II SAB/Wa 592/24

II SAB/Wa 592/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski
Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania wniosku skarżącego J. P. z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego J. P. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J. P. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Ministra Sprawiedliwości (dalej: "Minister", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, w dniu [...] sierpnia 2024 r. na adres organu [...] wpłynął wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w postaci tekstu opinii prawnej Prokuratorii Generalnej RP w przedmiocie spraw sądowych dotyczących wynagrodzeń sędziów "zamrożonych" na podstawie przepisów ustaw okołobudżetowych w latach 2021 - 2022 (2023). Skarżący wskazał, że opinia została sporządzona na zlecenie Ministra Sprawiedliwości i dotyczy m.in. zasadności zaskarżania wyroków sądów pierwszej instancji w tym przedmiocie oraz możliwości zawierania ugód.
Skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji poprzez przesłanie tekstu opinii w formie pliku (w przypadku pliku pdf - w miarę możliwości z rozpoznanym tekstem).
W odpowiedzi na wniosek, w dniu [...] sierpnia 2024 r. [...] Ministerstwa Sprawiedliwości poinformowało Skarżącego, że wnioskowana opinia stanowi dokument o charakterze wewnętrznym i nie podlega udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902); dalej "u.d.i.p.".
Wskazano, że od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają też zewnętrzne opinie i ekspertyzy służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym.
Odwołano się również do art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1192); dalej: "ustawa o PGRP", zgodnie z którym czynności Prokuratorii Generalnej RP związane z wydawaniem opinii, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej RP.
Pismem z dnia [...] września 2024 r. Skarżący, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, zarzucając naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a w konsekwencji naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie ww. informacji w ustawowym terminie.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. i udostępnienie żądanej informacji oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych,
W motywach skargi, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, Skarżący wskazał, że opinia sporządzona przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek organu administracji publicznej nie ma charakteru dokumentu wewnętrznego, lecz jest oficjalnym stanowiskiem Prokuratorii w sprawie publicznej i jako taka stanowi informację publiczną. Przedmiotowa opinia mieści się w pojęciu dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz ust. 2 u.d.i.p. Dotyczy ona - według wiedzy Skarżącego - zasadności wydatkowania znacznych środków budżetowych m.in. na koszty obsługi prawnej, koszty procesu należne powodom oraz odsetki za opóźnienie w sytuacji, gdy możliwe jest uniknięcie takich wydatków poprzez zawieranie ugód lub niezaskarżanie wyroków wydanych przez sądy pierwszej instancji.
Skarżący podniósł również, że organ myli pojęcia "dokumentu wewnętrznego" oraz "zewnętrznej ekspertyzy". Pomija też, że opinia Prokuratorii Generalnej RP jest dokumentem urzędowym sporządzonym na zlecenie Ministra Sprawiedliwości na piśmie przez inny organ. Nie ma zatem cech dokumentu wewnętrznego. Kwalifikacja opinii jako dokumentu urzędowego jest wystarczająca do uznania jej za informację publiczną i czyni zbędnym rozważania o jej funkcji w procesie decyzyjnym.
Skarżący podkreślił, że dla obowiązku udostępnienia ww. informacji nie ma znaczenia fakt, że nie pochodzi ona od Ministra Sprawiedliwości, co wynika jednoznacznie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. Obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją. Ważne jest również, aby dana informacja (dokument) służyła realizacji zadań publicznych przez organ i odnosiła się do niego bezpośrednio. Z odpowiedzi udzielonej przez organ w dniu [...] sierpnia 2024 r. wynika, że dysponuje on sporną opinią. Ponadto służy ona realizacji zadań publicznych organu w zakresie dysponowania środkami budżetowymi w ramach jego działalności.
Zdaniem Skarżącego twierdzenie organu, iż na przeszkodzie udostępnieniu informacji publicznej stoi tajemnica Prokuratorii Generalnej RP nie ma znaczenia dla przedmiotu niniejszego postępowania. Organ nie wydał bowiem decyzji o odmowie udostępnienia informacji ze względu na obowiązek zachowania poufności. Przyjął natomiast, że wnioskowana opinia nie stanowi informacji publicznej.
Dodatkowo Skarżący zaznaczył, że art. 39 ust. 1 ustawy o PGRP zawiera zamknięty katalog osób zobowiązanych do zachowania tajemnicy Prokuratorii Generalnej, przy czym tajemnica ta stanowi tajemnicę zawodową (ust. 2). Katalog ten nie obejmuje podmiotów, które zleciły sporządzenie opinii (tak samo jak obowiązek zachowania tajemnicy adwokackiej i radcowskiej nie obejmuje mocodawców ww. osób).
Podniósł również, że sporna opinia ma charakter ogólny i nie odnosi się do żadnej konkretnej sprawy w rozumieniu art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o PGRP. Dotyczy zasadności zaskarżania wyroków sądów pierwszej instancji oraz możliwości zawierania ugód w sprawach dotyczących wynagrodzeń sędziów "zamrożonych" na podstawie przepisów ustaw okołobudżetowych w latach 2021-2022 (2023), a także podstaw prawnych do wypłaty wyrównania tych wynagrodzeń. Taki właśnie charakter ma sporządzona w analogicznym przedmiocie opinia prawna Prokuratorii Generalnej RP z dnia [...] maja 2024 r., wydana na wniosek Prokuratora Generalnego z dnia [...] kwietnia 2024 ([...]), załączona do niniejszej skargi.
Dalej Skarżący podkreślił, że aktualnie przed sądami pracy w całym kraju toczy się bardzo duża liczba spraw z powództw sędziów w tym przedmiocie, a kolejne powództwa mogą być wytaczane także w przyszłości. Nie można zatem, choćby w przybliżeniu, wskazać spraw, których sporna opinia mogłaby dotyczyć. Przy czym pojęcia "sprawy", o którym mowa w art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o PGRP, nie można utożsamiać z niemożliwą do określenia liczbą spraw sądowych i pozasądowych (w tym jeszcze nierozpoczętych), gdyż uniemożliwiałoby to ustalenie, czy i kiedy tak rozumiana "sprawa" miałaby się zakończyć, a omawiane ograniczenie przestałoby obowiązywać. Nadto nie można wykładni pojęcia "sprawy" pozostawiać dowolnemu uznaniu organu, który sam miałby decydować post factum, w jakiej sprawie zlecił sporządzenie opinii i który mógłby zaniechać jej wykorzystania tak, aby rzekoma "sprawa" nigdy nie uległa zakończeniu.
Skarżący zaznaczył również, że w żadnej z tych spraw Prokuratoria nie wykonuje zastępstwa strony pozwanej, a Minister Sprawiedliwości nie występuje jako statio fisci Skarbu Państwa. Stroną tych spraw w ogóle nie jest Skarb Państwa, a poszczególne sądy - pracodawcy sędziów w rozumieniu art. 460 § 1 k.p.c. Ograniczenie, o którym mowa w art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o PGRP, nie dotyczy zatem organu.
Końcowo Skarżący wskazał, że na wniosek złożony w trybie u.d.i.p. udostępniono mu ww. opinię prawną Prokuratorii Generalnej RP z dnia [...] maja 2024r. sporządzoną na wniosek Prokuratora Generalnego z dnia [...] kwietnia 2024 r. Do skargi załączono kopię ww. opinii oraz pisma przewodniego Biura Prezydialnego Prokuratury Krajowej.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...] września 2024 r. zwrócił się do Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej o wyrażenie stanowiska odnośnie możliwości udostępnienia przedmiotowej opinii w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
W piśmie Prokuratorii Generalnej z dnia [...] września 2024 r., znak [...], wskazano, że zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o PGRP opinie wydawane przez Prokuratorię Generalną objęte są tajemnicą. Opinia taka może być udostępniona przez organ, na zlecenie którego została wydana, po zakończeniu sprawy (art. 38 ust. 2). W ocenie Prokuratorii "sprawa" w tym przypadku może być rozumiana szeroko, nie tylko jako indywidualna analiza zasadności zawarcia ugód w sprawach waloryzacji wynagrodzeń sędziowskich. Z uwagi bowiem na ustawową rolę Ministra Sprawiedliwości jako dysponenta części budżetowej w dziale sądy powszechne (art. 177 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z. 2024 r., poz. 334)), dalej "u.s.p.", Minister Sprawiedliwości zapewnia środki na wypłatę wynagrodzeń sędziów. Wobec toczących się przed sądami powszechnymi postępowań z powództwa sędziów o wypłatę zwaloryzowanych wynagrodzeń za lata 2021-2022, sprawa zapewnienia sfinansowania waloryzacji wynagrodzeń nie jest dla Ministerstwa Sprawiedliwości sprawą zakończoną. Zatem ujawnienie w takich okolicznościach treści opinii Prokuratorii może mieć istotny wpływ na wynik toczących się w sądach postępowań.
Organ zaznaczył nadto, że zgodnie ze stanowiskiem Prokuratorii Generalnej opinia stanowi dokument o charakterze wewnętrznym, jest elementem procesu decyzyjnego i jako taka nie stanowi informacji publicznej. Podkreślono, iż charakter opinii wydawanych przez Prokuratorię Generalną, w których znajdują się często informacje i analizy o istotnym znaczeniu dla ochrony interesów Skarbu Państwa, wymaga zachowania tajemnicy w możliwie szerokim zakresie.
Odnosząc się do tematyki żądanej opinii organ wskazał, że w latach 2021 - 2023 wynagrodzenia sędziów sądów powszechnych i grup do nich relacjonowanych (asesorów i referendarzy sądowych), uposażenia sędziów w stanie spoczynku oraz uposażenia rodzinne ustalane były w sposób odmienny od generalnej zasady przewidzianej w art. 91 § 1c u.s.p., poprzez stosowne przepisy ustaw o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na dany rok budżetowy.
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2023 r. w sprawie o sygn. akt K 1/23 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. o niezgodności art. 8 i art. 9 ustawy okołobudżetowej na rok 2023 z art. 178 ust. 2 Konstytucji RP. Wyrok ten został niezwłocznie wykonany w związku z czym wypłacono wyrównania wynagrodzeń sędziów i wynagrodzeń do nich relacjonowanych do wysokości wynikającej z wyliczenia na podstawie art. 91 § 1c u.s.p. Organ podkreślił, że wyrok ten nie dotyczy rzekomej niekonstytucyjności przepisów kształtujących wynagrodzenia m.in. sędziów i referendarzy w latach 2021 i 2022, zapadł on bowiem wyłącznie na kanwie ustawy okołobudżetowej na rok 2023 i dotyczy jedynie roku 2023. Zaznaczył również, że do chwili obecnej kwestia kompleksowego uregulowania zaspokojenia roszczeń o wypłatę wyrównania wynagrodzeń m.in. sędziów i referendarzy za lata 2021 i 2022 stanowi przedmiot rozmów i ustaleń pomiędzy przedstawicielami Ministra Sprawiedliwości i Ministra Finansów.
Dalej organ powołał art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o PGRP. Wskazał, iż z przepisów tych wynika sposób potencjalnego udostępniania dokumentów sporządzonych w związku z czynnościami, o których mowa w art. 38 ust. 1, tj. po zakończeniu sprawy przez właściwą jednostkę, czyli odpowiednio statio fisci, organ lub podmiot zastępowany. Stwierdził, że art. 38 ust. 1 ww. ustawy określa w sposób odrębny dostęp do informacji - jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i tym samym będzie miał pierwszeństwo przed regulacjami u.d.i.p.
Podsumowując organ wskazał, iż do czasu zakończenia sprawy dokumenty wytworzone przez Prokuratorię Generalną nie będą udostępniane przez żaden podmiot (w całości ani w części). Dopiero po zakończeniu sprawy (z zastrzeżeniem art. 38 ust. 3 ustawy o PGRP) możliwe będzie skuteczne udostępnienie dokumentów wytworzonych przez Prokuratorię w związku ze sprawą, np. w wyniku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też - w przypadku, gdy znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej - przez rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy u.d.i.p.
W przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej Sąd dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.
W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Minister Sprawiedliwości jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niemniej jednak w jego zakres przedmiotowy wpisuje się przejaw działalności organów władzy publicznej oraz osób wykonujących zadania publiczne, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
W świetle powyższego "informacją publiczną" jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania i cele publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów realizujących określone zadania i cele publiczne.
Rodzaje informacji publicznej ustawodawca określił w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (lit. a), o stanowiskach zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (lit. b), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Zwrot "w szczególności" wskazuje bezpośrednio, że katalog opisany powołanym przepisem nie ma charakteru zamkniętego, a stanowi jedynie przykładowe wyliczenie, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., s. 136 i nast.; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.).
Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy wskazać należy, że Skarżący wnioskował do Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie tekstu opinii prawnej Prokuratorii Generalnej RP w przedmiocie spraw sądowych dotyczących wynagrodzeń sędziów "zamrożonych" na podstawie przepisów ustaw okołobudżetowych w latach 2021 - 2022 (2023). W odpowiedzi na wniosek, udzielonej w dniu [...] sierpnia 2024 r., organ stwierdził, że ww. opinia jest dokumentem o charakterze wewnętrznym i nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast w odpowiedzi na skargę organ akcentował, że wnioskowana opinia - jako dokument wewnętrzny - jest objęta tajemnicą Prokuratorii Generalnej zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o PGRP. Nadto wskazał, że przepis ten określa odrębny sposób dostępu do informacji i jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
W związku z powyższym w pierwszej kolejności poczynić należy uwagę natury ogólnej, a mianowicie, że kwalifikacja żądanej informacji jako "wewnętrznej" wyklucza możliwość przyjęcia, że określona ustawa przewiduje odrębny (od uregulowanego w trybie u.d.i.p.) tryb dostępu do tej informacji. Informacja wewnętrzna (dokument wewnętrzny) nie jest bowiem informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Natomiast istnienie odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) oznacza, że dana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz dostęp do tejże informacji jest możliwy nie na zasadach i w trybie uregulowanych w u.d.i.p., lecz na zasadach i w trybie uregulowanych w przepisach innej ustawy.
Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, nie można podzielić stanowiska organu, że wnioskowana opinia stanowi dokument wewnętrzny. Nie można również przyjąć, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. z tego powodu, że - jak wskazał organ - przepis art. 38 ust. 2 ustawy o Prokuratorii Generalnej przewiduje "odrębny sposób dostępu" do informacji publicznej.
Pojęcie dokumentu wewnętrznego nie jest pojęciem normatywnym, a jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem dokument wewnętrzny to taki, który posiada cechy dokumentu urzędowego zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jednakże wytworzony został tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz - nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21; CBOSA). Dokument wewnętrzny może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Nadto jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002, nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, nie wykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21, z dnia 18 sierpnia 2010r. sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17; CBOSA).
W orzecznictwie podkreśla się, że koncepcja "dokumentu wewnętrznego" nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki do dostępu do informacji publicznej. Celem u.d.i.p. jest zapewnienie transparentności życia publicznego przez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty urzędowe, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122). Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (por. wyroki NSA: z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21).
W świetle powyższego nie sposób zaakceptować pogląd organu, że wnioskowana opinia jest dokumentem wewnętrznym i w związku z tym nie ma waloru informacji publicznej. Opinia ta jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Została sporządzona w ramach wykonywania ustawowych kompetencji na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 9 i art. 17 ust. 1 ustawy o Prokuratorii Generalnej przez podmiot wykonujący zadania publiczne (co nie jest kwestionowane w skardze), Spełnia zatem konstytutywne elementy definicji dokumentu urzędowego, a tym samym jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Stanowisko to wpisuje się w dotychczas prezentowane poglądy orzecznictwa, gdzie wskazuje się, że informacją publiczną jest nie tylko rozstrzygnięcie kończące postępowanie, ale także dokumentacja wytworzona w trakcie procesu decyzyjnego, stanowiąca podstawę podjęcia decyzji przez organ władzy w sprawie publicznej, będąca wyrazem działalności tego organu w ramach jego kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2157/12; CBOSA). Podkreśla się nadto, że opinia wytworzona przez Prokuratorię Generalną - w przeciwieństwie do dokumentu wewnętrznego - zostaje przekazana na zewnątrz innemu organowi państwowemu, również do realizacji zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2024 r. sygn. akt III OSK 2292/22; j.w.).
Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o PGRP, czynności Prokuratorii Generalnej związane z wykonywaniem zastępstwa, wydawaniem opinii, sporządzaniem raportów, analiz i stanowisk, udziałem w negocjacjach i mediacjach oraz w postępowaniach przed organami międzynarodowymi, a także informacje i dokumenty stanowiące podstawę dokonania takich czynności są objęte tajemnicą Prokuratorii Generalnej. Stosownie do treści art. 38 ust. 2 ww. ustawy, dokumenty sporządzone w związku z czynnościami, o których mowa w ust. 1, przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną mogą być udostępnione przez właściwą jednostkę albo osobę prawną po zakończeniu sprawy. Z kolei w myśl art. 38 ust. 3 ww. ustawy, w przypadku gdy dokumenty zakończonej sprawy są związane z inną sprawą prowadzoną przez Prokuratorię Generalną, podmiot reprezentujący Skarb Państwa, organ lub osobę zastępowaną, mogą być one udostępnione po zakończeniu tej sprawy.
W art. 39 ust. 1 ww. ustawy określono katalog podmiotów zobowiązanych do zachowania tajemnicy Prokuratorii Generalnej, zaliczając do niego: 1) Prezesa Prokuratorii Generalnej oraz wiceprezesów Prokuratorii Generalnej; 2) radców Prokuratorii Generalnej; 3) referendarzy; 4) innych pracowników zatrudnionych w Prokuratorii Generalnej; 5) członków Kolegium Prokuratorii Generalnej oraz 6) członków Sądu Polubownego. Jak wynika z art. 39 ust. 2 ustawy, dla osób, o których mowa w ust. 1, tajemnica Prokuratorii Generalnej stanowi tajemnicę zawodową w rozumieniu przepisów odrębnych.
Wbrew stanowisku organu w sprawie nie ma zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z przepisu tego wynika, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tą ustawą szczególną.
W niniejszej sprawie ustawa o dostępie do informacji publicznej nie podlega wyłączeniu, bowiem wskazywany przez organ art. 38 ust. 2 ustawy o PGRP nie przewiduje odmiennych zasad i trybu dostępu do dokumentów sporządzanych przez Prokuratorię Generalną w związku z czynnościami, o których mowa w ust. 1 (w tym opinii prawnych). Przepis ten wprowadza jedynie pewną cezurę czasową w odniesieniu do udostępniania tychże dokumentów z racji na objęcie ich tajemnicą Prokuratorii Generalnej. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie, tajemnica ta dotyczy zarówno czynności polegających na sporządzeniu opinii, raportu, analizy, stanowiska oraz treści tych dokumentów, jak i wszelkich związanych z tym czynności, w tym również informacji i dokumentów stanowiących podstawę ich dokonania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 4109/21; CBOSA).
Podsumowując wskazać należy, że opinia prawna Prokuratorii Generalnej objęta wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2021 r. stanowi informację publiczną, a zasady i tryb dostępu do tejże informacji określają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Minister Sprawiedliwości - prezentując stanowisko jak powyżej - do dnia wniesienia skargi do Sądu nie rozpoznał wniosku Skarżącego w sposób przewidziany w u.d.i.p., w szczególności nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia (wobec ograniczenia dostępu do informacji z przyczyn określonych w art. 5 ust. 1 lub 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że zarzut bezczynności organu jest uzasadniony. Bezczynność ta nie ustała do daty wyrokowania.
W związku z tym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Organ będzie zobowiązany uwzględnić powyższą ocenę prawną i rozpoznać wniosek w sposób przewidziany w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Weźmie przy tym pod uwagę argumentację Skarżącego, że w odpowiedzi na wniosek złożony w trybie u.d.i.p. udostępniona została mu "Opinia prawna Prokuratorii Generalnej RP wydana na wniosek Prokuratora Generalnego z dnia [...] kwietnia 2024 r.".
Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków Skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
O kosztach postępowania - obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego w stawce minimalnej w wysokości 480 złotych wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych - Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.