II SAB/Wa 540/20

II SAB/Wa 540/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk
Janusz Walawski /przewodniczący/
Tomasz Szmydt /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 6242/21 - Wyrok NSA z 2023-11-10
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Zdrowia dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Zdrowia nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz T. L. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
T. L. złożyła skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Do Ministra Zdrowia dnia [...] lipca 2020 r. wpłynął wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania imion i nazwisk członków zespołu do spraw opracowania strategii działań związanych ze zwalczaniem epidemii COVID-19.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Minister Zdrowia udostępnił w części żądaną informację publiczną, poprzez wskazanie funkcji pełnionych przez osoby wchodzące w skład zespołu. Organ poinformował również skarżącą, że aktualny wykaz konsultantów krajowych jest informacją ogólnodostępną i znajduje się na stronie internetowej Ministerstwa Zdrowia.
Po złożeniu przez T. L. dnia 3 września 2020 r. skargi na bezczynność organu, pismem z dnia [...] września 2020 r. Minister Zdrowia ponownie odpowiedział na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w której wymienił członków wchodzących w skład zespołu do spraw opracowywania strategii działań związanych ze zwalczaniem epidemii COVID-19 poprzez wymienienie ich imion i nazwisk oraz podanie pełnionych funkcji. Organ poinformował wnioskodawczynię, że na liście znajdują się jedynie osoby pełniące funkcję publiczną. W skład zespołu wchodzą również inne osoby niepełniące takich funkcji. Prawo do uzyskania informacji o danych tych osób podlega wyłączeniu na zasadzie art. 5 ust. 2 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 – dalej: u.d.i.p.). W tym zakresie organ w dniu [...] września 2020 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Z uwagi na nieudostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie skarżąca 3 września 2020 r. wniosła za pośrednictwem Ministra Zdrowia skargę na bezczynność tego organu dotyczącą wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] lipca 2020 r.
Skarżąca wskazała, że bezczynność Ministra Zdrowia stanowi naruszenie art. 13 ust. 1, 13 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
W związku z tym skarżąca wniosła o zobowiązanie Ministra Zdrowia do udzielenia informacji publicznej w żądanej przez nią zakresie oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o umorzenie postępowania w całości. Zdaniem organu odpowiedź na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej została udzielona w ustawowym terminie, tj. [...] sierpnia 2020 r. Dopiero po sprecyzowaniu przez nią wniosku w skardze na bezczynność, organ ponownie wystosował pismo z [...] września 2020 r., w którym udostępnił informację publiczną w szerszym zakresie w stosunku do poprzedniego pisma oraz wydał decyzję o odmowie udostępnienie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wówczas stosownie do art. 120 p.p.s.a. sprawę rozpoznaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Konkretyzację wskazanego prawa konstytucyjnego stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 – dalej: u.d.i.p.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Prawo do uzyskania informacji publicznej stanowi emanację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej.
Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art.2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).
W art. 6 u.i.d.p. ustawodawca wskazał kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Walor informacji publicznej należy przyznać treści dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.
Analizując zakres przedmiotowy prawa dostępu do informacji publicznej w rozpatrywanej sprawie należy zwrócić szczególną uwagę, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Ponadto stwierdzić należy, że Minister Zdrowia był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w ciągu 14 dni od złożenia wniosku o powodach opóźnienia oraz wyznacza termin, w którym udostępni informację, nie dłuższy jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Gdy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. lub w terminie określonym przez organ w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji, albo nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej mamy do czynienia z bezczynnością organu. Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (zob. wyr. NSA z dnia 14.05.2014r., I OSK 1027/14, wyr. NSA z dnia 18.12.2019 r., I OSK 1781/18).
W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony w formie elektronicznej za pośrednictwem portalu ePUAP dnia [...] lipca 2020r. Co prawda odpowiedź na wniosek została udzielona już 5 sierpnia 2020 r., jednak nie miała ona pełnego charakteru i nie dotyczyła całego zakresu informacji objętego wnioskiem, przy czym nawet dane publikowanie na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Ministra Zdrowia nie zawierały wszystkich informacji objętych żądaniem wniosku. Minister Zdrowia wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej dopiero w dniu [...] września 2020 r., tj. po złożeniu skargi na bezczynności organu. Organ wydał również w tym terminie decyzję o odmowie udzielania informacji publicznej w zakresie danych osób niebędących w ocenie Ministra Zdrowia osobami pełniącymi funkcję publiczną. Nie sposób również przyjąć, że skarżąca w skardze na bezczynność organu sprecyzowała wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. był precyzyjny i jasny, dotyczył on danych w postaci imion i nazwisk oraz pełnionych funkcji wszystkich członków Zespołu do spraw opracowania strategii działań związanych ze zwalczaniem epidemii COVID-19 i w tym zakresie nie został zmieniony w treści skargi na bezczynność.
Należy również zwrócić uwagę, że Minister Zdrowia w chwili orzekania przez Sąd nie pozostawał w bezczynności, bowiem decyzja o odmowie udostępnienie informacji publicznej oraz udostępnienie informacji publicznej miały miejsce w dniu [...] września 2020 r. Okoliczność ta nie uzasadnia jednak umorzenia postępowania zgodnie z wnioskiem organu zawartym w odpowiedzi na skargę.
Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Obecna redakcja powołanego art. 149 § 1 p.p.s.a wskazuje na trzy odrębne warianty rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny sprawy ze skargi na bezczynność organu, co prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny pozostaje nadal kompetentny do orzekania w sprawie ze skargi na bezczynności mimo tego, że sprawa co do istoty została załatwiona przez organ. Podzielić należy zapatrywanie doktryny, że w sytuacji, gdy z uwagi na stan sprawy nie istnieje już potrzeba do zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności zastosowanie znajdzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia bezczynności w sprawie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el. 2019, art. 149, nt. 2).
W ocenie Sądu wobec aktualnej redakcji i brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a. utraciły aktualność te poglądy orzecznictwa, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę, sąd administracyjny powinien umorzyć postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. wyr. NSA z dnia 04.11.2016 r., I OSK 1621/16, CBOSA; wyr. WSA w Warszawie z dnia 17.12.2020 r., II SAB/Wa 476/20, CBOSA). Z tych względów nieuzasadnione jest również umorzenie postępowania ze względu na fakt wydania w sprawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Podkreślenia bowiem wymaga, że zarówno udostępnienie informacji publicznej, jak i wydanie decyzji nastąpiło [...] września 2020 r., a wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony [...] lipca 2020 r.
Z uwagi na to, że żądana informacja stanowiła informację publiczną, a Minister Zdrowia był podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a nadto w tym terminie nie poinformował skarżącej o udostępnieniu informacji publicznej w późniejszym czasie, nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku, stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., ani też nie wydał w ustawowym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p., Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że Minister Zdrowia w sprawie dopuścił się bezczynności.
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. nie stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd miał na względzie wszelkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto w sprawie organ udostępnił skarżącej część żądanej informacji w ustawowym terminie. W sprawie były podejmowane przez organ czynności w celu wykonania obowiązków wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a.