu i planów działalności Koła, rozpatrywania i zatwierdzenia sprawozdań z działalności Zarządu Koła oraz udzielania absolutorium Członkom Zarządu Koła, lecz informacji czy były one do tego zobowiązane na podstawie prawa powszechnie obowiązującego i wewnętrznego.
Zatem, Organ byłoby zobligowany do udzielenia informacji publicznej (bądź odmowy jej udzielenia) pod warunkiem, ze złożony wniosek dotyczyłyby informacji publicznej. Jednakże w ocenie Sądu żądanie Skarżącego nie dotyczy tego rodzaju informacji. Zauważyć bowiem pozostaje, że zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p. nie może zostać uznane żądanie wykładni przepisów prawa.
Chociaż, Organ wadliwie nie wyjaśnił swojego stanowiska w piśmie z dnia [...] marca 2023 r. a jedynie w odpowiedzi na skargę to zgodzić się należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może służyć dokonywaniu przez organ wykładni prawa a ma dotyczyć aktów wiedzy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 928/05, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Z treści wniosku z dnia [...] marca 2023 r. wynika, że nie zawiera on żądania udzielenia informacji publicznej, bowiem podane przez Skarżącego informacje dotyczyły zastosowania prawa w konkretnym przypadku Statutu Polskiego Związku Łowieckiego.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań. Nie mają natomiast charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, tj. żądanie wyjaśnienia treści aktów prawnych. Tym samym na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ wykładni prawa czy wytworzenia informacji.
Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje zatem prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji.
9. Rozstrzygnięcie, czy dana informacja posiada cechy publicznej i podlega udostępnieniu w trybie ustawy, precyzowana jest przez orzecznictwo sądowe. Wskazuje się między innymi, że informacja taka musi odnosić się do faktów (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 123/06, Lex 291357). Nie mają natomiast charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, takie jak żądanie wyjaśnienia treści aktów prawnych (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 maja 2007 r., sygn. II SA/Wa 69/07, Lex 344225 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 28 sierpnia 2008 roku, sygn. II SAB/Ol 1/08, Lex 510199). Sąd w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższe poglądy w całości. Można – w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – żądać udostępnienia przez organ administracji treści aktów prawnych, mogących go dotyczyć albo tylko będących w jego posiadaniu. Żądanie takie może obejmować nie tylko akty obowiązujące powszechnie, ale również umowy, wiążące jedynie pomiędzy stronami. Jednakże czym innym jest udostępnienie treści takich aktów, a czym innym – wyjaśnienie ich czy dokonanie ich wykładni. Do tego zaś sprowadzał się wniosek strony skarżącej, która nie tylko posiadała treść interesujących ją aktów prawnych oraz umów, ale dokonywała też ich szczegółowej analizy. Żądanie skierowane do Zarządu Głównego PZŁ obejmowało zaś dokonanie wykładni i uzyskanie pisemnego stanowiska co do obowiązku zwoływania Walnego Zebrania Sprawozdawczego. W ocenie Sądu taka informacja nie może być już uważana za publiczną.
W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą.
W niniejszej sprawie, w dniu [...] marca 2023 r. Zarząd Główny PZŁ udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienia informacji publicznej, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Organ nie był więc zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
10. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie żądane przez skarżącego informacje nie stanową informacji publicznej, pomimo, że Zarząd Główny PZŁ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jednak z uwagi na zakres żądanych informacji, które dotyczą aktu wykładni a nie aktu wiedzy nie mogły być uznane za informację publiczną.
11. Stąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono o oddaleniu skargi, jako nieuzasadnionej.