II SAB/Wa 550/19

II SAB/Wa 550/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Joanna Kube /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 667/20 - Postanowienie NSA z 2020-05-25
III OSK 2528/21 - Wyrok NSA z 2022-11-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. art. 5 ust. 2, 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 389
art. 11c
Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Agnieszka Góra Błaszczykowska, Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi K.G.-P. na bezczynność Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w sprawie wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. 1. zobowiązuje Kancelarię Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku skarżącej K.G.-P. z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącej K. G.-P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pani K.G. (skarżąca) dnia 19 lipca 2019 r. złożyła skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kancelarię Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (organ/Kancelaria Sejmu) w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa obejmujących wykazy sędziów popierających zgłoszenia.
Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 61
ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 202a uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. M.P. z 2012 r. poz. 32 z późn. zm.; Regulamin) oraz art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie
do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.; ustawa)
w związku z art. 202b Regulaminu.
Wobec czego wnosiła o:
1. Zobowiązanie Kancelarii Sejmu do udostępnienia, w terminie 3 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, informacji publicznej w postaci załączników
do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa obejmujących wykazy sędziów popierających zgłoszenia;
2. Stwierdzenie, że Kancelaria Sejmu dopuściła się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa obejmujących wykazy sędziów popierających zgłoszenia;
3. Stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. Wymierzenie Kancelarii Sejmu grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Nadto na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. wnosiła o rozpoznanie sprawy
w trybie uproszczonym i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wskazała, że w dniu 25 stycznia 2018 r. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci załączników do zgłoszeń kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa, tj. wykazów obywateli popierających dane zgłoszenie i/lub wykazu sędziów popierających dane zgłoszenie.
Podniosła, że Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Szef Kancelarii Sejmu odmówił udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, zarówno w zakresie wykazów obywateli, jak też wykazów sędziów popierających zgłoszenia.
Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Wa 484/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA w Warszawie) uchylił, zaskarżoną decyzję Szefa Kancelarii Sejmu, w części odmawiającej udostępnienia załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa obejmujących wykazy sędziów popierających zgłoszenia. Sąd wskazał, że udostępnienie wykazu sędziów popierających zgłoszenia kandydatów do KRS powinno nastąpić
po uprzedniej anonimizacji numeru ewidencyjnego PESEL sędziego, który nie jest związany z pełnioną funkcją publiczną, a zatem nie powinien podlegać udostępnieniu.
Wyrok ten został przez Szefa Kancelarii Sejmu zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA).
NSA wyrokiem z dnia 28 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 4282/18) oddalił skargę kasacyjną Szefa Kancelarii Sejmu, co powodowało uprawomocnienie się wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r. NSA m.in. wskazał, że: "(...) Skoro więc załączniki do zgłoszenia kandydatów do KRS, które obejmują wykaz sędziów popierających zgłoszenia kandydata do KRS stanowią informację publiczną, to odmowa udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej wymagałaby istnienia w systemie prawnym wyraźnej normy materialnoprawnej stanowiącej podstawę takiej odmowy. Normy takiej nie zawiera art. 11c ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 389 ze zm.)
odnoszący się do trybu udostępniania informacji, o jakiej w nim mowa na określonym etapie postępowania w sprawie zgłoszeń kandydatów do KRS, a zatem przepis ten nie mógł być skutecznie powoływany jako zawierający podstawę zakwestionowania prawa dostępu do informacji publicznej, tj. prawa uzyskania do wglądu wskazanych wyżej załączników, a zatem prawa zapoznania się z treścią tych dokumentów".
Zdaniem skarżącej należy uznać, że począwszy od dnia 28 czerwca 2019 r. Kancelaria Sejmu zobowiązana jest do niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej w postaci załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa. Wskazała, że przedmiotowa informacja publiczna – zgodnie
z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 202b Regulaminu Sejmu – powinna zostać udostępniona bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku WSA
w Warszawie, a zatem jej zdaniem od dnia oddalenia skargi kasacyjnej Szefa Kancelarii Sejmu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podniosła, że jej zdaniem nie zasługują na aprobatę twierdzenia Szefa Kancelarii Sejmu (np. pismo z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], stanowiące odpowiedź na ponaglenie) jakoby termin 14 dni, na udostępnienie informacji publicznej, miał być liczony od dnia otrzymania przez Kancelarię Sejmu wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. wraz
z uzasadnieniem. Zdaniem skarżącej, dla przedmiotowej sprawy ważne jest, że orzeczeniem, które uchyliło decyzję Szefa Kancelarii Sejmu jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2018 r., którego uzasadnienie zawiera wszystkie niezbędne wytyczne, dotyczące udostępnienia załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, obejmujących wykazy sędziów popierających zgłoszenia. Podniosła, że uzasadnienie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r. jest znane Kancelarii Sejmu od niemalże roku i brak jest jakichkolwiek argumentów uzasadniających dalszą zwłokę w udostępnieniu żądanej informacji publicznej.
Wskazała, że wyrok NSA oddalił skargę Szefa Kancelarii Sejmu, a zatem NSA w całości podzielił rozstrzygnięcie zawarte w wyroku WSA z dnia 29 sierpnia 2018 r.
Jej zdaniem Kancelaria Sejmu w sposób rażący naruszyła przepisy prawa, nie wykonując prawomocnego orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2018 r.
i nie udostępniając – w przewidzianym przepisami prawa terminie – żądanej informacji publicznej.
Podniosła, że złożone ponaglenie na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy udostępnienia żądanej informacji publicznej, nie przyniosło oczekiwanego rezultatu a żądana informacja publiczna w dalszym ciągu nie została udostępniona przez Kancelarię Sejmu.
Kancelaria Sejmu wniosła o oddalenie skargi. Generalnie organ podzielił stanowisko strony w zakresie opisu stanu faktycznego jednak odmiennie zinterpretował obowiązki organu w zakresie udzielenia informacji publicznej
i związanej z tym bezczynności lub przewlekłości postępowania.
Organ wskazał, że prawomocne uchylenie decyzji Szefa Kancelarii Sejmu
z dnia [...] lutego 2018 r. oznacza, że Kancelaria Sejmu zobowiązana jest ponownie rozpoznać wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy wniosek należy rozpoznać bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Wskazał, że w realiach niniejszej sprawy termin ten winien być liczony od dnia doręczenia organowi wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2019 r. z uzasadnieniem. Zdaniem Kancelarii Sejmu nie jest prawidłowa interpretacja skarżącej jakoby termin ponownego rozpoznania jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej rozpoczął bieg w dniu wydania wyroku przez NSA. Wskazał, że zgodnie z art. 193 p.p.s.a., NSA uzasadnia z urzędu wyrok w terminie trzydziestu dni. Zdaniem organu powyższe ma istotne znaczenie
w kontekście art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. wyroku Sądu wiążą Szefa Kancelarii Sejmu w przedmiotowej sprawie podczas ponownego rozpatrywania wniosku
o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślił, że przedstawiciele doktryny wskazują, że zasada związania organu ponownie rozpoznającego sprawę dotyczy zarówno sentencji orzeczenia, jak i jego uzasadnienia, w którym sąd wyraża ocenę prawną zaskarżonego aktu oraz udziela organom wskazań co do dalszego postępowania (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2019, komentarz do art. 153, Legalis), a "dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem, w którym zawiera się tok rozumowania sądu, prowadzący do określonego rozstrzygnięcia" (R. Hauser, M. Wierzbowski (red)).
Wskazał, że powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1649/06, Legalis). Komentatorzy zgodnie akcentują także, że "z uwagi na kasacyjny charakter rozstrzygnięcia podejmowanego przez sąd administracyjny niejednokrotnie prawidłowe odczytanie jego treści jest możliwe po zapoznaniu się z pisemnym uzasadnieniem (...) mimo że mocą wiążącą objęte jest samo prawomocne orzeczenie, to jednak treść pisemnego uzasadnienia może wywierać istotny wpływ na ustalenie granic pozytywnego oddziaływania prawomocnego rozstrzygnięcia" (P. Szustakiewicz, A. Skoczylas, (red.) Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, Legalis). Zdaniem organu niewątpliwym jest, że termin ponownego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w wyniku kontroli sądowo-administracyjnej rozpoczyna swój bieg od dnia doręczenia organowi wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wraz z uzasadnieniem. Wyrok ten został doręczony organowi w dniu 16 lipca 2019 r. Licząc terminy według rozwiązania przyjętego w art. 57 k.p.a. dzień, w którym złożono wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie wlicza się do obliczenia 14-dniowego terminu do udzielenia informacji. Termin ten zaczyna biec dopiero następnego dnia po złożeniu wniosku. Upływ ostatniego dnia 14-dniowego terminu wyznaczonego przez treść art. 13 ust. 1 ustawy do załatwienia sprawy uważa się za koniec terminu" (M. Bidziński, M. Chmaj,
P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wyd. 3, Warszawa 2018, Legalis). Powyższe zdaniem organu oznacza, że ostatnim dniem terminu na ponowne rozpoznanie wniosku skarżącej wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy był dzień 30 lipca 2019 r. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wniesiona za pośrednictwem organu w dniu 19 lipca 2019 r. jest zdaniem organu przedwczesna, ponieważ na dzień jej wniesienia termin do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozostawał jeszcze otwarty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność Kancelarii Sejmu, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) - dalej p.p.s.a.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt sygn. akt II SA/Wa 484/18 uchylił zaskarżoną przez K.G. decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. Szefa Kancelarii Sejmu odmawiającą udostępnienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.) załączników do zgłoszeń kandydatów na członków KRS w zakresie wykazu obywateli oraz sędziów popierających zgłoszenia w części odmawiającej udostępnienia załączników do zgłoszeń kandydatów na członków KRS obejmujących wykazy sędziów popierających zgłoszenia, a w pozostałym zakresie oddalił skargę.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że przepis art. 11c ustawy
z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 389,
z późn. zm.) nie stanowi podstawy do wyłączenia jawności załączników do zgłoszeń kandydatów na członków KRS, ponieważ nie można przyjąć, że jest to odrębna regulacja wyłączająca stosowanie przepisów ustawy u.d.i.p.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że ograniczenie prawa do informacji publicznej
z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stosunku do wykazu sędziów popierających zgłoszenia kandydatów do KRS nie może mieć zastosowania, bowiem informacja ta ma związek z wykonywaniem przez sędziów funkcji publicznych.
Przy czym, udostępnienie wykazu sędziów popierających zgłoszenia kandydatów do KRS powinno nastąpić po uprzedniej anonimizacji numeru ewidencyjnego PESEL sędziego, który nie jest związany z pełnioną funkcją publiczną, a zatem nie powinien podlegać udostępnieniu.
Przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), dalej u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w 14-dniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Określenie terminu, w którym organ administracyjny powinien udostępnić wnioskowaną informację, uzależnione jest od prawidłowego ustalenia momentu stanowiącego początek biegu tego terminu. Moment ten wyznacza, zgodnie z art. 13 u.d.i.p., dzień złożenia wniosku.
Skarżąca w dniu [...] czerwca 2019 r. skierowała do organu pismo, w którym wezwała do niezwłocznego rozpoznania jej wniosku z [...] stycznia 2018 r. i udostepnienie jej informacji publicznej w postaci załączników do zgłoszenia kandydatów na członków KRS, które wpłynęły do Kancelarii Sejmu tj. wykazu sędziów popierających wszystkie zgłoszenia kandydatur. Wniosek ten ponowiła w pismach skierowanych do organu w dniach 4 i 16 lipca 2019 r.
W dniu 28 czerwca 2019 r. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia
2018 r. sygn. akt II SA/Wa 484/18 stał się prawomocny, a zatem nie było przeszkód formalnoprawnych do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r., ponieważ w tej dacie prawomocnie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja Szefa Kancelarii Sejmu z dnia [...] lutego 2018 r. odmawiająca udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej.
Zestawienie powyższych dat wskazuje, że skarga K.G. z dnia 19 lipca 2019 r. na bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. została skierowana do Sądu już po terminie obligującym organ do jego załatwienia, który upłynął 12 lipca 2019 r.
Wobec tego, że organ zarówno w dacie skierowania skargi na bezczynność jak i w dacie jej rozpoznania, pozostawał bezczynny w rozpatrzeniu wniosku skarżącej z [...] stycznia 2018 r., Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał do jego rozpatrzenia w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zaś na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ, bowiem prowadził korespondencję ze skarżącą i prezentował swoje stanowisko odnośnie przeszkód formalno-pranych w rozpatrzeniu wniosku. Z tej też przyczyny, nie wymierzono organowi wnioskowanej grzywny, a zatem skargę w tym zakresie oddalono. Stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jako środek represji, winno być stosowane w sposób ostrożny i tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Zaś w pkt 3 wyroku oddalono skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., w pkt 4 sentencji wyroku. Do kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw Sąd zaliczył uiszczony przez stronę skarżącą wpis sądowy.