II SAB/WA 59/06

II SAB/Wa 59/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-04-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /sprawozdawca/
Jacek Fronczyk
Stanisław Marek Pietras /przewodniczący/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Sygn. powiązane
I OSK 419/07 - Postanowienie NSA z 2008-07-02
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Asesor WSA Jacek Fronczyk, Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w K. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w K. zwróciło się do Ministra Sprawiedliwości, w trybie dostępu do informacji publicznej, o udostępnienie w formie pisemnej przesłanej na adres Stowarzyszenia informacji o sposobie obliczenia kosztów wykonania kserokopii, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie kserokopii dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy.
Zwróciło się ponadto o: rozbicie tych kosztów na poszczególne pozycje, takie jak: koszty osobowe, koszt papieru, koszt tonera i inne, podanie z imienia, nazwiska i pełnionej funkcji pracowników, którzy określili te koszty, podanie stanowisk (także ustnych) zajmowanych przez funkcjonariuszy publicznych w toku prac nad rozporządzeniem, metodologii wyznaczenia kosztów oraz przekazanie kopii dokumentu urzędowego (wraz z uzasadnieniem do jego projektu), w którym te koszty są ustalone.
Dyrektor Departamentu [...] Ministerstwa Sprawiedliwości pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. poinformował Stowarzyszenie [...] "[...]", że opłata za kserokopie z akt sprawy, wydawana na wniosek na podstawie odrębnych przepisów, została ustanowiona rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1999 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 88, poz. 990) w wysokości 1 zł za każdą stronę wydanej kserokopii, co związane było z brzmieniem art. 156 § 2 Kodeksu postępowania karnego, przewidującego prawo oskarżonego i jego obrońcy do uzyskania odpłatnie kserokopii dokumentów z akt sprawy, przy jednoczesnym braku określenia wysokości tej opłaty oraz braku stosownej delegacji do uregulowania ww. kwestii w art. 156 kpk.
W piśmie organ wskazał czynniki, jakie zostały wzięte pod uwagę w toku procesu legislacyjnego dotyczącego powołanego rozporządzenia zmieniającego, a nadto podniósł, iż nowelizacja Kodeksu postępowania karnego, która weszła w życie z dniem 1 lipca 2003 r., zobowiązywała Ministra Sprawiedliwości (art. 156 § 6) do uregulowania wysokości opłaty za wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy karnej przy zastosowaniu przesłanek analogicznych, jak w rozporządzeniu w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych w sprawach cywilnych, co przy niezmienianych warunkach rynkowych spowodowało ustalenie jej na takim samym poziomie.
Odnosząc się do pozostałych żądań zawartych we wniosku, podano, iż w obydwu przypadkach projekty rozporządzeń zostały opracowane i uzgodnione, stosownie do obowiązujących w tym czasie przepisów regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości oraz poddane uzgodnieniom międzyresortowym i konsultacjom ze środowiskami prawniczymi, zgodnie z wymogami regulaminu pracy Rady Ministrów. Powołując się na rozległość tego procesu, stwierdzono, że zaspokojenie żądań wniosku w tym zakresie wymagałoby opracowania wykraczającego poza ramy informacji publicznej, uzyskiwanej jako informacji przetworzonej. Wskazano w związku z tym na możliwość udostępnienia ich w trybie art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i dodatkowo załączono kopie obydwu rozporządzeń wraz z uzasadnieniami.
We wniosku z dnia [...] stycznia 2006 r. Stowarzyszenie [...] "[...]" wezwało Ministra Sprawiedliwości do usunięcia naruszenia prawa polegającego na braku w piśmie z dnia [...] stycznia 2006 r. całej informacji oraz nieudzieleniu w innej formie pełnej informacji publicznej, o jakiej mowa we wniosku oraz niewydaniu decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji lub jej części, o jakiej mowa we wniosku, względnie powiadomienia, o jakim mowa w art. 14 ust. 2 ustawy, a nadto zażądało szeregu nowych informacji wymiennych w pkt 2 ppkt 1-5.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w zakresie sposobu realizacji wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. dotyczącego m.in. stanowisk funkcjonariuszy publicznych, Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie lub błędną interpretację, a to art. 12 ust. 2, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Powołując się na powyższe, wniosło o stwierdzenie naruszenia prawa przez ministra, polegające m.in. na nieterminowym rozpatrzeniu wniosku (ponad 2 tygodnie po terminie), niepodaniu pełniej informacji oraz nakazanie załatwienia wniosku w terminie 3 dni, stwierdzenie, że wnioskowane w pkt 2 i 3 wniosku informacje są informacjami publicznymi oraz zobowiązanie organu do udostępnienia ich w terminie 3 dni, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów korespondencji i dojazdów pełnomocnika strony.
W uzasadnieniu wskazało w szczególności, iż organ nie wykazał braku możliwości technicznych (kserokopiarki) do wypełnienia obowiązku informacyjnego, który polega na udostępnieniu kopii pisemnych stanowisk zajmowanych w sprawie przez funkcjonariuszy publicznych i nie wymaga opracowania, a nadto, iż nie może zapoznać się z dokumentami w formie wglądu, gdyż "nie ma oczu". Ponadto stwierdziło, że Stowarzyszeniu przysługuje prawo uzyskania kopii informacji udostępnianej do wglądu lub do jej przesłania.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podając, że skarżący uzyskał pełną informację, której żądał we wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r. w piśmie z dnia [...] stycznia 2006 r., natomiast odnośnie nazwisk, funkcji i stanowisk merytorycznych, organ wskazał tryb przewidziany w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a swoje stanowisko uzasadnił stosownie do treści art. 14 ust. 2 tej ustawy.
Podniósł ponadto, że informacja, której żądał skarżący, jest informacją przetworzoną w rozumieniu ustawy, wymagającą wykazania interesu publicznego, którego skarżący jednak nie wykazał. Odnosząc się natomiast do zarzutu uchybienia terminu do udzielenia informacji publicznej, stwierdził, iż termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy jest terminem instrukcyjnym, zaś jego naruszenie nie daje podstaw do formułowania zarzutu bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych, wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (art. 6 ust. 1 pkt 4a i c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).
Jednocześnie bliższa analiza art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, iż wnioskiem o udostępnienie mogą być objęte jedynie informacje o określonych faktach, danych lub stanach zjawisk na dzień ich udostępnienia.
Oceniając w tym aspekcie żądanie wniosku skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji dotyczących procesu legislacyjnego, związanego z pracami nad rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie kserokopii dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, uzasadnione jest przyjęcie, iż żądane informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumenty tworzone przez organy władzy publicznej podczas procesu legislacyjnego są bowiem zgodnie z jej art. 1 ust. 1 informacjami o sprawach publicznych, zaś stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c i d, stanowią rodzaj informacji dotyczącej sposobu stanowienia aktów publicznoprawnych oraz sposobu przyjmowania i załatwiania spraw, co powoduje, że podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w powołanej ustawie.
Ponadto bez wątpienia Minister Sprawiedliwości jest organem władzy publicznej określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w sposób w niej przewidziany.
Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, iż w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej zarówno ze względu na jej zakres podmiotowy, jak też przedmiotowy.
Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 omawianej ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zastrzeżenie to dotyczy sytuacji braku możliwości udostępnienia informacji w terminie 14-dniowym i przewiduje, po powiadomieniu o opóźnieniu w tym terminie, wydłużenie terminu realizacji wniosku do 2 miesięcy oraz przypadku, kiedy podmiot obowiązany ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia.
Udostępnienie informacji publicznej realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej, natomiast jedynie w przypadku odmowy jej udostępnienia lub umorzenia postępowania, ustawa przewiduje załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji.
Natomiast wówczas, kiedy organ obowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji publicznej, która nie funkcjonuje w obiegu publicznym poprzez udostępnienie jej wcześniej w inny sposób, bądź też wydanie decyzji odmawiającej jej udostępnienia, a będący jednocześnie w posiadaniu żądanych informacji działań takich nie podejmuje, mamy do czynienia z bezczynnością organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości udostępnił skarżącemu Stowarzyszeniu informację publiczną określoną w pkt 1, 4 i 5 wniosku z [...] grudnia 2005 r. W szczególności przedstawił metodologię określenia kosztów wykonania kserokopii, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie kserokopii dokumentów oraz uwierzytelnianych odpisów z akt sprawy oraz przesłał kopię ww. rozporządzenia wraz z uzasadnieniem, a dodatkowo także kopię rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1999 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych w sprawach cywilnych. Wskazał ponadto, że wysokość opłaty została ustalona na tym samym poziomie, jak w powyższym rozporządzeniu zmieniającym z dnia 30 września 1999 r., gdyż koszty wydania kserokopii są analogiczne, a nie uległy zmianie warunki rynkowe wówczas istniejące. Należy w związku z tym przyjąć, iż organ w toku prac legislacyjnych nie dokonywał kalkulacji kosztów z uwzględnieniem poszczególnych pozycji w postaci kosztów osobowych, kosztów papieru, tonera i innych, a zatem nie był dysponentem takich szczegółowych informacji.
W tej sytuacji nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, że organ nie udostępnił żądanych informacji i pozostawał w bezczynności.
Jeśli zaś chodzi o informacje żądane w pkt 2 i 3 wniosku z dnia [...] grudnia 2005 r., to należy zauważyć, że organ nie odmówił ich udostępnienia, lecz w piśmie z dnia [...] stycznia 2006 r. zaproponował Stowarzyszeniu jedynie inny sposób i formę udostępnienia z uwagi na rozległość procesu legislacyjnego wymagającą stosownego opracowania. Zaproponował mianowicie zapoznania się z dokumentacją ww. procesu legislacyjnego zawierającą również żądane nazwiska, funkcje i stanowiska co do rozwiązań merytorycznych na poszczególnych etapach prac, zajmowanych przez komórki organizacyjne Ministerstwa Sprawiedliwości, resorty i inne podmioty, w formie wglądu do dokumentów urzędowych przewidzianej w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zdaniem Sądu, w piśmie powyższym zawarte jest powiadomienie o jakim mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, natomiast z wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] stycznia 2006 r., będącego w znacznej części polemiką z pismem organu z dnia [...] stycznia 2006 r., trudno wywnioskować, czy Stowarzyszenie dalej domaga się przesłania żądanych informacji, czy też wyraża zgodę na udostępnienie ich w formie zaproponowanej przez organ. Chybione jest zatem twierdzenie wnioskodawcy, że Minister Sprawiedliwości również w tym zakresie pozostawał w bezczynności, gdyż nie udostępnił żądanych informacji ani też nie załatwił sprawy w inny sposób, czyli poprzez wydanie stosownej decyzji (o odmowie lub umorzeniu postępowania). Nieuzasadnione jest również powoływanie się przez Stowarzyszenie [...] "[...]" na przepis art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który ma zastosowanie wyłącznie do przypadku, kiedy wnioskodawcy udostępnia się informację publiczną poprzez wgląd w dokumenty urzędowe. Jedynie wtedy na podmiocie udostępniającym ją ciąży obowiązek zapewnienia możliwości, czy to kopiowania informacji publicznej, czy też przesłania jej albo przeniesienia na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji.
Wreszcie, odnosząc się do zrzutu skarżącego naruszenia prawa przez organ poprzez nieterminowe rozpatrzenie wniosku należy wskazać, że termin 14-dniowy, określony w art. 13 ust. 1 omawianej ustawy ma charakter instrukcyjny dla organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zaś jego upływ nie pozbawia organu kompetencji do załatwienia sprawy.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.