II SAB/Wa 541/24

II SAB/Wa 541/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rada Aptekarska
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 16 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi K.D. na bezczynność Naczelnej Izby Aptekarskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Naczelną Izbę Aptekarską, reprezentowaną przez Naczelną Radę Aptekarską, do rozpoznania wniosku K. D. z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Naczelnej Izby Aptekarskiej na rzecz skarżącego K. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. D. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Naczelnej Izby Aptekarskiej (dalej: "NIA", "podmiot zobowiązany") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. Skarżący za pośrednictwem ePUAP złożył do Naczelnej Izby Aptekarskiej wniosek o udostępnienie informacji w zakresie: "I. VIII oraz IX Krajowy Zjazd Aptekarzy (KZA) (osobno dla VIII i osobno dla IX KZA)
1. W jaki sposób delegatom na Krajowy Zjazd Aptekarzy została przekazana informacja o miejscu i terminie zjazdu (list zwykły, list polecony, list polecony za potwierdzeniem odbioru, wiadomość e-mail, SMS, publikacja na stronie internetowej izby, wiadomość za pośrednictwem komunikatora internetowego, w inny sposób - jaki?),
2. Czy była weryfikowana skuteczność poinformowania delegatów na Krajowy Zjazd Aptekarzy o terminie i miejscu Zjazdu, jeśli tak, to w jaki sposób (potwierdzenie odbioru listu, potwierdzenie przeczytania wiadomości e-mail). Czy podjęto jakiekolwiek działania w przypadku stwierdzenia nieskuteczności przekazania informacji dotyczących miejsca i terminu Zjazdu, a jeśli tak, to jakie?
3. Na jak długo (liczba dni) przed przeprowadzeniem Krajowego Zjazdu Aptekarzy poinformowano o nim delegatów na ten Zjazd? W przypadku użycia różnych metod przekazania informacji - dotyczy najwcześniej użytej wraz z jej wyszczególnieniem,
4. Jaka była: a) liczba delegatów uprawnionych do głosowania na Krajowym Zjeździe Aptekarzy, b) dla każdego dnia obrad - liczba delegatów uprawnionych do głosowania, obecnych na Krajowym Zjeździe Aptekarzy, c) dla każdego dnia obrad - liczba delegatów uprawnionych do głosowania, nieobecnych (z podziałem na okręgowe izby),
5. Jakie były szczegółowe dane każdego z głosowań wyboru (obejmujące ilość głosów za/przeciw/wstrzymał się w głosowaniu wyboru jednego kandydata lub liczbę głosów dla każdego z kandydatów w przypadku jednego głosowania w sprawie wielu kandydatur): a) członków Naczelnej Rady Aptekarskiej, b) członków Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej, c) członków Komisji Naczelnej Rady Aptekarskiej (dla każdej Komisji osobno), d) członków Naczelnej Komisji Rewizyjnej, e) członków Naczelnego Sądu Aptekarskiego, f) Naczelnego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej i jego zastępców,
6. Jaka była liczba kandydatów do poszczególnych funkcji/organów, wymienionych w pkt 5?
7. Jaka była liczba głosów nieważnych, oddanych w każdym z głosowań wymienionych w punkcie 5?
8. Jaka był liczba delegatów obecnych na KZA, którzy nie wzięli udziału w poszczególnych głosowaniach wymienionych w pkt 5 (dla każdego głosowania osobno)?
9. Czy informacje o kandydatach do poszczególnych funkcji/organów wymienionych w pkt. 5 były prezentowane uprawnionym do głosowania delegatom na KZA przed obradami, czy dopiero podczas Krajowego Zjazdu Aptekarzy? Jeśli wcześniej - ile czasu przed KZA, w jaki sposób i jakie informacje (imię nazwisko, doświadczenie zawodowe, wizja, cel kandydowania etc.)?".
Skarżący wniósł aby korespondencję w sprawie niniejszego wniosku kierować na skrzynkę ePUAP.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r., L.dz. [...], Naczelna Izba Aptekarska, reprezentowana przez Prezesa Naczelnej Rady Aptekarskiej, wskazała, że część pytań wniosku odnoszących się do VIII Krajowego Zjazdu Aptekarzy była już przedmiotem wniosku Skarżącego z dnia [...] czerwca 2022 r., na które udzielono odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lipca 2022 r. (l.dz. [...]). W związku z tym, że okoliczności faktyczne i prawne nie uległy zmianie, przekazane w ww. piśmie informacje pozostają aktualne.
Dalej NIA wskazała, że informacje dotyczące sposobu przekazania delegatom na IX Krajowy Zjazd Aptekarzy informacji o miejscu i terminie zjazdu (punkty I. 1-2 wniosku) nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", a zatem nie podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie.
Dane, których udostępnienia żąda Skarżący, nie należą do sfery wykonywanych przez izby aptekarskie zadań publicznych, finansowanych z majątku publicznego, bowiem na organizację Krajowego Zjazdu Aptekarzy i wyborów organów Naczelnej Izby Aptekarskiej, NIA nie otrzymuje środków finansowych z budżetu państwa. Zadania związane z organizacją wyborów organów samorządu zawodowego farmaceutów są realizowane w zakresie środków własnych NIA, pochodzących ze składek odprowadzanych przez okręgowe izby aptekarskie na rzecz NIA, nie zaś ze środków publicznych, ewentualnie ze środków przekazanych przez sponsorów w ramach darowizn, o ile uda się takie pozyskać. Składki, o których mowa w art. 64 pkt 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2024 r., poz. 688 ze zm.), dalej: "u.i.a.", stanowią jedno ze źródeł dochodów organów samorządu zawodu farmaceuty i są konieczne dla realizowania zadań nałożonych na ten samorząd przepisami prawa. Należy więc odróżnić sytuację organu realizującego zadania publiczne ze środków publicznych od sytuacji organu realizującego inne funkcje, jednak posiadającego własny wkład pieniężny, niepochodzący ze środków budżetu państwa.
Dalej NIA wskazała, że informacje na temat sposobu powiadomienia delegatów o miejscu i terminie IX Krajowego Zjazdu Aptekarzy, czy też weryfikowania skuteczności poinformowania delegatów o terminie i miejscu Zjazdu, mają charakter dokumentów wewnętrznych jednostki zapewniającej funkcjonowanie organów samorządu zawodu farmaceuty, w tym biura Naczelnej Izby Aptekarskiej.
W odniesieniu do punktu I. 3 wniosku NIA wskazała, że zgodnie z art. 36 u.i.a. Krajowy Zjazd Aptekarzy zwołuje Naczelna Rada Aptekarska co 4 lata. Uchwała Naczelnej Rady Aptekarskiej w sprawie zwołania IX Krajowego Zjazdu Aptekarzy zamieszczona została na stronie internetowej Naczelnej Izby Aptekarskiej pod wskazanym adresem www. Ponadto, zgodnie z przepisami uchwały nr V/14/2008 V Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 18 stycznia 2008 r. w sprawie regulaminu wyborów do organów samorządu aptekarskiego oraz trybu odwoływania tych organów i ich członków, farmaceuci powinni być powiadomieni o terminie i miejscu Krajowego Zjazdu przynajmniej na 30 dni przed tym terminem. NIA zaznaczyła również, że szczegółowe informacje na temat sposobu powiadomienia delegatów na Zjazd nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., bowiem nie mają one cech informacji publicznej.
Odnośnie pozostałych punktów wniosku (I. 4 - 9) NIA wskazała, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., bowiem nie posiadają cech informacji publicznej. Informacje te służyły organom NIA do oceny, czy spełnione zostały warunki formalnoprawne, od których zależy ważność przeprowadzanych wyborów. Informacje te nie dotyczą sfery faktów i danych odnoszących się do zadań realizowanych przez podmioty wykonujące funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacje te mają jedynie charakter wewnętrzny - służą gromadzeniu danych i zostały wytworzone w celu wykorzystania ich w późniejszym procesie decyzyjnym.
Dalej NIA wskazała, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 18-20 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów oraz prawo do dostępu do materiałów dokumentujących posiedzenia tych organów oraz ich organów pomocniczych. Krajowy Zjazd Aptekarzy nie jest kolegialnym organem władzy publicznej. Nie jest także organem pochodzącym z powszechnych wyborów. Ponadto, prawo dostępu do posiedzeń Krajowego Zjazdu Aptekarzy, a w konsekwencji prawo dostępu do materiałów dokumentujących przebieg Krajowego Zjazdu Aptekarzy jest ustawowo ograniczony. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 u.i.a. w Krajowym Zjeździe Aptekarzy biorą udział wyłącznie delegaci wybrani przez okręgowe zjazdy aptekarzy oraz, z głosem doradczym, niebędący delegatami członkowie ustępujących organów Izby. Zatem w sytuacji, gdy organy samorządu zawodu farmaceuty wykonują tylko wskazane zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w ograniczonym zakresie, a zadania polegające na przeprowadzeniu wyboru poszczególnych członków organów NIA nie łączą się z wykonywaniem zadań publicznych, brak jest możliwości udostępnienia informacji objętych wnioskiem.
Pismem z dnia 26 sierpnia 2024 r. K. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnej Izby Aptekarskiej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,
3) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach skargi Skarżący wskazał, że przedmiotem wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. są informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem dotyczą działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a w szczególności procesu wyborczego do organów samorządu zawodowego. Powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych.
Nadto Skarżący zauważył, że w sytuacji, gdy wnioskowana informacja jest dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej, załatwienie wniosku odbywa się poprzez odesłanie do BIP, przy czym podmiot zobowiązany zostaje zwolniony z obowiązku udostępnienia informacji na wniosek tylko wówczas, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności. W przypadku punktu 3 wniosku organ odesłał do strony internetowej NIA, co jednak nie pozwala na przyjęcie, iż nie pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Naczelna Izba Aptekarska, reprezentowana przez Prezesa Naczelnej Rady Aptekarskiej, wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w piśmie z dnia 12 sierpnia 2024 r.
Wyjaśniła, że Naczelna Izba Aptekarska została utworzona na podstawie ustawy o izbach aptekarskich. Stosownie do art. 39 ust. 1 u.i.a. działalnością samorządu aptekarskiego w okresie między Krajowymi Zjazdami Aptekarzy, kieruje Naczelna Rada Aptekarska. Stosownie do art. 38 ust. 4 u.i.a. pracami Naczelnej Rady Aptekarskiej kieruje Prezes, który zwołuje jej posiedzenia i im przewodniczy, a także reprezentuje Naczelną Radę Aptekarską na zewnątrz.
Nadto NIA wskazała, że zgodnie z art. 65 u.i.a., izby aptekarskie mogą otrzymywać z budżetu państwa dotacje na pokrycie kosztów czynności: 1) stwierdzania prawa wykonywania zawodu i wydawania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu farmaceuty"; 2) prowadzenia rejestru farmaceutów oraz Centralnego Rejestru Farmaceutów Rzeczypospolitej Polskiej; 3) prowadzenia spraw związanych z odpowiedzialnością zawodową, wykonywania czynności rzeczników odpowiedzialności zawodowej; 4) wykonywania czynności sądu aptekarskiego. W powyższym zakresie organy samorządu aptekarskiego wykonują więc zadania publiczne, zaś informacje dotyczące wykonywania tych zadań stanowią informację publiczną. Pytania zwarte we wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. nie dotyczą czynności wymienionych w powołanym przepisie, nie stanowią zatem informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też - w przypadku, gdy znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej - przez rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy u.d.i.p.
W przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej Sąd dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.
Uwzględniając powyższe wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP).
W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Naczelna Izba Aptekarska, reprezentowana przez Naczelną Radę Aptekarską (Prezesa NRA), jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 o izbach aptekarskich, Naczelna Izba Aptekarska i okręgowe izby aptekarskie stanowią samorząd zawodu farmaceuty, jako reprezentację zawodowych, społecznych i gospodarczych interesów tego zawodu. Naczelna Izba Aptekarska posiada osobowość prawną, jest jednostką samorządu zawodowego farmaceutów zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej.
Natomiast informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niemniej jednak w jego zakres przedmiotowy wpisuje się każdy przejaw działalności organów władzy publicznej oraz osób wykonujących zadania publiczne, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
W świetle powyższego "informacją publiczną" jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania i cele publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów realizujących określone zadania i cele publiczne.
Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.c u.d.i.p.), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).
Użyty w powołanym przepisie zwrot "w szczególności" wskazuje bezpośrednio, że opisany katalog nie ma charakteru zamkniętego, a stanowi jedynie przykładowe wyliczenie, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., s. 136 i nast.; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.).
Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że informacje objęte wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2024 r. (którego dotyczy skarga na bezczynność) stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący żądał bowiem udostępnienia danych dotyczących procesu wyborczego do organów samorządu zawodowego, zaś proces ten mieści się w pojęciu sprawy publicznej z racji na charakter zadań samorządu farmaceutów.
Mianowicie, ustawa o izbach aptekarskich stanowi, że do zadań samorządu farmaceuty należy m.in.: sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.o.), współdziałanie z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 6 u.i.o.), zajmowanie stanowiska w sprawach organizacji ochrony zdrowia i gospodarki produktami leczniczymi (art. 7 ust. 1 pkt 9 u.i.o.). Zadania te samorząd zawodu farmaceuty wykonuje m.in. przez przyznawanie prawa wykonywania zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.i.o.), zawieszanie i pozbawianie prawa wykonywania zawodu oraz ograniczanie w wykonywaniu zawodu (art. 7 ust. 2 pkt 1a u.i.o.), opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących produktów leczniczych, aptek i wykonywania zawodu farmaceuty oraz występowanie z wnioskiem o podjęcie inicjatywy ustawodawczej (art. 7 ust. 2 pkt 6 u.i.o.), wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni (art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a.), opiniowanie i wnioskowanie w sprawach kształcenia przed- i podyplomowego farmaceutów i techników farmaceutycznych (art. 7 ust. 2 pkt 9) czy też sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego w zakresie odpowiedzialności zawodowej farmaceutów oraz sądownictwa polubownego (art. 7 ust. 2 pkt 12 u.i.o.).
Z powyższych przepisów wynika, że samorząd zawodowy farmaceutów współdziała z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego, zajmuje stanowiska w sprawach organizacji ochrony zdrowia i gospodarki produktami leczniczymi. Wykonuje zatem zadania dotyczące spraw publicznych.
Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem podmiotu zobowiązanego, że żądane informacje nie wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych i z tego powodu nie mają waloru informacji publicznej.
Nie można również przyjąć, że wniosek dotyczy udostępnienia dokumentów wewnętrznych.
Pojęcie dokumentu wewnętrznego nie jest pojęciem normatywnym, a jego definicja została wypracowana a contrario do definicji ustawowej dokumentu urzędowego zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zatem dokument wewnętrzny to taki, który posiada cechy dokumentu urzędowego zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jednakże wytworzony został tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz - nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21; CBOSA). Dokument wewnętrzny może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Nadto jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa", 2002, nr 1, s. 29). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21, z dnia 18 sierpnia 2010r. sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17; CBOSA).
W orzecznictwie podkreśla się, że koncepcja "dokumentu wewnętrznego" nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki do dostępu do informacji publicznej. Celem u.d.i.p. jest zapewnienie transparentności życia publicznego przez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. wgląd w dokumenty urzędowe. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty urzędowe, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013/8/122). Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (por. wyroki NSA: z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21).
W świetle powyższego nie sposób zgodzić się z podmiotem zobowiązanym, że wniosek Skarżącego dotyczy dokumentów wewnętrznych. Realizacja zadań samorządu zawodu farmaceuty ma wpływ na poziom ochrony zdrowia publicznego. Żądania wniosku dotyczące procesu wyborczego do organów samorządu nie są zatem kwestią wewnętrzną samorządu i nie odnoszą się do dokumentacji wewnętrznej.
Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 705/23 (CBOSA), który dotyczył sprawy ze skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skierowany do Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie.
Warto również powołać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3154/21 (CBOSA), który jakkolwiek wydany został w sprawie dotyczącej samorządu lekarskiego, to jednak znajduje odniesienie do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. W wyroku tym NSA wskazał, że "(...) wybór do organów samorządu lekarskiego pozostaje w bezpośredniej relacji z zadaniami publicznymi realizowanymi przez samorząd zawodowy lekarzy, albowiem od wybranych osób oraz tego czy proces wyboru przebiegał prawidłowo zależeć będzie, czy w przyszłości rozstrzygnięcia podjęte przez tego rodzaju organy będą miały charakter legalny. Oznacza to, że dokumenty wytworzone w toku postępowania wyborczego nie posiadają waloru dokumentów wewnętrznych, związanych z organizacyjną sferą działania samorządu zawodowego, lecz dotykają sfery publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 264/19). Proces wyborczy obsady stanowisk w organach samorządu zawodowego lekarzy dotyczy więc spraw publicznych, skoro osoby te z racji sprawowanej funkcji mają decydować o sprawie publicznej, jaką jest szeroko pojęta ochrona zdrowia obywateli".
W świetle powyższego należy stwierdzić, że informacje objęte wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2024 r. (punkty I. 1 - 9 wniosku), a dotyczące procesu wyborczego samorządu aptekarskiego, mają znaczenie dla prawidłowości tego procesu, a uwzględniając zadania spoczywające na samorządzie zawodu farmaceuty bezspornie wiążą się z realizacją zadania publicznego w zakresie ochrony zdrowia publicznego, czy gospodarki produktami leczniczymi. Zatem informacje te nie mogą być ujmowane, jak podnosi podmiot zobowiązany, jako sprawy wewnętrzne, czy też dokumenty wewnętrzne samorządu zawodowego.
Odnośnie punktu I. 3 wniosku wskazać należy, że NIA odesłała Skarżącego do strony internetowej (wskazując adres www.), na której umieszczono uchwałę NRA w sprawie zwołania IX Krajowego Zjazdu Aptekarzy. Wskazała jednocześnie, że zgodnie uchwałą nr V/14/2008 V Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 18 stycznia 2008r. w sprawie regulaminu wyborów do organów samorządu aptekarskiego oraz trybu odwoływania tych organów i ich członków, farmaceuci powinni być powiadomieni o terminie i miejscu Krajowego Zjazdu przynajmniej na 30 dni przed tym terminem. Powyższa informacja nie stanowi jednak odpowiedzi na ww. pytanie. Pytanie Skarżącego nie odnosiło się bowiem do ogólnych reguł dotyczących terminu powiadomienia farmaceutów o Krajowym Zjeździe Aptekarzy, lecz do wskazania "na jak długo (liczba dni) przed przeprowadzeniem" VIII i IX KZA poinformowano o tych Zjazdach delegatów.
Mając na względzie argumentację podmiotu zobowiązanego wskazać również należy, że w kontekście informacji dotyczących procesu wyborczego nie ma żadnego znaczenia z jakich źródeł pochodzą środki na organizację wyborów. Kwestia finansowania wyborów nie zmienia charakteru żądanych informacji jako informacji o sprawie publicznej. Nie jest tym samym trafny pogląd NIA, że skoro organizacja wyborów nie jest finansowana ze środków publicznych, to żądane informacje nie mają waloru informacji publicznej. Sposób finansowania nie zmienia bowiem tego, że wybór do organów samorządu pozostaje w ścisłej, bezpośredniej relacji z zadaniami publicznymi realizowanymi przez samorząd zawodu farmaceuty. Prawo do informacji publicznej stanowi zaś formę społecznej kontroli prawidłowości funkcjonowania samorządu zawodowego.
W świetle powyższego skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zarzut bezczynności Naczelnej Izby Aptekarskiej na gruncie u.d.i.p. jest uzasadniony. Do dnia wniesienia skargi (a także do dnia wyrokowania) NIA nie rozpoznała wniosku błędnie przyjmując, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
W związku z tym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Naczelną Izbę Aptekarską do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2024r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Zaznaczyć przy tym należy, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez istotnego znaczenia pozostaje odpowiedź udzielona Skarżącemu na wniosek z dnia [...] czerwca 2022 r. (pismem NIA z dnia 13 lipca 2022 r.), którego część pytań pokrywa się z pytaniami zawartymi we wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. (w zakresie dotyczącym VIII Krajowego Zjazdu Aptekarzy). W ww. piśmie NIA bowiem poinformowała Skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Pogląd ten, jak wywiedziono powyżej, jest błędny.
Wobec powyższego NIA będzie zobowiązana uwzględnić powyższą ocenę prawną i rozpoznać wniosek w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p. Zważy przy tym, że w sytuacji, gdy żądanie wniosku dotyczy, jak w niniejszej sprawie, informacji publicznej, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.
Podmiot zobowiązany rozważy przy tym, czy żądana informacja jest informacją publiczną prostą, czy przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Weźmie pod uwagę ugruntowany już pogląd orzecznictwa, że informacją publiczną przetworzoną jest nie tylko nowo wytworzona informacja, ale również suma posiadanych przez podmiot zobowiązany informacji prostych, będąca wynikiem wysokich nakładów i czasochłonności jej pozyskania, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, które to czynności mogą zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (por. wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 5896/21; z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. akt III OSK 1233/21; z dnia 19 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1362/17, z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14; publ. CBOSA).
Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków Skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
O kosztach postępowania - obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 złotych - Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.