II SAB/Wa 55/24

II SAB/Wa 55/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Joanna Kube /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 391/25 - Wyrok NSA z 2025-06-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2024 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Teatru [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
W dniu [...] listopada 2023 r. A. C., zw. dalej "skarżącą", za pośrednictwem poczty elektronicznej posługując się adresem e-mail: [...] zwróciła się do Teatru [...] w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej "informację w postaci kopii dokumentów rozwiązujących umowy o pracę w okresie [...] września 2022 do dziś, odpowiednio zanonimizowanych" poprzez przesłanie jej na ww. adres e-mailowy.
Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. Teatr udzielił odpowiedzi poprzez przesłanie jej na adres: [...]. W piśmie tym Teatr wskazał, że informacją publiczną nie są dokumentów rozwiązujących umowy o pracę w okresie od [...] września 2022 r. do dnia wskazanego we wniosku, albowiem te dokumenty dotyczą rozwiązania indywidualnego stosunku pracy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), zw. dalej "u.d.i.p.", prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu, ale jedynie do dokumentów urzędowych, a nie prywatnych. Dokumenty rozwiązujące indywidualne stosunki pracy nie stanowią informacji publicznej, gdyż jej treść nie stanowi o sprawach publicznych, a dokument ten nie posiada cech aktu publicznoprawnego, który podejmowany w ramach administracyjnych działań władczych. Dokument rozwiązujący umowę o pracę nie jest dokumentem urzędowym lub innym dokumentem odnoszącym się do ustawowych form działania organu władzy publicznej, lecz należy do kategorii aktów prywatnoprawnych sporządzanych na podstawie przepisów prawa pracy.
Na tak udzieloną odpowiedź w dniu 4 stycznia 2024 r. wypłynęła skarga na bezczynność Teatru. Skarżąca zarzuca Teatrowi, naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż dokument stanowiący oświadczenie woli organu skierowane do innego podmiotu nie jest dokumentem urzędowym, a co za tym idzie nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu.
Mając na względzie tak poniesione zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Prawo do uzyskania informacji publicznej wynika z art. 61 Konstytucji stanowiącego w ust. 1, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Szerzej sprawy dot. informacji publicznej reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przy rozpoznawaniu spraw, których przedmiotem jest informacja publiczna na wstępie rozważenia wymagają dwie kwestie: przedmiotowa – czy żądana informacja stanowi informacje publiczną, o której mowa w powołanej wyżej ustawie i podmiotowa – czy adresat żądania jest właściwy w sprawie jej udostępnienia w myśl u.d.i.p.
W kwestii podmiotowej Teatr [...] w [...] jako samorządowa instytucja artystyczna wpisana do Rejestru Instytucji Kultury [...], która finansowana jest m.in. z dotacji podmiotowych i celowych, a organizatorem jej jest [...] - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Odnośnie zaś pierwszego zagadnienia zauważyć należy, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji. Z przepisu tego wynika, że "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji, ale tylko w takim zakresie, w jakim działają one jako organy realizujące powierzone im kompetencje co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Na tę kwestię zwrócił uwagę NSA w wyroku o sygn. akt I OSK 3255/15, gdzie stwierdził "Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac." W wyroku tym stwierdzono również, że "prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów."
Pogląd ten Sąd w całości podziela i przyjmuje za własny na gruncie rozpoznawanej sprawy.
Prawo do informacji dotyczy bowiem spraw publicznych rozumianych jako przejaw takiej działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, jaka ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych, co nie może być utożsamiane z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie podnosi się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).
Z powyższego wynika, że informacje o charakterze wewnętrznym bądź technicznym nie stanowią informacji publicznej. Nie ma takiego waloru m.in. wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych (wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10).
W świetle powyższego, niniejsza sprawa wymaga wytyczenia granicy i ustalenia, jaka informacja dotycząca pracowników organu zobowiązanego do stosowania u.d.i.p. stanowi informację publiczną, a jaka nie podlega już udostępnieniu stanowiąc wewnętrzną dokumentację o charakterze pracowniczym.
W rozpatrywanym przypadku skarżąca wniosła o udostępnienie "kopii dokumentów rozwiązujących umowy o pracę", a zatem informacji dotyczących kwestii objętych stosunkiem pracy. W opinii Sądu takie oświadczenie woli pracodawcy, czy też wspólnego oświadczenia woli pracownika i pracodawcy o zgodnym rozwiązaniu stosunku pracy, w tym w szczególności przyczyny rozwiązania stosunku pracy dotyczą indywidualnych stosunków pracy i nie mieszą się w pojęciu "informacji publicznej". Dokumenty rozwiązujące indywidualne stosunki pracy nie stanowią informacji publicznej, gdyż jej treść nie stanowi o sprawach publicznych, a dokument ten nie posiada cech aktu publicznoprawnego, który podejmowany jest w ramach administracyjnych działań władczych. Dlatego nie sposób ich uznać jako dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p., tak jak wywodzi skarżąca.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy obejmuje bowiem dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.
Z uwagi na powyższe, organ zasadnie przyjął, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie może być udostępniona zgodnie z wnioskiem.
Konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej, jest fakt, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku odmowa jej udzielenia winna nastąpić zwykłym pismem. W sprawie niniejszej organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w formie pisemnej i uczynił to z zachowaniem 14 – dniowego terminu ustawowego.
Tym samym, zarzut pozostawania organu w bezczynności oraz naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowiącego, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p., okazał się niezasadny.
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zgodnie z którym "sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania".