II SAB/Wa 546/24

II SAB/Wa 546/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Ewa Radziszewska-Krupa
Joanna Kruszewska-Grońska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 4 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi O. L. na bezczynność Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku O. L. z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej na rzecz O. L. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W wiadomości elektronicznej z [...] lipca 2024 r., zatytułowanej "zapytania prasowe P.S.", O. B. (dalej: "skarżąca") wystąpiła do Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (dalej: "PAŻP", "organ") - nawiązując do wypowiedzi Prezesa PAŻP z [...] kwietnia 2024 r. dla P. B., że "Z powodu wojny ruchu trasowego jest mniej, ale skomplikowanie przestrzeni jest wielokrotnie większe" - o udzielenie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), odpowiedzi na następujące pytania:
"1. Jak bardzo wzrosło skomplikowanie przestrzeni powietrznej FIR W. w porównaniu z rokiem 2019? Kilkukrotnie, to znaczy ile?
2. Jaką metodę zastosowano do pomiaru skomplikowania przestrzeni powietrznej FIR W.? Kiedy taka analiza została przeprowadzona?
3. Jakie kryteria były brane pod uwagę przy ocenie skomplikowania przestrzeni powietrznej i kto przeprowadzał taką analizę?
4. Czy badano skomplikowanie przestrzeni dla każdego z organów ATC oddzielnie?
5. Czy przygotowano ocenę bezpieczeństwa dla pomiaru skomplikowania przestrzeni powietrznej FIR W. oraz wyników tej analizy?
6. Jakie działania mitygujące podjęto celem zachowania odpowiedniego poziomu bezpieczeństwa?
7. Prosimy o udostępnienie Raportu z przeprowadzonych analiz skomplikowania przestrzeni powietrznej FIR W. oraz oceny bezpieczeństwa.
8. Które z sektorów wedle przeprowadzonej analizy są sektorami o najwyższym skomplikowaniu i z czego to wynika?
9. Czy przeprowadzono ocenę skomplikowania przestrzeni oddzielnie dla ruchu GAT oraz OAT?
10. Jakie działania podjęła PANSA celem zwiększenia przepustowości i ograniczenia opóźnień w ruchu lotniczym - czy kwestie te były prowadzone równolegle wraz z analizą skomplikowania przestrzeni powietrznej FIR W.?".
W odpowiedzi na ww. wiadomość elektroniczną, organ (również w tej formie) w dniu 26 lipca 2024 r. poinformował skarżącą, iż zawarte we wniosku kwestie są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa lub są istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa, a zatem nie mogą być omawiane publicznie, szczególnie w czasie wojny w U. Nawet gdyby przyjąć, że żądane informacje mają walor publiczny, to ich ujawnienie naruszałoby ochronę na podstawie przepisów odrębnych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu m.in. na tajemnicę przedsiębiorstwa.
Pismem z 27 sierpnia 2024 r. skarżąca wywiodła skargę do tutejszego Sądu na bezczynność PAŻP, zarzucając naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, iż prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy.
W oparciu o ww. zarzuty skarżąca domagała się: zobowiązania PAŻP do stwierdzenia, iż dopuścił się bezczynności; zobowiązania organu do załatwienia jej wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że dotychczas nie zostały jej udostępnione informacje będąca przedmiotem wniosku z [...] lipca 2024 r. Dotyczą one działalności jednostki organizacyjnej wykonującej zadania władzy publicznej oraz gospodarującej mieniem publicznym, jakim jest majątek Skarbu Państwa. PAŻP jako państwowa osoba prawna działa w interesie publicznym, wykonując zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i zarządzaniem przestrzenią powietrzną, co czyni ją zobowiązaną do udzielania informacji o swojej działalności. Nawet jeśli niektóre z żądanych informacji mogą być objęte tajemnicą przedsiębiorstwa lub dotyczyć bezpieczeństwa państwa, to organ powinien udostępnić te informacje, które nie podlegają takim ograniczeniom. Zgodnie z zasadą minimalizacji ograniczeń, istnieje możliwość udostępnienia dokumentów po odpowiedniej anonimizacji danych wrażliwych. PAŻP nie podjęła działań zmierzających do udostępnienia przynajmniej części wnioskowanych informacji w sposób odpowiadający przepisom. Nadto nie określiła, jaką klauzulą są objęte te informacje, co może sugerować, iż twierdzenia o ich tajności są bezpodstawne, zważywszy że informacje objęte tajemnicą państwową są z reguły oznaczone stosownymi klauzulami poufności.
Zdaniem skarżącej, istnieje uzasadniona obawa, iż informacje przekazywane do opinii publicznej mogą być przedstawiane przez PAŻP w sposób celowo zniekształcający rzeczywisty stan funkcjonowania organu, szczególnie w kontekście toczących się konsultacji oraz prób uzasadnienia konieczności zwiększenia kosztów, opartych na twierdzeniach o domniemanym wzroście skomplikowania ruchu lotniczego. Stwierdzenie, że skomplikowanie przestrzeni powietrznej wzrosło kilkukrotnie, bez przedstawienia szczegółowych danych i rzetelnego uzasadnienia, nie spełnia wymogów przejrzystości oraz rzetelności, które są niezbędne w komunikacji publicznej. Tego rodzaju informacje mają istotny wpływ na zarządzanie personelem operacyjnym i koszty ponoszone przez przewoźników, a pośrednio pasażerów na rzecz PAŻP, co czyni precyzyjność i transparentność tych informacji kluczowymi dla oceny zasadności podejmowanych decyzji.
Jak podniosła skarżąca, działalność PAŻP ma fundamentalne znaczenie dla bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego, a zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa ruchu lotniczego jest jej głównym zadaniem. Wprowadzanie w błąd w kwestiach dotyczących stanu przestrzeni powietrznej, złożoności ruchu oraz podejmowanych działań mitygujących może prowadzić do poważnych konsekwencji, zarówno operacyjnych, jak i prawnych, co podkreśla konieczność transparentności i rzetelności w informowaniu o tych zagadnieniach. Im większa jest aktywność wojskowa oraz liczba stref wojskowych, tym większe są ograniczenia nakładane na cywilny ruch lotniczy, co skutkuje obniżeniem liczby, a także intensywności ruchu w sektorach odpowiedzialności cywilnych kontrolerów. Tym samym zmniejszeniu ulega skomplikowanie przestrzeni. Fakt zwiększonej liczby koordynacji jest jednocześnie mitygowany otwieraniem dodatkowych sektorów i wprowadzaniem zmniejszonego natężenia ruchu w sektorach ruchu lotniczego. Co więcej, przez ostatnie lata organ stale zaznaczał swoje działania inwestycyjne jako służące zwiększeniu przepustowości oraz zmniejszeniu obciążenia pracą kontrolerów ruchu lotniczego.
Decyzją znak [...], wydaną [...] września 2024 r. na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2016 r., poz. 1914; dalej: "P.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), po rozpatrzeniu powołanego na wstępie wniosku, PAŻP odmówiła skarżącej udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W motywach ww. decyzji organ podał, iż pytania skarżącej nie dotyczą informacji stanowiących informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Nawet gdyby przyjąć, że żądane informacje stanowią informację publiczną, co PAŻP kwestionuje, to ujawnienie takiej informacji naruszałoby ochronę na podstawie przepisów odrębnych. W tym kontekście organ powołał się na art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.
Dalej PAŻP odnotowała, iż o ile nazywana jest agencją (zarówno w ustawie z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej, jak i w samej nazwie tej jednostki), o tyle jest ona tzw. "inną osobą prawną" dysponującą środkami publicznymi, uwzględnioną w systemie finansów publicznych w ramach art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530), obejmującego "inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, instytutów działających w ramach Sieci B. L., banków oraz spółek prawa handlowego". Dlatego, zdaniem organu, w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 4 P.p., lecz art. 3a P.p., który odsyła do stosowania u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] września 2024 r.) PAŻP wniosła o oddalenie skargi, powołując się na ww. decyzję z [...] września 2024 r. wydaną w terminie określonym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Według pierwszego z ww. przepisów, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Drugi z ww. przepisów stanowi, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem).
W niniejszej sprawie niesporne między stronami było uznanie PAŻP za pomiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). W myśl art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1272), PAŻP jest państwową osobą prawną. Natomiast stosownie do treści art. 3 ust. 1 ww. ustawy, PAŻP zapewnia bezpieczną, ciągłą, płynną i efektywną żeglugę powietrzną w polskiej przestrzeni powietrznej przez wykonywanie funkcji instytucji zapewniających służby żeglugi powietrznej, zarządzanie przestrzenią powietrzną oraz zarządzanie przepływem ruchu lotniczego zgodnie z wymienionymi w pkt 1-3 tego przepisu regulacjami. Według art. 4 ust. 1 ww. ustawy, organ zapewnia w przestrzeni powietrznej, o której mowa w art. 3, służbę ruchu lotniczego oraz inne służby żeglugi powietrznej: służbę łączności, służbę nawigacji, służbę dozorowania oraz służbę informacji lotniczej, z zastrzeżeniem ust. 2. Zadania i działalność PAŻP zostały unormowane w rozdziale 2 ww. ustawy.
W ocenie tutejszego Sądu, rację trzeba przyznać skarżącej, iż przedmiot wniosku z [...] lipca 2024 r. stanowi informację publiczną. Pytania skarżącej dotyczą zarządzania przestrzenią powietrzną, a tym samym wpisują się w zakres działalności organu (vide art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.).
Wobec tego, że decyzja w niniejszej sprawie została wydana po wniesieniu skargi - na etapie udzielania odpowiedzi na skargę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji wyroku stwierdził, iż PAŻP dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Wydanie ww. rozstrzygnięcia czyni bezprzedmiotowym zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej. Taki sposób załatwienia wniosku może być jednak przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku zaskarżenia ww. decyzji.
Jednocześnie tutejszy Sąd na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. nie stwierdził rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2024 r., sygn. akt I OSK 661/24, LEX nr 3763762, rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu ww. przepisu jest stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się również, iż oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.
W przedmiotowej sprawie powyższe okoliczności nie miały miejsca. Organ już w trzecim dniu od wpływu wniosku informacyjnego skarżącej zareagował na niego mailem z 26 lipca 2024 r. Wprawdzie wydając decyzję w dniu [...] września 2024 r., PAŻP nie zachowała 14-dniowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jednakże jej bezczynność nie przekraczała dwóch miesięcy oraz nie wynikała ze złej woli czy lekceważenia skarżącej, ale z uprzedniej błędnej kwalifikacji przedmiotu wniosku przez organ.
Zawarte w punkcie trzecim sentencji wyroku postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (obejmujących kwotę wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł) zostało oparte na art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.