II SAB/Wa 586/23

II SAB/Wa 586/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Lucyna Staniszewska /sprawozdawca/
Piotr Borowiecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Lucyna Staniszewska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania wniosku skarżącego B. P. z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego B. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
I. Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ,,Prezes ZUS’’, ,,Organ’’) w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. B. P. (dalej: ,,Skarżący’’).
II. Okoliczności faktyczne i prawne sprawy przedstawiają się następująco:
1. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. Skarżący w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej złożył wniosek o informację publiczną w przedmiocie:
1. Czy to prawda, że D. W. przestaje być dyrektorem departamentu?
2. Czy D. W. złożył wypowiedzenie, został zwolniony, a może na mocy porozumienia stron ma zmienioną umowę?
3. Jeśli D. W. zostaje w ZUS to na jakim stanowisku będzie pracować?
4. Jakie byty powody zmiany wobec D. W.?
2. Pismem z dnia [...] września 2023 r. odnosząc się do wniosku o udostępnienie powyższych informacji, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej poinformował Skarżącego o powodach nieudostępnienia wnioskowanych informacji, które zgodnie ze stanowiskiem Organu nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako "u.d.i.p" i nie mogą zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej.
W uzasadnieniu ww. pisma Organ wyjaśnił, że żądanie odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania dążą do osiągnięcia celów innych niż wynikające z przepisów u.d.i.p, a działania Skarżącego mają charakter nadużycia prawa do informacji publicznej, są nakierowane na realizację prywatnych interesów i zaspokojenie własnych zamierzeń i tym samym nie mogą zostać udostępnione na zasadach i w trybie dostępu do informacji publicznej.
W uzasadnieniu Organ wskazał na istnienie wyraźnej korelacji czasowej, (wnioski zostały złożone tego samego dnia) oraz rzeczowej (wnioski dotyczą tej samej osoby) w zakresie żądań zawartych we wniosku Pana B. P. z dnia [...] sierpnia 2023 r. z wnioskiem innego Wnioskodawcy, który permanentnie organizuje dyskusje na portalach społecznościowych prowadzonych przez redakcję [...], a ich celem jest wzbudzenie niechęci wobec ZUS i jego pracowników.
Organ zauważył, że również treść korespondencji umieszczanej na portalach społecznościowych, w tym wypowiedzi Wnioskodawcy, jednoznacznie potwierdzają, że jest wrogo nastawiony do Zakładu w związku z postępowaniami prowadzonymi w indywidulnych sprawach i tym samym celem Skarżącego jest stworzenie dokuczliwości Organowi poprzez kolejne składanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej.
Organ podkreślił, że wystąpienie w dniu [...] sierpnia 2023 r. z wnioskiem o informację publiczną nie służy uzyskaniu faktycznie informacji służących dobru publicznemu, lecz sprawienie Organowi uciążliwości, utrudnienie jego pracy, czy też wykorzystanie informacji przez inne osoby, których celem jest bezpodstawne kompromitowanie pracowników Zakładu, tj. w celach innych niż wskazywane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako uzasadniające udostępnianie obywatelom informacji przez organy administracyjne w trybie dostępu do informacji publicznych.
Dlatego też, zdaniem Organu wystąpienie z dnia [...] sierpnia 2023 r. nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, i nie tylko nie prowadzi do chęci poprawy funkcjonowania urzędu, wręcz przeciwnie, stanowi dla niego dokuczliwość. W istocie nie służy ono usprawnieniu realizacji przez Organ zadań publicznych, a wręcz godzi w ich realizację, w tym również stanowi zagrożenie dla umożliwienia przez Prezesa ZUS realizacji przez inne osoby ich konstytucyjnego prawa do informacji, zgodnie z jego istotą i przeznaczeniem, gdyż nadużywanie prawa do informacji publicznej absorbuje Organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków składanych przez inne osoby, których to wnioski nie stanowią nadużycia tego prawa.
III. 1. Pismem z dnia [...] września 2023 r. B. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność oraz przewlekłość ZUS w udzieleniu informacji publicznej.
Wskazał, że nie otrzymał odpowiedzi na wskazane punkty wniosku o informację publiczną, ale otrzymał prywatne pismo, w którym Wicedyrektor Departamentu Legislacyjno-Prawnego odmówił udzielenia informacji publicznej, ale nie w ramach decyzji administracyjnej. Skarżący wniósł o stwierdzenie przez Sąd czy wnioskowane informacje stanowią o informacji publicznej; o zobowiązanie organu rentowego do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni; osądzenie czy doszło do przewlekłości lub bezczynności Organu, nałożenie adekwatnej kary finansowej na organ rentowy w razie stwierdzenia przewlekłości lub bezczynności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Prezesa ZUS na rzecz wnioskodawcy.
W uzasadnieniu skargi, Skarżący podniósł, że Organ skierował do niego prywatny list, w którym w sposób nie merytoryczny uzasadnia, że wniosek Skarżącego służył do zaspokojenia jego osobistego zamierzenia. Wicedyrektor poza ogólnikiem nie przedstawia żadnych dowodów, na co zwrócił uwagę Skarżący. Nadto, Skarżący podkreślił, że to czy inny wnioskodawca złożył podobny albo tożsamy wniosek o udzielenie informacji publicznej jest kwestią wtórną i bez znaczenia dla udzielenia odpowiedzi na wniosek Skarżącego. Mnogość wniosków dowodzi, że poruszony temat jest ważny społeczne bo wzbudził zainteresowanie nie tylko dla osób fizycznych ale również dziennikarzy mediów.
Skarżący przyznał, że prawdą jest natomiast, iż upubliczniane przez Skarżącego odpowiedzi ZUS, a także wysyłane do prasy odpowiedzi ZUS, powodują, że powstaje dyskusja, a prasa publikuje o odpowiedziach ZUS artykuły prasowe. Jest też oczywiste, w ocenie Skarżącego, że jeśli upubliczni On odpowiedź ZUS to inne osoby będą mogły sobie we własnym zakresie tę informację publiczną wykorzystać taki jest cel informacji publicznej.
2. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Podkreślając, że Organ wskazał ponadto, że zachowanie Skarżącego wpisuje się we wskazywany w judykaturze i doktrynie obszar nadużycia prawa do informacji publicznej, jakim jest wykorzystanie prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji). Dlatego też, zdaniem Organu wystąpienie z dnia [...] sierpnia 2023 r. nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, i nie tylko nie prowadzi do chęci poprawy funkcjonowania urzędu, wręcz przeciwnie, stanowi dla niego dokuczliwość. W istocie nie służy ono usprawnieniu realizacji przez Organ zadań publicznych, a wręcz godzi w ich realizację, w tym również stanowi zagrożenie dla umożliwienia przez Prezesa ZUS realizacji przez inne osoby ich konstytucyjnego prawa do informacji, zgodnie z jego istotą i przeznaczeniem, gdyż nadużywanie prawa do informacji publicznej absorbuje Organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków składanych przez inne osoby, których to wnioski nie stanowią nadużycia tego prawa. Odnosząc się do wniosku Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. Organ stwierdził, że informacje, udostępnienia których domaga się Skarżący, jakkolwiek obiektywnie mają charakter informacji publicznej, w tym konkretnym, indywidualnym przypadku nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. ze względu na fakt, że w istocie wniosek z dnia [...] sierpnia 2023 r, ma w swej intencji nie zamiar uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, a wręcz przeciwnie jest nakierowany na realizację prywatnych interesów i zaspokojenie własnych osobistych zamierzeń, czy też wykorzystanie informacji przez inne osoby, których celem jest bezpodstawne kompromitowanie pracowników Zakładu i ich dręczenie.
Ponadto, Organ podkreślił, że oświadczenie Skarżącego o zamiarze przekazania treści pełnej dokumentacji związanej z przedmiotowym wnioskiem, jak również upublicznianie każdej odpowiedzi ZUS na składane wcześniej wnioski o informacje publiczne opinii publicznej, którą według Skarżącego jest społeczność portali prowadzonych przez [...], nie jest tożsame z udowodnieniem istnienia istotnego interesu publicznego. Z całą pewnością również dyskusje prowadzone na forach internetowych, wypowiedzi tam umieszczane, wbrew twierdzeniom Skarżącego nie stanowią merytorycznej, istotnej społecznie debaty, która mogłaby w jakikolwiek sposób przyczynić się do usprawnienia funkcjonowania Zakładu czy ewentualnej poprawy jakości jego usług. Wręcz przeciwnie, prowadzone dyskusje mają na celu wzbudzenie agresji wobec ZUS i jego pracowników oraz znalezienie chętnych osób, które wystąpią z kolejnymi wnioskami o udostępnienie informacji publicznej. Dodał, że działania skarżącego podejmowane względem organu ukierunkowane są jedynie na korzyści prywatne.
IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
1. Skarga okazała się zasadna.
2. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
3. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
4. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia", w tym wniesienie ponaglenia, w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Mając wszystko to na uwadze, Sąd przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania na podstawie akt sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
5. W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne, w tym organy władzy publicznej, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2022, poz. 901 t.j. dalej: ,,u.d.i.p.’’).
Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że Prezes ZUS jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.
Po pierwsze bowiem, jak wynika z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle natomiast art. 66 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1230 z późn. zm.; dalej powoływana jako "usus"), Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Do przykładowo wymienionych w art. 68 ust. 1 usus zadań ZUS należą:
1) realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, a w szczególności:
a) stwierdzanie i ustalanie obowiązku ubezpieczeń społecznych,
b) ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wypłacanie tych świadczeń,
c) wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych,
d) prowadzenie rozliczeń z płatnikami składek z tytułu należnych składek i wypłacanych przez nich świadczeń podlegających finansowaniu z funduszy ubezpieczeń społecznych lub innych źródeł,
e) prowadzenie indywidualnych kont ubezpieczonych i kont płatników składek,
f) orzekanie przez lekarzy orzeczników Zakładu oraz komisje lekarskie Zakładu dla potrzeb ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych (art. 68 ust. 1 pkt 1);
2) dysponowanie środkami finansowymi funduszów ubezpieczeń społecznych oraz środkami Funduszu Alimentacyjnego (art. 68 ust. 1 pkt 3);
3) kontrola orzecznictwa o czasowej niezdolności do pracy (art. 68 ust. 1 pkt 5);
4) kontrola wykonywania przez płatników składek i przez ubezpieczonych obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych (art. 68 ust. 1 pkt 6). Stosownie do treści art. 66 ust. 4 usus, w zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej.
Wobec tak kształtującego się zakresu zadań i pozycji ustrojowej, nie ma wątpliwości co do tego, że ZUS jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.
Natomiast bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodny z wnioskiem (art. 13 ust. 1), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2), albo nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2).
Nadto, co istotne w niniejszej sprawie, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
6. Dalej odpowiedzieć należy na pytanie, czy informacje objęte wnioskiem z [...] sierpnia 2023 r. stanowią informację publiczną. Punkt wyjścia do rozważań stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych. Definicja ta jest bardzo szeroka i może budzić wątpliwości, dlatego przy interpretacji przepisu art. 1 ust. 1 konieczne jest posiłkowanie się zarówno sformułowaniami zawartymi w art. 61 Konstytucji RP, jak uwzględnianie treści art. 6 u.d.i.p., który zawiera przykładowy katalog informacji mających walor informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do danych publicznych w tym treść i postać dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego, informacje o stanie samorządów i ich jednostek organizacyjnych oraz o majątku publicznym w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego i podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a i pkt 5 lit d u.d.i.p.). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.
W świetle powyższych regulacji ustawy o dostępnie do informacji publicznej nie budzi wątpliwości Sądu, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wnioskiem z [...] sierpnia 2023 r. skarżący wniósł o udostępnienie następujących informacji:
1. Czy to prawda, że D. W. przestaje być dyrektorem departamentu?
2. Czy D. W. złożył wypowiedzenie, został zwolniony, a może na mocy porozumienia stron ma zmienioną umowę?
3. Jeśli D. W. zostaje w ZUS to na jakim stanowisku będzie pracować?
4. Jakie byty powody zmiany wobec D. W.?
W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).
Z powyższego wynika, że informacja odnosząca się do zatrudnienia Dyrektora Departamentu ZUS jest informacją publiczną. Z uwagi na to, że obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia.
Ustalenie, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną powoduje, że powinna ona zostać udostępniona i to w ustawowym terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), chyba że zachodzą okoliczności, uzasadniające odmowę jej udostępnienia.
Tymczasem podmiot zobowiązany wskazał na fakt nadużycia prawa do informacji publicznej i wykorzystania informacji w celu prywatnym.
7. Przedmiotem sporu między stronami jest zatem zakres przedmiotowy wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ podnosi bowiem, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb czy własnych zamierzeń. Zdaniem organu ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach, jak i w celu szkodzenia organowi rentowemu.
Podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 26 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4568/21 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), wskazujące, że kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji, nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe.
O ile kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej. Zatem dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1, czy art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej", ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony".
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, przyjęte przez organ kryteria oceny charakteru wnioskowanej informacji jako sprawy własnej skarżącego, wyłączającej ją jako informację publiczną, są błędne. Bez znaczenia pozostaje fakt złożenia analogicznego wniosku przez osoby trzecie, np. redaktora ,,[...]’’, czy fakt, że ta osoba trzecia permanentnie organizuje dyskusje na portalach społecznościowych prowadzonych przez redakcję. Trafnie podkreśla Skarżący, iż celem instytucji dostępu do informacji publicznej jest sprawowanie kontroli obywateli nad prawidłowością funkcjonowania organów publicznych, co może prowadzić do organizowania debaty publicznej na temat udzielonych przez organ publiczny informacji.
8. Odnosząc się do kwestii nadużycia prawa do informacji publicznej zauważyć należy, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (zob: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa, 2005 r., s. 146–147, wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15, wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16, CBOSA). Powołanie się na nadużycie prawa jest uprawnione tylko w odniesieniu do sytuacji wyjątkowych, a więc wówczas, gdy nadużycie ma charakter oczywisty. Organ jest zobowiązany przedstawić argumentację wskazującą dlaczego, jego zdaniem, w konkretnej sprawie Skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, a nie inni wnioskodawcy.
Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania przez wnioskodawcę z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów, czy też oceny działalności organów administracji publicznej itp. (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15, CBOSA).
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, biorąc zaś pod uwagę charakter wnioskowanych przez Skarżącego informacji trudno jego działaniu przypisać, iż jest on motywowane innymi celami niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadto, w ocenie Sądu, wniosek o żądanej treści w swojej istocie nie ma charakteru szykany osób piastujących funkcje publiczne oraz charakteru sporu osobistego, czy prywatnych animozji. Udzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie nie zakłóca także funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. NSA w wyroku z dnia 6 marca 2024 r. sygn. III OSK 7298/21 (publ. CBOSA) wskazał, że gdyby przyjąć, że nadużyciem prawa do informacji publicznej jest sytuacja, w której wnioskodawca upowszechnienia zdobyte dane, w istocie spowodowałoby, iż prawo do informacji publicznej przestałoby mieć charakter kontrolny. Brak bowiem możliwości podzielnia się przez wnioskodawcę otrzymanymi danymi wykluczałoby poinformowanie opinii publicznej o ewentualnie stwierdzonych nieprawidłowościach. Prawo do informacji publicznej, jako ważny element funkcjonowania ustroju demokratycznego polega nie tylko na otrzymywaniu informacji publicznej i zapoznaniu się z nią, ale również na prawie do jej upowszechnienia w dowolny sposób przez podmiot, który informację publiczną otrzymał. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy wskazać można, że chęć opublikowania przez Skarżącego informacji na temat zmian kadrowych na stanowiskach decyzyjnych w podmiocie zobowiązanym w celu jej upublicznienia, czy inicjowania publicznej dyskusji nie niweczy prawa do informacji publicznej. Organ nie wskazał tymczasem że zaszły przesłanki do ograniczenia tego prawa ze względu na prywatność osoby fizycznej.
9. Skoro, Organ uważa, że żądana informacja stanowi informację publiczną i jest w jej posiadaniu, a organ jest w jej posiadaniu, to winien udzielić takiej informacji. Jeśli natomiast uważa, iż nie może udostępnić informacji, to winna zostać wydana decyzja odmowna w tym względzie. Reasumując – organ albo ma udostępnić informację, albo wydać decyzję odmowną, jeśli uważa, że są jakieś przesłanki, aby taką decyzję wydać.
10. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić trzeba, że Organ nie podjął, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z [...] sierpnia 2023 r. przepisanego regulacjami u.d.i.p. działania. Według Sądu nie ma racji Organ wywodzący z działania Skarżącego jego nadużycie w uzyskaniu informacji publicznej i załatwiający sprawę jego wniosku w formie pisma. Zaznaczyć przy tym wypada, że w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Natomiast jeżeli odmawia udostępnienia informacji publicznej to właściwą forma jest decyzja administracyjne, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i wyjaśnienie powodów odmowy w uzasadnieniu wydanej decyzji.
W świetle powyższego stwierdzić zatem należy, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli bowiem żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, udziela informacji niepełnej lub wymijającej albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18, CBOSA).
11. W tej sytuacji Sąd w pkt 1 na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
12. Jednocześnie Sąd uznał w pkt 2, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. W tej konkretnej sprawie na obecnym etapie postępowania wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.
13. Ponadto sąd nie przychylił się do wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny (pkt 3 sentencji wyroku) w związku z zaistniałą w sprawie bezczynnością i w tym zakresie oddalił wniosek. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z literalnej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a., wynika, że wymierzenie takiej grzywny zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony). Należy również mieć na względzie, że środek ten powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach bezczynności w załatwieniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, co wykluczało celowość wymierzenia organowi grzywny.
14. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi Sąd orzekł w pkt 4 na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.