II SAB/WA 570/23

II SAB/Wa 570/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Waldemar Śledzik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1665/24 - Wyrok NSA z 2024-12-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi F. S. na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Narodowego Banku Polskiego do rozpatrzenia wniosku skarżącego F. S. z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezesowi Narodowego Banku Polskiego grzywnę w wysokości 1000 (słownie: tysiąc) złotych; 4. zasądza od Prezesa Narodowego Banku Polskiego na rzecz skarżącego F. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] września 2023 r. F. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę prawa do uzyskiwania informacji oraz dostępu do dokumentów, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. zwrócił się do Narodowego Banku Polskiego o udostępnienie informacji o akcji promowania głównych przyczyn inflacji za pomocą pojazdu z banerem reklamowym poruszającym się po ulicach [...] w maju 2023 r., a w szczególności:
1. informacji o podmiocie odpowiedzialnym za organizację ww. akcji,
2. informacji o czasie trwania ww. akcji,
3. informacji o podmiotach zewnętrznych, z którymi organ współpracował w celu realizacji ww. akcji,
4. kserokopii faktur oraz umów związanych z ww. akcją.
W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. organ poinformował, że bank centralny podejmuje działania związane z realizacją ustawowych zadań NBP, których nie należy identyfikować z działalnością reklamową w rozumieniu podmiotów komercyjnych, a te działania służyły podniesieniu poziomu znajomości zagadnień ekonomicznych w zakresie poprawnego zrozumienia źródeł inflacji. Organ wskazał również, że informacje będące przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy są rzekomo dostępne w cyklicznych dokumentach publikowanych na stronie internetowej NBP: "Sprawozdanie finansowe NBP" oraz "Sprawozdanie z działalności NBP". Organ nie załączył odnośników do tych stron.
W ocenie skarżącego, odpowiedź organu ma charakter wymijający i nie wskazuje wprost przyczyny braku realizacji wniosku. Organ nie udzielił wprost odpowiedzi na żadne z pytań zawartych we wniosku i odesłał do stron internetowych NBP. Skarżący podkreślił przy tym, że na obu stronach internetowych, których nazwy wymienił organ, nie opublikowano informacji będącej przedmiotem wniosku. Nie znajdują się na nich sprawozdania z roku, w którym odbywała się akcja, której dotyczył wniosek, co uniemożliwia uzyskanie informacji w sposób wskazany przez organ.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Prezes NBP wyjaśnił, że udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r., a zatem rozpoznał wniosek skarżącego, co oznacza, że w sprawie nie doszło do bezczynności organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga na bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wynikające natomiast z przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2022 r., poz. 2025) rola i zadania pełnione przez Narodowy Bank Polski oraz Prezesa NBP pozwalają bez wątpliwości stwierdzić, że Prezes Narodowego Banku Polskiego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Okoliczność ta nie jest zresztą kwestionowana przez organ.
Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, a także o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych.
Wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. dotyczył informacji związanych z akcją promowania głównych przyczyn inflacji za pomocą pojazdu z banerem reklamowym poruszającym się po ulicach [...] w maju 2023 r., w tym m.in. podmiotu odpowiedzialnego z realizację tej akcji oraz poniesionych na ten cel z majątku publicznego wydatków. Wniosek skarżącego dotyczył zatem informacji publicznej i powinien zostać przez organ rozpatrzony w trybie i terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co jednak w tej sprawie nie nastąpiło.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.
Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Prezesa Narodowego Banku Polskiego w dniu [...] sierpnia 2023 r. Organ był zatem zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji do dnia [...] sierpnia 2023 r., czego jednak, w ocenie Sądu, nie uczynił. Organ udzielił wprawdzie odpowiedzi w piśmie z dnia [...] sierpnia 2022 r., stwierdzając, że bank centralny podejmuje działania związane z realizacją ustawowych zadań NBP, których nie należy identyfikować z działalnością reklamową w rozumieniu podmiotów komercyjnych. Ważnym elementem misji NBP, jako banku centralnego wspierającego rozwój gospodarczy RP, są działania służące podniesieniu poziomu znajomości zagadnień ekonomicznych, a w przypadku kampanii będącej przedmiotem wniosku były one ukierunkowane na utrwaleniu poprawnego zrozumienia źródeł inflacji. Organ wskazał ponadto, że informacje będące przedmiotem wniosku są dostępne w cyklicznych dokumentach publikowanych na stronie internetowej NBP: "Sprawozdanie finansowe NBP" oraz "Sprawozdanie z działalności NBP".
Zdaniem Sądu, udzielenie odpowiedzi w takiej formie nie stanowiło prawidłowego sposobu wykonania obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po pierwsze, wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nie dotyczył tego, czy akcja dotycząca głównych przyczyn inflacji miała charakter reklamowy w rozumieniu komercyjnym. Skarżący nie pytał także o ważne elementy misji NBP oraz jaki był nadrzędny cel wspomnianej akcji. Pytania skarżącego zawarte we wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. miały charakter konkretny i bez wątpienia pozostały bez jakiejkolwiek odpowiedzi organu.
Z kolei odesłanie do informacji znajdujących się na stronach internetowych organu nie może zostać uznane za prawidłową odpowiedź w tej sprawie, bowiem – jak słusznie zauważył skarżący – dokumenty powoływane przez organ dotyczą najpóźniej 2022 r., zaś akcja będąca przedmiotem wniosku miała miejsce w maju 2023 r.
Jako oczywiście błędne jawi się przy tym stanowisko organu, zgodnie z którym nie pozostawał on w bezczynności bowiem podjął działania w związku z wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. i odpowiedział skarżącemu. Przytoczone wyżej przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazują jednoznacznie, że organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji w terminie 14 dni, zaś odmowa takiego udostepnienia winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Przesłanie pisma o treści niestanowiącej odpowiedzi na wniosek jest jedynie próbą obejścia wspomnianych przepisów i jako taka nie może odnieść zamierzonego przez organ skutku.
Nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że Prezes Narodowego Banku Polskiego pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy.
Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
Jak wynika z akt administracyjnych, organ po wpłynięciu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej odpisał wprawdzie na ten wniosek w dniu [...] sierpnia 2022 r. Jednak treść tego pisma wskazuje, że organ w istocie całkowicie zignorował wyrażone we wniosku żądanie skarżącego, nie podejmując nawet próby odpowiedzi na zadane pytania. Taki sposób działania organu świadczy o rażącym zlekceważeniu konstytucyjnego prawa skarżącego do uzyskania informacji publicznej, a także o lekceważącym podejściu do obowiązków nałożonych na organ przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd zauważa, że organ przed wniesieniem skargi nie prowadził postępowania w sposób długotrwały, bowiem skarżący po uzyskaniu odpowiedzi organu złożył skargę do Sądu już w dniu [...] września 2023 r., jednak zdaniem Sądu sposób postępowania organu w tej sprawie, a także treść pisma z dnia [...] sierpnia 2023 r wskazują, że brak właściwej reakcji organu nie był skutkiem niewystarczającej ilości czasu, lecz wynikał z zamiaru nieudzielenia żądanej informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd ocenił, że bezczynność Prezesa Narodowego Banku Polskiego w tej sprawie ma charakter rażącego naruszenia prawa w wyżej przedstawionym rozumieniu.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 149 § 2 in principio p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W związku z powyższym, Sąd orzekł z urzędu w pkt 3 sentencji o wymierzeniu organowi grzywny i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 zł, która stanowi dodatkowy środek i może być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć. Wysokość grzywny mieści się w wymiarze określonym w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia omówionego wyżej lekceważącego sposobu prowadzenia postępowania przez organ i rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji Sąd wydał na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach w punkcie 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę stanowi uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.