II SAB/Wa 541/22

II SAB/Wa 541/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Karolina Kisielewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 par. 1 pkt 1a, art. 120, art. 150
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2022 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Edukacji Informatycznej i Zastosowań Komputerów w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Ośrodka Edukacji Informatycznej i Zastosowań Komputerów w W. w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę w zakresie wymierzenia grzywny.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. (złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej), K. J. zwrócił się do Dyrektora Ośrodka Edukacji Informatycznej i Zastosowań Komputerów w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania, czy działka – teren przy ul. [...] (przejście z ul. [...] - budynki A, C) należy do Ośrodka Edukacji Informatycznej i Zastosowań Komputerów w [...] (zwany dalej także: Ośrodek), a jeśli nie, to czy DOEIiZK wie do kogo należy ten teren, kto jest jego administratorem. Do wniosku skarżący dołączył mapę z zaznaczonym przejściem z ul. [...] do [...] - budynki A, C.
Pismem z dnia 21 sierpnia 2020 r. (data złożenia skargi za pośrednictwem platformy ePUAP) skarżący wniósł do WSA skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia [...] stycznia 2018 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 z późn. zm., dalej u.d.i.p.), w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku - poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r., 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie grzywny organowi, 4) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Organ zarzucił, że skarga nie została poprzedzona wniesieniem ponaglenia, co skutkuje jej niedopuszczalnością. Ponadto treść wiadomości e-mail z dnia [...] stycznia 2018 r. nie pozwalała na jednoznaczne zakwalifikowanie jej jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku tym skarżący nie odwołał się do przepisów u.d.i.p., ponadto wiadomość e-mail skarżący rozpoczął od krótkiego wprowadzenia opisującego sytuację, w której się znajduje jako student [...], kompletnie niezwiązaną z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Organ podał, że udostępnia pomieszczenia w budynku przy ul. [...] w [...] [...], uznał zatem, że treść wiadomości e-mail z dnia [...] stycznia 2018 r. dotyczy raczej relacji na linii uczelnia- student. Wreszcie skarżący nie wskazał w ww. wiadomości wprost sposobu, ani też formy udostępnienia informacji publicznej. Analizując treść tej wiadomości nie sposób było uznać, że skarżący zażądał udostępnienia informacji poprzez przesłanie odpowiedzi na podany w tej wiadomości adres e-mail. Z tych przyczyn organ nie zakwalifikował pytania, zawartego w ww. wiadomości, jako wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ponadto wniosek ten - z uwagi na niewskazanie przez wnioskodawcę sposobu i formy udzielenia informacji publicznej - obarczony był wadą, która w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa nie mogła zostać usunięta w trybie wezwania do uzupełnienia braków, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., bowiem przepisy te nie znajdują zastosowania do trybu udzielenia informacji publicznej.
W piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2021 r. skarżący wskazał, że podtrzymuje zarzuty wskazane w treści skargi, nadto wnosi o "wymierzenie sumy pieniężnej".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. II SAB/Wa 699/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Edukacji Informatycznej i Zastosowań Komputerów w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w punkcie 1 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, w punkcie 2 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 zł, w punkcie 4 w pozostałym zakresie oddalił skargę, w punkcie 5 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, nie jest konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa. WSA uznał również, że w sprawie spełniona została przesłanka przedmiotowa i podmiotowa zastosowania u.d.i.p. w zakresie wniosku skarżącego. WSA stwierdził, że w sprawie niesporne jest, iż na przedmiotowy wniosek organ nie udzielił odpowiedzi. Zatem w dacie wniesienia skargi na bezczynność do Sądu, organ pozostawał w bezczynności. W tym stanie rzeczy WSA działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wniosku wraz z aktami sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 WSA uznał, że ustalony stan faktyczny daje podstawę do przyjęcia, że organ w niniejszej sprawie dopuścił się bezczynności.
Oceniając, czy brak działania miał charakter kwalifikowany tj. bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi WSA stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że działanie (zaniechanie) organu było związane z jego złą wolą oraz, że wywołało dla strony wyjątkowo dotkliwe skutki. Po wniesieniu wniosku skarżący przez okres ponad dwóch lat nie dopytał organu, czy rozpoznał jego wniosek.
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze (i jej uzupełnieniu) żądania wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia sumy pieniężnej WSA podkreślił, że oba te środki mają charakter finansowy i mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu. WSA uznał, że wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł uzasadnione jest zaniechaniem podjęcia jakichkolwiek działań, zmierzających do załatwienia złożonego przez skarżącego wniosku. Wskazana wysokość grzywny stanowić będzie adekwatny środek dyscyplinujący do terminowego wywiązywania się z obowiązków określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ocenie WSA, w sprawie nie zachodziła natomiast potrzeba zrekompensowania skarżącemu uszczerbku (na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji). Po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skarżący przez okres ponad dwóch lat, aż do dnia złożenia skargi, nie zwracał się do organu z zapytaniem, czy też interwencją co do załatwienia tego wniosku. Dlatego w tym zakresie WSA skargę oddalił. O kosztach postępowania w kwocie 100 zł obejmujących wpis sądowy od skargi, WSA orzekł na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn.. akt III OSK 5159/21 po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. skargi kasacyjnej Dyrektora Ośrodka Edukacji Informatycznej i Zastosowań Komputerów w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 699/20 w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Edukacji Informatycznej i Zastosowań Komputerów w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie I. uchylił zaskarżony wyrok w części, tj. w zakresie punktu 2 i 3, i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; w punkcie II. w pozostałym zakresie oddalił skargę kasacyjną; w punkcie III. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
NSA wskazał, że organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w zakresie pkt 2 i 3 wyroku. NSA podniósł, że w piśmie procesowym z dnia 10 maja 2021 r. pełnomocnik organu sprecyzował, że skarga kasacyjna obejmuje również pkt 5 wyroku. Uzasadniając wyrok NSA wskazał m.in., w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd jednoznacznie stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i pod to stwierdzenie skonstruował część swojej argumentacji. Istnieje wobec powyższego niewytłumaczalna sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem Sądu, zawartym w pkt 2 sentencji wyroku, a uzasadnieniem wyroku. NSA wskazał, że "W rozpatrywanej sprawie WSA w swoim wyroku sformułował rozstrzygnięcie oparte na treści art. 149 § 1a p.p.s.a., który zobowiązuje sąd do jednoznacznego stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sentencji wyroku kwestia ta została przez Sąd zweryfikowana pozytywnie; Sąd przyjął, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Treść uzasadnienia nie odpowiada jednak wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż wykazuje fundamentalną sprzeczność z zawartym w pkt 2 wyroku rozstrzygnięciem. W takim układzie nie ma możliwości ustalenia, jakie jest stanowisko Sądu odnośnie do rozstrzygnięcia wymaganego treścią art. 149 § 1a p.p.s.a.
NSA wskazał, że "Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc, po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego, obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli - vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10".
NSA podniósł, że konsekwencją uwzględniania opisanego wyżej zarzutu jest zasadność zakwestionowania w skardze kasacyjnej prawidłowości zastosowania art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. i wymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy w świetle okoliczności faktycznych, potwierdzonych przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, organowi nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, ani też celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, zaś przypadek bezczynności organu, będący przedmiotem niniejszego postępowania nie stanowi drastycznego przejawu zwłoki w załatwieniu sprawy. Jest oczywiste, jak wskazał NSA, że jeżeli nie można ustalić, jaka jest ocena Sądu I instancji względem tego, czy organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przedwczesne jest rozstrzyganie o wymierzeniu temu organowi grzywny w trybie art. 149 § 1a p.p.s.a. Z tych względów NSA stwierdził,
że konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie
w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Rozpoznając niniejszą sprawę w zakresie, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5159/21 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 699/20 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku K. J. z dnia [...] stycznia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Sądu, z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że brak udzielenia informacji publicznej nie wynikał w tej sprawie ze złej woli organu. Organ wyjaśnił,
że pozostawał w przekonaniu – wobec braku odwołania się przez wnioskodawcę w treści wniosku do ustawy o dostępie do informacji publicznej – że wniosek dotyczy relacji uczelnia-student.
W sprawie nie ma podstaw, aby przyjąć, że organ zmierzał do celowego pozbawienia wnioskodawcy prawa dostępu do informacji publicznej. Stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę wskazujące na pozostawanie przez organ w błędnym przekonaniu co do charakteru wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. i żądanej w nim informacji, nie daje zdaniem Sądu podstaw do zakwalifikowania bezczynności organu, o której mowa w punkcie 1 wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 699/20, jako rażącego naruszenia prawa.
Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (v. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12).
W literaturze prawniczej wskazuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616).
Argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę wskazuje, że brak właściwego działania organu nie nosił – w stanie faktycznym tej sprawy – cech oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Zwrócić należy przy tym uwagę, że Sąd w wyroku z dnia 29 stycznia 2021 r. zgodził się z twierdzeniem organu, że treść wniosku była nieprecyzyjna i nie wskazywała jednoznacznie, w jakim trybie wniosek został złożony.
W okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy nie ma tym samym podstaw, aby bezczynności organu przypisać charakter rażącego naruszenia prawa. Z tego względu Sąd obecnie rozpoznający niniejszą sprawę stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.
Z tych względów Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.
Wskazania wymaga, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skorzystanie z tego środka jest uzasadnione m.in., gdy realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony porządku prawnego i sprawnego działania administracji publicznej. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. W sprawie, w jej okolicznościach faktycznych, nie ma podstaw do przyjęcia, że organ nie podejmie wymaganych prawem czynności w przedmiocie wniosku.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,
na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy.