II SAB/Wa 572/17

II SAB/Wa 572/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-01-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Adam Lipiński /sprawozdawca/
Iwona Dąbrowska /przewodniczący/
Janusz Walawski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 1821/18 - Wyrok NSA z 2018-09-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 119,  art. 132,  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Janusz Walawski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. D. S. wystąpił do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. o udostępnienie mu w formie kserokopii lub formie elektronicznej informacji publicznej w postaci:
1. protokołów z postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez MPWiK w dniach od [...] kwietnia do [...] maja 2006 r. o nr [...];
2. wszystkich wyników badań laboratoryjnych osadów ściekowych przeprowadzonych przez lub na zlecenie MPWiK w okresie od września 2005 r. do maja 2006 r., na podstawie których sformułowano oceny przedstawione w protokole wymienionym w pkt 1 (m.in. "niekorzystne wyniki pochodzą z badań przeprowadzonych w miesiącach listopadzie i grudniu 2005 r., a ostatnie również negatywne, pochodzą z kwietnia 2006 r. należy sądzić, iż przekroczenia zawartości żywych jaj pasożytów ATT w osadach występują w sposób ciągły. (...) Wyniki PIG w W. z badań z [...] wskazują, że MPWiK przekazywało odbiorcom osadów błędne informacje o jego składzie w zakresie zawartości żywych jaj pasożytów ATT.");
4. (w liczbie porządkowej wniosku pominięto pkt 3) pełnej korespondencji pomiędzy PIG w W. a MPWiK w powyższej sprawie;
5. wszystkich umów zawartych przez MPWiK w okresie od września 2005 r. do maja 2006 r. na odbiór (zagospodarowanie) osadów ściekowych oraz załączników do tych umów;
6. ekspertyzy interdyscyplinarnej z dnia [...] lipca 2006 r., dotyczącej realizacji umowy zawartej pomiędzy MPWiK a Prywatnym Zakładem Handlowo-Transportowym [...] D. S..
MPWiK S.A. decyzją dnia [...] sierpnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówiło udostępnienia informacji wskazanych w pkt 1, 2, 4 i 6 wniosku.
W uzasadnieniu decyzji Przedsiębiorstwo podniosło, iż wnioskodawca w pkt 6 wniosku zażądał udostępnienia ekspertyzy interdyscyplinarnej z dnia [...] lipca 2006 r., dotyczącej realizacji umowy zawartej między MPWiK a jego Prywatnym Zakładem. Wnioskodawca zgłaszał pod adresem MPWiK roszczenia finansowe związane z realizacją tej umowy i kilkakrotnie kierował do Sądu wniosek o zawarcie ugodowy, zapowiadając jednocześnie wystąpienie z powództwem o zapłatę. Żądana ekspertyza została sporządzona na zlecenie W. S.A. wyłącznie na potrzeby negocjacji toczonych z wnioskodawcą oraz w celu zidentyfikowania ryzyka procesowego na wypadek ewentualnego sporu sądowego. Tego rodzaju dokument z założenia ma charakter poufny i nie podlega udostępnieniu - w szczególności drugiej stronie prowadzonych negocjacji i prawdopodobnemu przeciwnikowi procesowemu. Z podobnych przyczyn, udostępnieniu nie podlega protokół postępowania wyjaśniającego (pkt 1 wniosku). Natomiast wyniki badań laboratoryjnych osadów ściekowych (pkt 2 wniosku) i dotyczącą ich korespondencję (pkt 4 wniosku) wnioskodawca, jako strona ewentualnego postępowania sądowego, będzie mógł uzyskać, o ile okażą się istotne dla sprawy na podstawie art. 248 § 1 Kpc.
D. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i MPWiK decyzją z dnia [...] września 2013 r., utrzymało w mocy poprzedzająca decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r., podzielając argumentację w niej zawartą.
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 1, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2142/13 uchylił obie wyżej wskazane decyzje. W uzasadnieniu wyroku powołał się na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i stwierdził, że z przepisu tego wynika, iż krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej obejmuje także podmioty mieszczące się w pojęciu administracji w sensie funkcjonalnym. MPWiK jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy. Z informacji zawartej w Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że MPWiK powstało w wyniku przekształcenia Przedsiębiorstwa Komunalnego, w którym jedynym akcjonariuszem jest [...]. Celem działalności spółki jest m.in. realizowanie zadań z zakresu wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Z powyższego zatem wynika, że Spółka jest osobą prawną, ustanowioną przez jednostkę samorządu terytorialnego, która gospodaruje mieniem komunalnym, należącym w 100% do [...]. Zgodnie zaś z art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Skoro majątek Spółki, jest w całości majątkiem komunalnym i W. wykonuje także zadania publiczne, to jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że MPWiK w zaskarżonej, jaki i poprzedzającej ją decyzji, nie powołało się w na którąkolwiek z przesłanek określonych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczających prawo do informacji publicznej, ale też nie oparło podstawy prawnej rozstrzygnięcia na tym przepisie. Przedsiębiorstwo odmowę udostępnienia żądanej informacji uzasadniło koniecznością zachowania jej w poufności do czasu zawarcia ugody ze skarżącym, bądź rozpoczęcia procesu cywilnoprawnego przed sądem powszechnym. Przy czym wskazało, iż wnioskodawca będzie wówczas mógł skorzystać z dostępu do informacji w innym trybie, niż dostęp do informacji publicznej.
Zdaniem WSA w Warszawie, skoro MPWiK uważa, iż wnioskodawcy przysługuje inny tryb dostępu do informacji lub też przyjmuje, iż nie żąda on informacji posiadającej walor informacji publicznej, na co wskazuje zwrot "wydanie decyzji nastąpiło jedynie ze względów ostrożnościowych", to wówczas nie powinno wydawać decyzji odmownej, a jedynie pisemnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Przy takiej argumentacji decyzja w ogóle nie może zostać wydana, albowiem podmiot zobowiązany nie uzasadnia swej odmowy tajemnicą ustawowo chronioną lub prywatnością osoby fizycznej, czy też tajemnicą przedsiębiorcy.
Jeżeli natomiast MPWiK przyjmuje, iż przez wskazaną w uzasadnieniu "poufność" informacji należy rozumieć tajemnicę przedsiębiorstwa, to powinno dać temu jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. W przeciwnym razie intencja Przedsiębiorstwa w kwestii ochrony posiadanej informacji, a następnie motywy, którymi kierowało się w wydając decyzję odmowną, nie są znane wnioskodawcy, jak też wymykają się spod kontroli sądowej.
Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnice przedsiębiorstwa" należy uwzględnić, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej, nie zawiera definicji tego pojęcia. Dokonując wykładni zawartego w art. 5 ust. 2 ustawy tego terminu należy posiłkowo odwołać się do rozumienia "tajemnicy przedsiębiorstwa" na gruncie ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zakazie nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.).
W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw do uznania, że powołana przez Przedsiębiorstwo pozaustawowa przesłanka "poufności" może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. W szczególności wskazano, że zobowiązany nie uprawdopodobnił, że żądane informacje mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp. szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę.
Sąd I Instancji powołał się również na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której stwierdzono, iż art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. nie ma zastosowania jedynie do osoby piastującej funkcję ministra, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa., w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa. Należy zatem a contrario przyjąć, że art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. ma zastosowanie w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 Kpa., w przypadku, gdy funkcję organu wykonuje upoważniony pracownik organu, który wydał decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od dnia 11 kwietnia 2011 r. w Kodeksie postępowania administracyjnego obowiązuje już stosowna regulacja tej kwestii. W rozpoznawanej sprawie tym pracownikiem MPWiK podlegającym wyłączeniu, jest Dyrektor która podpisała obie wydane w tej sprawie decyzje.
Skarga kasacyjna od powyższego wyroku, wniesiona przez MPWiK, została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1421/14.
W ocenie NSA uzasadnienie wyroku spełniało wszystkie przewidziane prawem wymogi, przede wszystkim odnosiło się do wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, a odczytanie przesłanek jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji uchylając decyzje organów obu instancji nie nastręczało żadnych trudności.
Powodem uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, były wyłącznie stwierdzone uchybienia prawa materialnego i prawa procesowego. Sąd w zaskarżonym wyroku nie wypowiedział się expresis verbis co do charakteru żądanej informacji, wskazał jednak na art. 5 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 61 Konstytucji. Tym samym Sąd wskazał że żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów może być oceniane w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie ma znaczenia, że dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez stronę skarżącą od skarżącej kasacyjnie spółki roszczeń cywilnoprawnych.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w ustawie, do których - jak wykazano wyżej - należy S.A.
Zasadnie zatem Sąd I instancji wskazał, że "przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa".
Należy też zauważyć, że wniesiona skarga kasacyjna została oparta tylko na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. naruszeniu przepisów postępowania, co obligowało do wskazania, jaki zdaniem wnoszącego skargę, wpływ miało naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. na treść wyroku. Wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał tego związku i choćby z tych powodów należało uznać, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny jedynie na marginesie zauważa, że w pełni podziela zaprezentowaną w zaskarżonym wyroku ocenę Sądu I instancji co do tego, że organy nie wykazały, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej a w toku prowadzonego postępowania doszło do istotnego naruszeń przepisów zarówno prawa materialnego jak i postępowania.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. MPWiK poinformowało wnioskodawcę, że informacje żądane w pkt 1, 2, 4 i 6 wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądana w pkt 6 ekspertyza dotyczy realizacji umów zawartych między MPWiK a Prywatnym Zakładem Handlowo - Transportowym [...] D. S. Została ona sporządzona na zlecenie Spółki wyłącznie na potrzeby prowadzonych z wnioskodawcą negocjacji oraz w celu zidentyfikowania ryzyka procesowego na wypadek ewentualnego sporu sądowego. Nie stanowi zatem informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu drugiej stronie negocjacji i prawdopodobnie przeciwnikowi procesowemu. Z identycznych przyczyn udostępnieniu nie podlega protokół postępowania wyjaśniającego (pkt 1).
Spółka wskazała, że informacje żądane w pkt 2 i 4 wniosku nie stanowią informacji publicznej. Jako strona ewentualnego postępowania sądowego wnioskodawca będzie miał możliwość uzyskania tych dokumentów na podstawie art. 248 § 1Kpc. Ponadto zdaniem Spółki, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być wykorzystywana do zdobywania informacji w indywidualnych sprawach o charakterze cywilnoprawnym, w których stroną jest podmiot publiczny.
D. S. w skardze z dnia [...] września 2015 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił MPWiK S. A. bezczynność, polegającą na nieudostępnieniu skarżącemu informacji wskazanych w pkt 1, 2, 4 i 6 wniosku z [...] lipca 2013 r.. Skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do niezwłocznego udostępnienia żądanych informacji, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniósł, że pismo MPWiK z [...] sierpnia 2015 r. zostało podpisane przez Dyrektora Pionu Spółki, bez załączenia pełnomocnictwa oraz bez wskazania podstawy prawnej do reprezentowania Spółki.
Skarżący wskazał też, że MPWiK nie wyjaśnił przyczyn odmowy uznania ekspertyzy z pkt 6 wniosku za informację publiczną, podobnie postąpił odnośnie pkt 1 wniosku. W ocenie skarżącego bezzasadna jest również argumentacja Spółki dotycząca żądań z pkt 2 i 4 wniosku, gdyż nie wyjaśniła ona, na jakiej podstawie uznała, iż informacja te nie stanowią informacji publicznej.
Odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1421/14.
W odpowiedzi na skargę MPWiK wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumentację, zawartą w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 1027/15 oddalił skargę, uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że o bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można mówić wyłącznie wówczas, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, że spełniony jest zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce. W niniejszej sprawie poza sporem jest okoliczność, iż MPWiK jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy do udostępnia informacji publicznej. Natomiast w ocenie Sądu żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej z uwagi na to, że nie dotyczą sprawy publicznej.
W sprawie nie była kwestionowana okoliczność, że skarżącego łączy z MPWiK stosunek umowny, wynikający z umów zawartych przez MPWiK a Zakładem Handlowo-Transportowym [...] D. S. i D. S. kieruje pod adresem MPWiK roszczenia finansowe zawiązane z realizacją tych umów. Sąd Wojewódzki podkreślił, że żądana w pkt 6 wniosku ekspertyza interdyscyplinarna, z dnia [...] lipca 2006 r., dotyczy realizacji ww. umów, została sporządzona na zlecenie MPWiK, wyłącznie na potrzeby prowadzonych ze skarżącym negocjacji oraz w celu zidentyfikowania ryzyka procesowego, na wypadek sporu sądowego. Sąd dodał, że jeżeli opinia prawna dotyczy ewentualnego i przyszłego postępowania organu w indywidualnej sprawie o odszkodowanie za nieruchomość, to wniosek o jej udostępnienie w trybie ustawy pozostaje bez związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego. W ocenie Sądu I instancji powyższy pogląd powinien mieć zastosowanie do przedmiotowej ekspertyzy oraz pozostałych dokumentów, które się z nią łączą, a żądanych przez skarżącego w pkt 1, 2 i 4 wniosku.
Sąd podkreślił, że wbrew argumentacji skarżącego, NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1421/14, nie przesądził o charakterze żądanych informacji, a w szczególności, że stanowią one informację publiczną.
Na skutek skargi kasacyjnej, wywiedzionej przez D. S., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1795/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 1027/15 oddalający skargę zarzucająca MPWiK bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2013 r.
W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1421/14 NSA wskazał, iż sąd w zaskarżonym wyroku nie wypowiedział się expresis verbis co do charakteru żądanej informacji, wskazał jednak na art. 5 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 61 Konstytucji. Zatem ani Naczelny Sąd Administracyjny ani Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądziły o charakterze żądanych informacji, tym niemniej wskazane zostało, że negatywna weryfikacja danej informacji jako informacji publicznej nie może być oparta tylko na fakcie, że dokumenty wiążą się z dochodzeniem roszczeń cywilnoprawnych. Tym samym należy wskazać, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, wobec czego Sąd meriti nie miał i nie będzie miał możliwości dokonywania innej wykładni, niż wskazana w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przez pojęcie "wykładni prawa", o którym mowa należy rozumieć ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd I instancji, nie może zaniechać dostosowania się do zapatrywania wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zatem wobec faktu, że przedmiotowa sprawa rozpoznawana była przez Sądy obu instancji, stąd zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe.
Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (zob. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345).
Innymi słowy, analiza wytycznych obu wyroków wskazuje, że Sąd meriti rozpoznając przedmiotową sprawę nie sprostał obowiązkowi odpowiedzi na pytanie - czy żądane przez D.S. informacje stanowią informację publiczną.
W ocenie NSA, Sąd I instancji poczynił co prawda założenie, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, o czym świadczą wywody uzasadnienia po części nieodpowiadające stwierdzeniom zawartym w wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2015 r. Powyższe założenie nie zostało poparte szczegółową analizą i oceną. Nadal zatem w sprawie występuje zasadniczy brak, w postaci nieudzielenia odpowiedzi na pytanie o charakter żądanych informacji, który może zostać uzupełniony jedynie poprzez zbadanie jakiego rodzaju są dokumentami dokumenty wskazane we wniosku, w aspekcie rodzaju zawartych w nich informacji. Sądy orzekające w przedmiotowej sprawie nie wypowiedziały się co do charakteru żądanej informacji, a jedynie pokreśliły, że "żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów może być oceniane w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie ma znaczenia, że dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez stronę skarżącą od skarżącej kasacyjnie spółki, roszczeń cywilnoprawnych"
Reasumując NSA podnosi, że Sąd meriti w realiach przedmiotowej sprawy nie sprostał wypełnieniu powyżej wskazanych wytycznych, wobec czego wnioski tego Sądu w postaci uznania, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznych są przedwczesne. Najistotniejszą kwestią jest zatem udzielenie odpowiedzi, po przeprowadzeniu szczegółowej analizy i dokonaniu oceny, czy żądane informacje są publiczne, a jeśli tak, to czy będzie należało rozważyć ewentualne ograniczenia w dostępie do nich.
Wobec powyższego, a w szczególności wobec naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Naczelny Sąd Administracyjny za przedwczesne uznał odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż stan faktyczny sprawy nadal nasuwa wątpliwości, które winny być w pierwszej kolejności wyjaśnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:
Skarga zarzucająca bezczynność jest chybiona.
Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny."
Dlatego, analizując niniejszą sprawę, we wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny kierunku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się przede wszystkim na wytycznych zawartych zarówno w wyroku NSA z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1795/16 oraz wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1421/14 NSA.
Wytyczne te sprowadzają się do wyjaśnienia zagadnienia: czy żądane przez skarżącego wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r. informacje (pkt 1, pkt 2, pkt 4 i pkt 6) stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a jeśli tak, to czy będzie należało rozważyć ewentualne ograniczenia w dostępie do tych informacji.
Naczelny Sąd Administracyjny w obu tych wyrokach, wskazał, iż powyższe zagadnienie - ocena treści pytań wniosku w kontekście przedmiotu informacji publicznej - nie zostało wyjaśnione ani w wyroku WSA z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2142/13 - który uchylił decyzje o odmowie udostępnienia żądanych informacji, z uwagi na wadliwość argumentacji oraz brak odniesienia do art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani w wyroku WSA z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 1027/15 - którym oddalono skargę zarzucająca MPWiK bezczynność w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lipca 2013 r., jedynie z uwagi na związek żądanej informacji ze spornymi sprawami pomiędzy MPWiK a skarżącym (Zakład Handlowo-Transportowym [...] D. S.).
Skarga D. S. z dnia [...] września 2015 r. zarzuca MPWiK S.A. bezczynność w rozpatrzeniu pkt 1, 2, 4 i 6 wniosku z dnia [...] lipca 2013 r., złożonego na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy - każda informacja o sprawach publicznych stanowi informacje publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jednakże przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 ustawy).
Zważyć zatem należy, czy wszystkie zagadnienia ujęte w pkt 1, 2, 4 i 6 wniosku mieszczą się w ustawie o dostępie do informacji publicznej ?
Wyniki badań laboratoryjnych osadów ściekowych, których dotyczy pkt 2 wniosku, to zagadnienia z zakresu ochrony środowiska a ściślej - informacji o środowisku.
Zagadnienia udostępniania informacji o środowisku reguluje - późniejsza niż ustawa o dostępie do informacji publicznej - ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 jednolity tekst). Ustawa ta stanowi wykonanie art. 2 lit. a) dyrektywy 90/313 UE oraz dyrektywy 2003/4 UE w sprawie swobody dostępu do informacji o środowisku.
W art. 4 ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie stanowi, iż każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych tą ustawą. W Dziale II ustawa określa ściśle podmioty zobowiązane do udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (art. 8) oraz uszczegółowia informację, które w tym zakresie mogą być udostępnione publicznie (art. 9). W dalszych przepisach - art.12, art.13, art.14 i art. 15 - uregulowania tryb dostępu oraz tryb odmawiania udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie - art. 16 oraz art. 20 –przewidujący dla odmowy udostepnienia informacji formę decyzji (porównaj wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 października 2013 r. II SAB/Go 38/13).
Zagadnienie ujęte w pkt 2 wniosku D. S. z dnia [...] lipca 2013 r. mieści się w zakresie informacji o emisjach i zanieczyszczeniach - art. 9 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy.
Z tych względów, z uwagi na uregulowanie przepisami innej ustawy dostępu do informacji, żądanej w pkt 2 wniosku, wskazanie przez D. S. w przedmiotowym wniosku trybu dostępu – jako dostępu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - jest niezasadny, albowiem w tym trybie dostępu do żądanej informacji nie ma. Taka możliwość była by gdyby przedmiotowy wniosek został złożony przed wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. W dniu [...] lipca 2013 r. ustawa ta już obowiązywała, a zatem skarżący, chcąc żądaną informację uzyskać, musi podporządkować się zasadom tej ustawy, zwłaszcza w zakresie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji o środowisku i wskazanych w art. 8 ustawy.
Ponieważ, jak wyżej wskazano, tryb dostępu do żądanej w pkt 2 wniosku informacji jest inny, niż stanowi to ustawa o dostępie do informacji publicznej – nie można zasadnie zarzucać podmiotowi bezczynności w udostępnianiu żądanej informacji, zwłaszcza, iż obowiązki informacyjne z tej ustawy spoczywają na innej kategorii podmiotów (władze publiczne) niż podmiot wskazany we wniosku.
W poprzednich postępowaniach sądowoadministracyjnych przesądzono okoliczność, iż w zakresie informacji publicznej, regulowanej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, MPWiK S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 tej ustawy.
Należy zatem zbadać, czy przedmiot kolejnych pytań: pkt 1, pkt 4 i pkt 6, zawartych we wniosku z dnia [...] lipca 2013 r., mieści się w kategoriach przedmiotowych ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Protokoły z postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez MPWiK w dniach od [...] kwietnia do [...] maja 2006 r. o nr [...] (pkt 1 wniosku) oraz ekspertyza interdyscyplinarna z dnia [...] lipca 2006 r., dotycząca realizacji umowy zawartej pomiędzy MPWiK a Prywatnym Zakładem Handlowo-Transportowym [...] D. S. (pkt 6 wniosku) to dokumenty robocze i wewnętrzne przedsiębiorstwa MPWiK S.A. i jako takie nie mieszą się w kategorii informacji publicznej.
Materia informacji publicznej nie została w obowiązującym porządku prawnym uregulowana w sposób klarowny. Jednakże z reguły zamieszczonej w art. 61 Konstytucji RP oraz przepisów art. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. wywieść można szerokie rozumienie tego pojęcia. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których organ używa do zrealizowania przewidzianych prawem zadań publicznych.
Istotne jest zatem, aby dokumenty będące w dyspozycji podmiotu zobowiązanego do udostepnienia informacji publicznej służyły realizowaniu zadań publicznych i zawierały niewątpliwy walor publiczny, co do ich treści. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przyjęła jako zasadę szeroki dostęp do informacji publicznej. Jednakże informacja publiczna musi odnosić się do faktów. Analiza przepisu art. 6 wskazuje, że wnioskiem może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania (wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02; wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt SAB/Wa 175/06).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oba wyżej wskazane dokumenty - protokoły z postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego przez MPWiK w dniach od [...] kwietnia do [...] maja 2006 r. o nr [...] (pkt 1 wniosku) oraz ekspertyza interdyscyplinarna z dnia [...] lipca 2006 r., dotycząca realizacji umowy zawartej pomiędzy MPWiK a Prywatnym Zakładem Handlowo-Transportowym [...] D. S. (pkt 6 wniosku) – sporządzone zostały na potrzeby MPWiK jako dokument służący załatwianiu konkretnej spraw i realizacji zadań z zakresu stosunków handlowych tej Spółki z określonym kontrahentem umów gospodarczych – tu skarżącym, co wprost wynika z analizy treści żądanych dokumentów.
Dokumenty te mają charakter ściśle roboczy i wewnętrzny. Dlatego nie można im przypisać waloru informacji publicznej (porównaj: wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09).
Dlatego nie ma tu potrzeby sięgać tu do instytucji przewidzianej w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż oba wyżej wskazane zagadnienia nie mieszczą się w ogóle w kategoriach przedmiotowych tej ustawy.
Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK89/09, że w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji, co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Takie działanie pozostaje bowiem bez związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej strony. Również korzystanie z trybu dostępu do informacji publicznej nie może zmierzać do dokonania innych czynności przewidzianych w innych procedurach, gdzie podmiot może dysponować określoną legitymacją procesową (postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02).
Zagadnienie wskazane jako pkt 4 wniosku - udostępnienie pełnej korespondencji pomiędzy Państwowym Instytutem Geologicznym w W. a MPWiK S. A. w powyższej sprawie – zostało przez skarżącego zakreślone bardzo szeroko. Jak zaznaczono wyżej, informacja publiczna musi być konkretna i dotyczyć konkretnej sprawy publicznej. Dotyczy ona sfery faktu.
Sformułowanie "pełna korespondencja" nie jest desygnatem konkretnej sprawy publicznej a odnosi się jedynie do bliżej nieoznaczonego zbioru dokumentów, bez ich bliższej konkretyzacji.
To skarżący formułując wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zadbać aby był on konkretny i jasno wskazywał konkretną kategorię sprawy publicznej, której udostępnienia żąda i która w swoim charakterze mogła by być chociażby zbliżona do przykładowego katalogu spraw publicznych, wskazanych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Nadto, sam fakt, iż MPWiK S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 ustawy oraz że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest również Państwowy Instytut Geologiczny w W. nie wynika, iż każda korespondencja pomiędzy tymi podmiotami ma charakter informacji publicznej. O walorze informacji publicznej decyduje treść danego dokumentu.
Z kolei, trudno za sprawę o charakterze publicznym, uznać spór skarżącego – D. S. z MPWiK S. A., dotyczący realizacji umowy zawartej pomiędzy tym Przedsiębiorstwem a Zakładem Handlowo-Transportowym [...] D. S.
Wyżej wskazane orzeczenia NSA mają odpowiednie zastosowanie także i do tego aspektu sprawy.
Dlatego wniosek zawarty w pkt 4, w takiej postaci, jak został sformułowany, nie może zostać załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co czyni skargę niezasadną także i w tym zakresie.
Wobec powyższego, w brew twierdzeniom skargi, nie można uznać, że Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. pozostaje w bezczynności, w zakresie rozpatrzenia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej zagadnień wskazanych w pkt 1, 2, 4 i 6 wniosku skarżącego D. S. z dnia [...] lipca 2013 r. i dlatego na podstawie art. 119, art. 132 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić, jak w sentencji wyroku.