II SAB/Wa 576/24

II SAB/Wa 576/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /przewodniczący/
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Joanna Kube
Symbol z opisem
6480
659
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. J. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu 19 sierpnia 2024 r. M.J. (dalej: "skarżący"), drogą poczty elektronicznej, wystąpił do Ministra Spraw Zagranicznych (dalej: "Minister", "organ") z wnioskiem zatytułowanym "zapytanie publiczne dot J.J. – pracownika MSZ i AMB B." o treści: "W jakich dniach była/jest zatrudniona w MSZ i AMB RP w B. J.J. z d. C. włącznie z urlopami wychowawczymi?" Jako sposób udostępnienia informacji publicznej skarżący wskazał mail.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Minister w piśmie z [...] sierpnia 2024 r. (przesłanym drogą poczty elektronicznej [...] sierpnia 2024 r.) uznał, że treść zapytania zmierza do zaspokojenia interesu prywatnego skarżącego, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne. Organ wskazał również, iż wobec powyższego, w jego ocenie, zapytanie skarżącego nie spełnia wymogów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p."), a w konsekwencji należy odmówić udostępnienia skarżącemu żądanych informacji.
W wiadomości elektronicznej z [...] sierpnia 2024 r. skarżący zaznaczył, że "każda osoba prywatna ma prawo do każdej informacji publicznej", a jakakolwiek dyskryminacja jest niedopuszczalna. Dodał, iż nieudzielenie informacji w terminie do [...] września 2024 r. spowoduje wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z kolei w mailu z [...] września 2024 r. nadmienił, iż nie utrzymuje stosunków prywatnych z J.J..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, że nie otrzymał odpowiedzi na swoje zapytanie z [...] sierpnia 2024 r., skierowane do Ministra. Według skarżącego, organ odmówił udzielenia żądanych informacji bez podstawy prawnej. Podkreślił, iż obecnie nie zna i nie utrzymuje żadnych kontaktów prywatnych z osobą, której dotyczy zapytanie, zatem Minister posługuje się przesłankami dyskryminacyjnymi, czego zakazuje Konstytucja RP i szereg aktów unijnych. Zażądał stwierdzenia przez Sąd przewlekłości w rozpoznaniu jego wniosku oraz zasądzenia od organu kwoty 20.000 zł "tytułem przewlekłości w odpowiedzi".
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") z uwagi na brak ponaglenia do organu przed wniesieniem skargi, zaś w razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi - domagał się jej oddalenia.
Powołując się na art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, organ wskazał, że sprawa publiczna to przejaw aktywności władzy publicznej. Zalicza się do niej działania lub zaniechania osób (piastunów) tworzących skład osobowy organów władzy publicznej. Musi się więc ona odnosić do funkcjonowania państwa i jego organów, do ich aktywności lub zaniechania oraz dotyczyć interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Tymczasem informacja żądana przez skarżącego nie stanowi informacji publicznej i dlatego nie ma podstaw do jej udostępnienia na gruncie u.d.i.p. Zdaniem organu, wykorzystywanie instrumentów przewidzianych w u.d.i.p. do celów prywatnych stanowi w istocie nadużycie prawa do informacji publicznej. Minister zaakcentował, iż prawo do informacji publicznej jest zakorzenione w Konstytucji RP oraz u.d.i.p., ale nie ma charakteru absolutnego, nieograniczonego. Prawo to nie może bowiem służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach prywatnych sporów, konfliktów; w takiej sytuacji nie podlega ochronie prawnej również w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Pismem z [...] października 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wyłączenie wszystkich sędziów od orzekania w sprawie z uwagi na jej polityczny charakter. Wniosek ten został odrzucony jako niedopuszczalny postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 576/24.
W piśmie z [...] listopada 2024 r. skarżący po raz kolejny podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, zaznaczając, że "J.J. nie jest wyłączona z informacji publicznej", a objęte wnioskiem dane są jawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy odnotować, że art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przewiduje możliwość rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak stanowi art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W dalszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p., w trybie unormowanym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), który w art. 37 normuje instytucję ponaglenia. Tego rodzaju środka nie przewiduje u.d.i.p. - będąca ustawą szczególną - regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p. Trafnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), iż "Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a., w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość >>może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia<<. Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu" (vide wyroki NSA: z 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 525/18; z 21 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 4287/18; z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18 i z 4 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 9/23 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność, a także na przewlekłe prowadzenie postępowania, w przedmiocie dostępu informacji publicznej nie musi być poprzedzona ponagleniem, to żądanie odrzucenia skargi z powodu niezłożenia ponaglenia jest nieuzasadnione.
Natomiast skarga z przyczyn merytorycznych nie zasługuje na uwzględnienie.
W świetle art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się p.p.s.a. Powyższy przepis, odsyłając do stosowania p.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia, jak również przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola sądu administracyjnego zmierza do ustalenia, czy istotnie organ postępowanie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go czynnością materialno-techniczną bądź decyzją.
U.d.i.p. znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest zakres podmiotowy i przedmiotowy tej ustawy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), a zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p).
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że Minister - jako organ władzy publicznej - jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Spór w sprawie dotyczy prawnej kwalifikacji treści wniosku skarżącego.
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, należy zgodzić się z organem, iż przedmiot wniosku nie podsiada waloru informacji publicznej. Skarżący bowiem zwrócił się o udostępnienie okresu zatrudnienia (włącznie z urlopami wychowawczymi) określonej z imienia i nazwiska osoby, zatem tak skonstruowane żądanie ma charakter informacji ad personam.
W wyroku z 31 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2717/21, NSA zwrócił uwagę, że Konstytucja RP oraz u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, iż zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jak definiowanie administracji publicznej czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach - vide J. Boć, Pojęcie administracji, [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej - "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe", [w:] J. Korczak (red.), Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i judykaturze - vide H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14. Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane niekiedy w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (vide I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016; wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (m.in.) przyjęto, iż nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (vide wyroki NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., sygn. akt I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1380/17 i z 31 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2717/21), czyli wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby.
Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wniosek skarżącego odnosi się do danych konkretnego pracownika organu, wymienionego z imienia i nazwiska, który - jak podnosi Minister - pozostawał w relacjach osobistych ze skarżącym. Potwierdza to także nazwisko tego pracownika (tożsame z nazwiskiem skarżącego), jak też dalsza korespondencja skarżącego złożona do akt sądowych niniejszej sprawy.
Pytanie o okresy zatrudnienia w ministerstwie czy w ambasadzie RP konkretnej osoby (określonej z imienia i nazwiska), w tym wskazanie okresów korzystania z urlopów wychowawczych, jest pytaniem ad personam. Taki wniosek jest bowiem skierowany na uzyskanie wiedzy o tej konkretnej osobie, natomiast nie dotyczy realizacji zadań publicznych. Wykładnia pojęcia "informacji publicznej" nie daje podstaw do utożsamiania prywatnych danych dotyczących zatrudnionego (obecnie lub w przeszłości) pracownika z niespersonifikowaną informacją o działalności i funkcjonowaniu organu. Skoro wniosek skarżącego nie jest skierowany na uzyskanie wiedzy o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku, tj. Ministra w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej bądź szerzej zadań publicznych, lecz jako taki dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam, to prawidłowo postąpił organ, odmawiając przedmiotowi tego wniosku waloru informacji publicznej. Zauważyć przy tym wypada, iż dla rozróżnienia sprawy prywatnej od publicznej nie ma znaczenia cel (interes), dla którego skarżący wystąpił z wnioskiem (vide wyrok NSA z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 1210/23). O ile
więc kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu - jak w niniejszej sprawie - takich obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej (vide wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 447/22 i przywołane tam wyroki NSA: z 26 listopada 2021, sygn. akt III OSK 4568/21; z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4371/21; z 17 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1205/21; z 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1682/21; z 15 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1362/21 i z 17 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2615/21).
W konsekwencji dokonania przez Ministra prawidłowej oceny prawnej wniosku z [...] sierpnia 2024 r. (jako niestanowiącego informacji publicznej), o czym skarżący został zawiadomiony przez organ z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie można przypisać mu przewlekłego prowadzenia postępowania.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.