II SAB/WA 539/24

II SAB/Wa 539/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Izabela Głowacka-Klimas /przewodniczący sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 753/25 - Wyrok NSA z 2025-10-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. art. 1 ust. 1, 2 ust. 1, 4 ust. 1, 6, 13 ust. 1, ust. 2, 15 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) zobowiązuje PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] do rozpoznania wniosku P. S. z dnia [...] października 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznaje od PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] na rzecz P. S. sumę pieniężną w wysokości 500 zł (słownie: pięćset złotych); 4) zasądza od PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] na rzecz skarżącej P. S. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z [...] października 2021 r. P.S. (dalej także: "wnioskodawczyni", "skarżąca") złożyła do PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] (dalej "spółka") wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej w postaci linii elektroenergetycznej [...] średniego napięcia relacji [...] na działkach ew. nr [...], [...] i [...] w miejscowości [...], będących jej własnością. W szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na ww. działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp., ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.).
Spółka w piśmie z [...] marca 2022 r. wyjaśniła m.in., że jak wynika z treści złożonego wniosku, wnioskodawczyni powołując się na ustawę z dnia 6 września
2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; dalej także u.d.i.p.), chce zrealizować swój prywatny cel.
Powołana ustawa ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ma ona służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zarówno w doktrynie
jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się wobec tego pogląd, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" (por. wyrok NSA o sygn. I OSK 2777/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej zwana "CBOSA").
Zdaniem spółki przedmiot wniosku zmierza do pozyskania informacji mających związek z toczącym się sporem pomiędzy wnioskodawczynią a spółką. Nie bez znaczenie pozostaje wcześniejsza korespondencja w sprawie urządzeń przesyłowych, posadowionych na nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki ewidencyjne [...] i [...].
Korespondencję zapoczątkowało pismo z [...] grudnia 2012 r. Państwa P. i A. S. wzywające spółkę do ustanowienia służebności przesyłu oraz zapłaty za bezumowne korzystanie z nieruchomości będących ich własnością, położonych w miejscowości [...] w gminie [...] oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...]. Spółka w odpowiedzi z [...] stycznia 2014 r. ostatecznie odmówiła uwzględnienia żądania powołując się na nabycie służebności gruntowej odpowiadającej treści służebności przesyłu w drodze zasiedzenia.
Następnie pismem z [...] września 2017 r. kierowanym na adres Kancelarii Adwokackiej [...] P. S., spółka wskazała na tożsamą sytuację prawną w odniesieniu do infrastruktury elektroenergetycznej zlokalizowanej na działce
nr [...] w miejscowości [...] w gminie [...], tj. na nabycie w drodze zasiedzenia służebności gruntowej odpowiadającej treści służebności przesyłu
na rzecz spółki.
Pismem z [...] czerwca 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego
w [...] zawiadomił spółkę oraz inne strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego budowy linii elektroenergetycznej napowietrznej [...] relacji [...] przebiegającej nad działką nr ew. [...] położonej
w miejscowości [...] w gminie [...].
Na potrzeby postępowania spółka przekazała do organu administracji kopie dokumentów związanych z budową przedmiotowej linii.
W ocenie spółki w niniejszej sprawie istotny jest zatem fakt, że wnioskodawczyni domagając się od spółki informacji działa we własnym interesie. Nie sposób nie dostrzec w wymienianej pomiędzy wnioskodawczynią a spółką korespondencji związku ze sporem, jaki zawisł pomiędzy stronami oraz chęci pozyskania danych, które mogą zostać wykorzystane w ewentualnym postępowaniu sądowym. Końcowy akapit wniosku z [...] grudnia 2012 r. wprost wskazuje, że
w przypadku nie dojścia do porozumienia sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania sądowego.
Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że spółka realizuje zadania publiczne
i jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji na podstawie u.d.i.p.
Z całokształtu stanu faktycznego wynika, że informacje będące przedmiotem wniosku w ogóle nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczą indywidualnego, subiektywnego interesu wnioskodawczyni, a nie troski
o sprawy publiczne.
P.S., reprezentowana przez adwokata, wywiodła
do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność spółki w związku z brakiem udostępnienia informacji publicznej. Wniosła o:
1) stwierdzenie bezczynności spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] października 2021 r. w terminie wskazanym w art. 13
ust. 1 u.d.i.p.,
2) zobowiązanie spółki do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem skarżącej w terminie 10 dni od uprawomocnienia się wydanego wyroku w sprawie,
3) zasądzenia od spółki na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 10.000 (słownie: dziesięć tysięcy) zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.,
4) zasądzenie od spółki na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty od skargi, kosztów dwukrotności zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Podano m.in., że podstawowym celem działalności spółki jest wytwarzanie, przesyłanie, dystrybucja i handel energią elektryczną. Posiada ona zatem status przedsiębiorstwa energetycznego, działającego w oparciu o przepisy ustawy z dnia
10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne. Nie może budzić wątpliwości to, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jako podmiot wykonujący zadania publiczne, spółka jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej.
Zdaniem skarżącej spółka uchybiła terminowi wynikającemu z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., gdyż w żaden sposób nie odniosła się do złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej. Na dezaprobatę zasługuje sprawność działań spółki.
Z załączonych dokumentów wynika niewątpliwie, że spółka znacznie przekroczyła terminy załatwienia sprawy, wynikające z powołanego przepisu. Całkowicie zignorowała nałożoną na nią ustawą o dostępie do informacji publicznej powinność
i nie zawiadomiła strony o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie podała przyczyn tego stanu rzeczy. W sprawie nie podjęto żadnych czynności od dnia odbioru wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, tj. od [...] października 2021 r. (dowód: wydruk ze strony Poczty Polskiej, obrazujący potwierdzenie odbioru przesyłki nr [...]).
Wobec faktu, że informacje, o które wnioskowano są niezbędne skarżącej
do przedłożenia w innym toczącym się postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie zgodności z prawem budowy przez spółkę linii energetycznej napowietrznej [...] średniego napięcia [...] na terenie dziatki oznaczonej nr ew. [...], położonej w [...], w gminie [...], każdy dzień zwłoki przybliża do wydania przez organ być może niekorzystnej dla skarżącej decyzji. W konsekwencji opóźnia jej możliwość zagospodarowania działki stanowiącej jej własność zgodnie z potrzebami. Inflacja sięgająca na dzień złożenia skargi 9,2% w Polsce powoduje, ze skarżąca z każdym dniem ponosi realne koszty związane z opóźnieniem tej inwestycji, której rozpoczęcie warunkuje zakończenie postępowania przed właściwym organem nadzoru budowlanego, zaś zakończenie postępowania z kolei zależy od uzyskania konkretnych dokumentów od spółki lub uzyskania informacji o ich braku. Opóźnienie w udzieleniu informacji powoduje realną – finansową szkodę skarżącej, jak i inne niedogodności, związane z niemożnością wykorzystania jej własności w sposób zaplanowany i uzasadnionym jest zrekompensowanie tej szkody w sposób wskazany w pkt 3 petitum skargi.
W ocenie skarżącej zaistniała w sprawie bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, co wpływa na możliwość żądania zapłaty wskazanej sumy pieniężnej na jej rzecz. Okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej jest bowiem znaczny. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowano bowiem do spółki drogą pocztową [...] października 2021 r., "to jest niemal pół roku temu".
W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o umorzenie postępowania.
Wyjaśniono w szczególności, że pismem z [...] marca 2022 r. spółka udzieliła odpowiedzi na wniosek skarżącej, stąd też skarga stała się bezprzedmiotowa, jako że spółka nie pozostaje w bezczynności.
Jak wskazano, żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "sprawy publicznej". Inaczej mówiąc, przedmiotem takiej informacji ma być problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny.
Zdaniem spółki w kontekście całości korespondencji prowadzonej
na przestrzeni kilku lat z udziałem skarżącej, bezsprzecznie zachodzi działanie
we własnej sprawie. To natomiast prowadzi do wniosku, że ustawa o dostępie
do informacji publicznej nie znajduje zastosowania. Wobec tego, że powołana ustawa nie powinna być wykorzystywana do własnych, indywidualnych celów, stanowisko spółki wyrażone w skierowanym do skarżącej piśmie z [...] marca 2022 r., uwzględniając zastosowaną formę pozostaje aktualne.
Sąd wyrokiem z 30 czerwca 2022 r., sygn. II SAB/Wa 203/22, zobowiązał Prezesa PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] do rozpoznania wniosku z [...] października 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał od Prezesa PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł; zasądził zwrotu kosztów postępowania.
Sąd stwierdził w szczególności, że wniosek skarżącej dotyczący udostępnienia dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej w postaci linii elektroenergetycznej [...] średniego napięcia relacji [...] na działkach ew. nr [...], [...] i [...], dotyczył informacji publicznej, która mogłaby być udostępniona w trybie ustawy o dostępie
do informacji publicznej. Organ nie udostępnił skarżącej wnioskowanej informacji,
a jedynie po wniesieniu przez nią skargi, pismem z [...] marca 2022 r. poinformował ją, że w jego ocenie, wniosek nie dotyczy informacji publicznej.
Organ objął powyższy wyrok skargą kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 września 2024 r., sygn. III OSK 2500/22, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu wyroku stwierdzono w szczególności, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu z 30 czerwca 2022 r. pozostaje w wyraźnej sprzeczności ze sformułowaną przez Sąd I instancji sentencją orzeczenia. Tymczasem
z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji rozpoznawał skargę na bezczynność PGE Dystrybucja S.A. Oddziału [...], analizując m.in. kwestię zakresu podmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej w niniejszej sprawie, tj. to czy PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi także do wniosku,
że Sąd I instancji uznał na jego podstawie bezczynność PGE Dystrybucja Oddział [...] i to ten podmiot zobowiązał do rozpoznania wniosku skarżącej
o udostępnienie informacji publicznej, jak i przyznał od niego na rzecz skarżącej sumę pieniężną we wskazanej wysokości oraz zasądził od niego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. W tej sytuacji sprzeczność sentencji wyroku z jego uzasadnieniem jest zatem oczywista, zaś sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia niepozostającego w prawnym związku z wydanym rozstrzygnięciem uniemożliwia skontrolowanie toku rozumowania sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie.
Na wstępie należy wskazać, że oceniając stan zarzucanej PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] bezczynności, Sąd – zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. – związany był treścią orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2024 r. o sygn. III OSK 2500/22. W uzasadnieniu powołanego wyroku NSA podano
w szczególności, że jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia i próbę skontrolowania toku rozumowania sądu uniemożliwia sporządzenie przez sąd uzasadnienia wyroku, które nie pozostaje w faktycznym i prawnym związku z wydanym rozstrzygnięciem, tj. w sytuacji wystąpienia sprzeczności sentencji wyroku z jego uzasadnieniem. Zdaniem NSA Sąd I instancji nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, nie jest bowiem jednoznaczne bezczynność jakiego podmiotu oceniał Sąd I instancji w ramach rozpoznawanej skargi, co w realiach niniejszej sprawy uniemożliwia skontrolowanie procesu myślowego, który doprowadził Sąd do przekonania o bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Przechodząc do oceny zarzucanej spółce bezczynności w zakresie rozpoznana powołanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, o czym w dalszej części niniejszego uzasadnienia.
Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą
w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W niniejszej sprawie zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie był kwestionowany.
W orzecznictwie NSA wskazuje się, że w zakresie podmiotowym, ustawa
o odstępie do informacji publicznej jest specyficzną regulacją prawną, niezwykle przy tym pojemną (por. wyrok NSA o sygn. I OSK 914/14, dostępny w CBOSA). Obejmuje ona swym zakresem różne podmioty wykonujące zadania publiczne lub gospodarujące mieniem publicznym. Pojęcie "jednostki organizacyjnej", o jakiej mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., nie jest tożsame z tym pojęciem użytym w Kodeksie postępowania administracyjnego czy w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozumieniu powołanego przepisu u.d.i.p. jest to każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołaną w celu świadczenia usług na określonym terenie. Oddział spółki akcyjnej jest wprawdzie jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, ale przepisy prawa pozwalają na nią nałożyć obowiązki lub przyznać uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa (por. wyroki NSA o sygn.: I OSK 102/13, I OSK 1987/13, I OSK 2298/13, dostępne w CBOSA). Stąd też, jednostką zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. może być oddział spółki, jeśli do niego – tak jak w niniejszej sprawie miało to miejsce – skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Oddział spółki akcyjnej posiada tym samym zdolność sądową w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej i jest traktowany jako organ w znaczeniu funkcjonalnym, wynikającym z charakteru wykonywanych zadań należących do zakresu zadań publicznych, co uzasadnia przyznanie mu przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. określający podmioty obowiązane
do udostępniania informacji publicznej przewiduje dwa alternatywne kryteria,
tj. wykonywanie "zadań publicznych" lub "dysponowanie majątkiem publicznym", dające podstawę do zakwalifikowania określonych podmiotów do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się dystrybucją energii elektrycznej wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Spółka – PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] jest zatem podmiotem zobowiązanym w rozumieniu u.d.i.p. Wskazania wymaga przy tym, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te wiążą się przede wszystkim z zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań (por. wyrok NSA o sygn. I OSK 1858/13, dostępny w CBOSA).
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1
i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja
o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6.
W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej
i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania.
W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok NSA o sygn. I OSK 2445/11, dostępny
w CBOSA).
Przedmiotem sporu między stronami jest zakres przedmiotowy wniosku
o udostępnienie informacji publicznej. Spółka podnosi bowiem, że celem ustawy
o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Jej zdaniem ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji i w związku z tym wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". W ocenie spółki ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach.
Punktem wyjścia dla takiego stanowiska spółki jest to, że skarżąca pozostaje
z nią w sporze w zakresie ustanowienie służebności przesyłu. W skardze skarżąca wyjaśnia natomiast, że żądane informacje są jej niezbędne w celu przedłożenia
w innym toczącym się postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie zgodności z prawem budowy przez spółkę linii energetycznej napowietrznej.
W zakresie tak zarysowanego problemu Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 26 listopada 2021 r. o sygn. III OSK 4568/21 (dostępny w CBOSA), wskazujące, że kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej
od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej.
Przedmiot prawa dostępu do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych", jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności".
W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16;
J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne
i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe", w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, t. 4; por. wyrok NSA o sygn. I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.
Granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną" jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam (por. wyroki NSA o sygn.: I OSK 1035/10, I OSK 3429/18, I OSK 2710/17, I OSK 2434/16, I OSK 1586/16, I OSK 1380/17, dostępne w CBOSA) i wiążąca się
z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA o sygn. I OSK 189/11, dostępny w CBOSA).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny
(por. wyroki NSA o sygn.: II SAB 180/02, I OSK 1797/10; postanowienie NSA o sygn. I OSK 2154/11, dostępne w CBOSA), jak i inne pisma procesowe stron (por. wyrok NSA o sygn. I OSK 2487/11, dostępny w CBOSA).
Przyjęcie jako kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji, kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej przeczyłoby istocie prawa dostępu do informacji publicznej, które zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i orzecznictwie sądowym kwalifikowane jest jako konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe (por. B. Kudrycka, S. Iwanowski, Prawo obywateli do informacji o działaniach organów administracji publicznej, PiP z 1999 r., nr 8, s. 70; A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.; W. Sokolewicz, K. Wojtyczek [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. L. Garlicki, M. Zubik, Warszawa 2016, art. 61.; M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 61; wyrok WSA o sygn. II SAB/Rz 21/10; wyroki NSA o sygn.: I OSK 1163/17, I OSK 1416/15, I OSK 3255/15, I OSK 438/16, I OSK 1828/17, I OSK 1648/17, dostępne w CBOSA).
Publiczne prawo podmiotowe stanowi wyraz najsilniejszego ukształtowania pozycji prawnej jednostki wobec wspólnoty publicznoprawnej, gdyż wyposaża podmiot tego prawa w przysługujące wobec wspólnoty publicznoprawnej (państwa, wspólnot samorządowych) roszczenie, tj. instrument umożliwiający skuteczne żądanie ściśle określonego pozytywnego zachowania odpowiadającego interesowi prawnemu żądającego bądź skuteczne żądanie nieingerencji w określone, prawnie zagwarantowane sfery wolności, służące wobec objętego tą sytuacją prawną innego podmiotu publicznego prawa podmiotowego (por. W. Jakimowicz: Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002, s. 246-247). Innymi słowy publiczne prawo podmiotowe to sytuacja prawna, w której oparty na normie prawnej interes określonej osoby (będący na tej podstawie interesem prawnym) jest zaopatrzony i tym samym wzmocniony przez wynikające również z normy prawnej prawa publicznego roszczenie o określone zachowanie wspólnoty publicznoprawnej reprezentowanej przez odpowiednie organy. Publiczne prawo podmiotowe zasadza się zatem na interesie prawnym. Każdy podmiot publicznego prawa podmiotowego jest tym samym podmiotem interesu prawnego.
Podstawą normatywną prawa dostępu do informacji publicznej jest art. 61
ust. 1 Konstytucji, z którego treścią koresponduje art. 2 ust. 1 u.d.i.p., i które stanowią o "prawie do" uzyskiwania informacji publicznej. Skoro zatem nie ma wątpliwości, że wnioskodawczyni jest podmiotem publicznego prawa dostępu do informacji publicznej (bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" – art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy"– art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), to znaczy, że ma interes prawny wzmocniony roszczeniem o uzyskanie informacji publicznej. Każdy indywidulany interes subiektywny rozumiany jako "relacja pomiędzy jakimś stanem obiektywnym, aktualnym lub przyszłym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, które on przynosi lub może przynieść jakiejś jednostce" (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972 r., s. 98-100) ulega obiektywizacji, gdy znajduje oparcie w normie prawnej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami piśmiennictwa prawniczego i orzecznictwa interes prawny ma charakter obiektywny właśnie z tego względu, że jest prawny. Interes prawny istnieje bowiem wówczas, "gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego nie decyduje przekonanie zainteresowanego, ale ocena ustawodawcy" (por. np. wyroki NSA o sygn.: I OSK 3534/18, II OSK 742/13, II OSK 557/11, II OSK 724/11; postanowienie NSA o sygn. I SA/Po 1242/97, dostępne w CBOSA; por. też: P. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, Komentarz do art. 28, teza 7; A. Jochymczyk, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, Komentarz do art. 25(a), teza 2; B. Majchrzak, 1.2. Funkcje procesowe interesu prawnego [w:] Procedura zgłoszenia robót budowlanych, Warszawa 2008, Lex 2021).
Na tle powyższych uwag nieprawidłowe jest stanowisko spółki, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny – jest obiektywnym interesem indywidulanym. Można przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
W orzecznictwie wskazuje się, że sprawami publicznymi nie są konkretne
i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Pisma składane
w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA o sygn.: I OSK 1359/18, I OSK 1889/17, I OSK 1696/12, I OSK 173/09, I OSK 2265/11, dostępne w CBOSA).
W przywołanym wyżej wyroku wydanym w sprawie o sygn. III OSK 4568/21 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł również rozważania dotyczące pojęcia "sprawy własnej", w kontekście stanowiska, że informacja o "sprawie własnej" nie jest informacją publiczną. Dotyczy to sytuacji, w której wnioskodawca domaga się informacji o jego innej, niż zainicjowana wnioskiem, indywidualnej sprawie. Wskazano, że kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (...)". Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich – w trybie określonym przez u.d.i.p. – osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych.
Analiza stanowisk, w których sądy posługują się kryterium "sprawy własnej" skłania do wniosku, że akcentuje się w nich w istocie nie charakter sprawy jako przynależnej wyłącznie określonemu podmiotowi, lecz pewne zakresy sprawy ściśle związane z określonymi jej uczestnikami.
Przymiotnik "własny" ma w języku polskim wiele znaczeń i oznacza m.in. "należący do tego, o kim lub o czym mowa; pochodzący od niego; bezpośrednio go dotyczący"; "taki, w którego zrobieniu uczestniczył ten, o kim mowa" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528)
i może być synonimem określenia "prywatny" rozumianego jako "dotyczący osobiście kogoś lub jego spraw osobistych", "niezwiązany z żadną instytucją, funkcją, urzędem" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 528). Każda sprawa jako przedmiot określonego procedowania, a zatem objęta relacją prawną pomiędzy przynamniej dwoma podmiotami, "nie należy" jedynie do wnioskodawcy właśnie z tego względu, że zaangażowane są w nią również inne podmioty. Nigdy sprawa w znaczeniu prawnym nie będzie związana wyłącznie z jednym podmiotem i nigdy nie będzie dotyczyć wyłącznie jednego podmiotu, a zatem konieczne jest każdorazowe ustalenie w konkretnej sprawie zakresu tego co w niej jest "własne" dla poszczególnych jej podmiotów. Jeśli zatem w poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie, czy określona sprawa ma charakter "sprawy publicznej" (bo o takiej kategorii stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) nawiązuje się do kategorii "sprawy własnej" i to "sprawy własnej" osoby wnioskującej o udostępnienie informacji publicznej, jako do argumentu mającego podważać publiczny charakter sprawy, to nawiązanie to znajduje racjonalne uzasadnienie jedynie przy przyjęciu, że chodzi o ustalenie zakresu sprawy, który "należy" wyłącznie do wnioskodawcy i jako taki nie jest publiczny. To z kolei prowadzi do wniosku, że w tego rodzaju sytuacjach określony zakres sprawy może być "własny" z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny" rozpatrywanej sprawy.
Dostrzeganie obszarów "własnych" w sprawach prawnych szeroko rozumianych związane jest z koniecznością rozróżnienia aspektów publicznych
od aspektów niepublicznych w działalności zobowiązanego podmiotu, skoro udostępnieniu podlegają wyłącznie informacje o sprawach publicznych.
Aspekty obydwu rodzajów niewątpliwie mogą istnieć w sprawach wnioskodawcy (innych niż ta, w której domaga się informacji) rozpatrywanych na podstawie norm prawnych przez organy władzy publicznej, bo w takich sprawach mamy również do czynienia – obok aktywności wnioskodawcy (aspekt prywatny) – z aktywnością podmiotów bezpośrednio ukierunkowaną na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (aspekt publiczny). W sprawach takich informacje ze sfery prywatnej ich uczestników mogą mieć istotne znaczenie, jednak nawet z tego względu, że są wymagane do podjęcia rozstrzygnięć przez organy rozpatrujące sprawę, nie uzyskują waloru publicznego.
Z tego powodu dokumenty prywatne, chociaż niezbędne do realizacji kompetencji organów i podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, takie jak wnioski, odwołania, skargi, zażalenia, nie są kwalifikowane jako informacje publiczne. Należy też dostrzec, że niewątpliwie splot elementów prywatnych (dokumentów, oświadczeń woli i wiedzy) może mieć miejsce częściej w sprawach, w których podmioty je prowadzące obok realizacji zadań i celów publicznych reprezentują jednocześnie interesy prywatne określonych podmiotów konkurencyjnych wobec innych uczestników sprawy, w tym również wobec wnioskodawcy, gdzie pod pojęciem interesu prywatnego należałoby rozumieć interes nawiązujący do pojęcia prywatności czy dobra prywatnego jako dobra własnego, oderwanego od bezpośredniej relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, w której ona żyje i w tym sensie "nieinstytucjonalny", a dotyczący zwłaszcza spraw osobistych. W takich sytuacjach aspekt niepubliczny sprawy dominuje nad jej aspektem publicznym.
O ile zatem kryterium "sprawy własnej" jako kryterium służące kwestionowaniu publicznego charakteru wnioskowanej informacji nie znajduje racjonalnych i prawnych podstaw, to konieczne jest dostrzeganie sytuacji zbiegu w określonych sprawach takich jej obszarów, które mają aspekt niepubliczny (prywatny, własny), bo z tego powodu informacje dotyczące tych obszarów nie mają charakteru informacji publicznej.
W świetle powyższych poglądów stwierdzić należy, że wniosek skarżącej dotyczący udostępnienia dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej w postaci linii elektroenergetycznej [...] średniego napięcia relacji [...] na działkach ew. nr [...], [...]
i [...] w miejscowości [...], będących jej własnością, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na ww. działce oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo - odbiorczych, protokołów zdawczo - odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp., ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami itp.), dotyczył informacji publicznej, która mogłaby być udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2.
Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie
o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji
w maksymalnym dwumiesięcznym terminie.
W rozpoznawanej sprawie spółka nie udostępniła skarżącej wnioskowanej informacji, a jedynie po wniesieniu przez nią skargi, pismem z [...] marca 2022 r. poinformowała ją, że w ocenie spółki, wniosek nie dotyczy informacji publicznej.
Z powyższym stanowiskiem spółki nie sposób się zgodzić. Żądaną przez skarżącą informację uznać bowiem należy za publiczną, bo obejmuje ona swoim zakresem dane publiczne, których charakter w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie określa u.d.i.p. Chodzi mianowicie o dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Nie ulega wątpliwości zatem, że żądaniem objęto dokumentację będącą w posiadaniu spółki, która – co wynika z poczynionych w rozpatrywanej sprawie ustaleń – przekazała do organu administracji kopie dokumentów związanych z budową danej linii elektroenergetycznej.
Argument zaś ubiegania się przez skarżącą o dane dokumenty w jej prywatnym interesie, bo – jak twierdzi spółka – w wymienianej pomiędzy wnioskodawczynią
a spółką korespondencji nie sposób nie dostrzec związku ze sporem, jaki zawisł pomiędzy stronami oraz chęci pozyskania danych, które mogą zostać wykorzystane w ewentualnym postępowaniu sądowym, nie zasługuje na aprobatę. Zdaniem Sądu każda osoba, także pozostająca w sporze cywilnym z organem – adresatem wniosku o udzielenie informacji publicznej – może ubiegać się o realizację gwarantowanego art. 61 Konstytucji RP prawa dostępu do informacji publicznej. Kwestia natomiast przyznania tego uprawnienia będzie zależała już od adresata wniosku, który po dokonaniu stosownych ustaleń w zakresie możliwości udostępnienia wnioskowanych danych z punktu widzenia warunków określonych w art. 3 i art. 5 u.d.i.p., rozstrzygnie w sposób przewidziany przez prawodawcę.
Wobec powyższego Sąd uznał, że spółka pozostaje w bezczynności i w związku z tym w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] października 2021 r.
o udostępnienie informacji publicznej.
Spółka zobowiązana będzie załatwić wniosek skarżącej zgodnie z ustawą
o dostępie do informacji publicznej, udzielając żądanych informacji albo ich odmawiając w formie decyzji administracyjnej, a w przypadku wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, zwrócić się wcześniej do wnioskodawczyni o jego sprecyzowanie. Rozpoznając wniosek spółka powinna jednocześnie rozważyć, czy żądane informacje stanowią informację prostą, czy przetworzoną, a zatem, czy zachodzi potrzeba wykazania przez wnioskodawczynię, że ich uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność spółki miała miejsce
z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA o sygn. I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).
W ocenie Sądu brak po stronie spółki działań, które wskazywałyby, że faktycznie zmierzała do jak najszybszego rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom ustawy o dostępie
do informacji publicznej. Spółka przez okres pięciu miesięcy nie udostępniła bowiem wnioskowanej informacji, nie wydała też decyzji odmownej.
Sąd orzekł o przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 złotych.
Wyjaśnić też należy, że suma pieniężna stanowi szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu (por. postanowienie NSA o sygn. I OZ 705/16, dostępne w CBOSA), ma zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek jakiego doznała strona skarżąca na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. Zdaniem Sądu przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w podanej kwocie rekompensuje okres oczekiwania na załatwienie sprawy. Sąd uwzględnił w tym przypadku długość okresu, w którym spółka nie dokonywała żadnych istotnych czynności w sprawie.
Określając wysokość sumy pieniężnej, Sąd wziął pod uwagę nie tylko rozmiar uchybień ale także okoliczności, na które powoływała się spółka w odpowiedzi
na skargę, jak również okoliczności wskazane przez skarżącą. Niemniej, Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej we wnioskowanej wysokości 10.000 złotych. Skarżąca mimo podkreślenia, że w jej przypadku w związku z bezczynnością poniosła realną szkodę finansową, nie przedstawiła żadnych konkretnych argumentów ani danych pozwalających określić wysokość tej szkody.
Wartość przyznanej sumy pieniężnej spełnia także kryterium określone
w p.p.s.a., zgodnie z którym suma pieniężna nie może przekraczać wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a..
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podstawę rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej stanowi przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. – pkt 3 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964, ze zm.). Na wysokość zasądzonych kosztów (597 złotych) składa się wpis stały w wysokości 100 złotych, koszty zastępstwa procesowego w wysokości w wysokości 480 złotych i 17 złotych z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Odnosząc się do wniosku skarżącej o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki minimalnej należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, a zgodnie z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.