II SAB/Wa 535/18

II SAB/Wa 535/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Piotr Borowiecki /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Sławomir Fularski
Symbol z opisem
6480
659
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 2880/19 - Postanowienie NSA z 2020-10-21
III OSK 1961/21 - Wyrok NSA z 2022-12-08
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 21
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z [...] marca 2018 r. - oddala skargę -
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. A.S. i (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe postępowanie Ministra Sprawiedliwości (dalej także: "Minister" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.
W piśmie z dnia [...] marca 2018 r. skarżący A.S. - powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), skierował do Ministra Sprawiedliwości wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
W przedmiotowym wniosku, zaadresowanym zarówno do Ministra Sprawiedliwości, jak i Prokuratora Generalnego, skarżący zwrócił się o sporządzenie i przekazanie informacji w następującym zakresie:
"1. łącznej liczby osób zatrudnionych w Prokuraturze Krajowej na koniec 2017 r. z wyszczególnieniem:
a) osób zatrudnionych na stanowiskach Prokuratora Generalnego, Zastępców Prokuratora Generalnego i Zastępców Prokuratora Krajowego z podaniem ich imion i nazwisk oraz ich wynagrodzenia należnego i wypłaconego za miesiąc marzec 2018 r., a dodatkowo z podaniem kwoty przyznanych i wypłaconych nagród, premii od przełożonych w 2017 i 2018 r. od Premiera, Ministra Sprawiedliwości/Prokuratora Generalnego/Krajowego/Zastępców;
b) osób zatrudnionych na stanowiskach dyrektorów i zastępców dyrektorów departamentów i biur Prokuratury Krajowej z podaniem ich imion i nazwisk oraz wynagrodzenia należnego i wypłaconego za miesiąc marzec 2018 r.;
c) osób delegowanych do Prokuratury Krajowej z innych jednostek panu podległych z wyszczególnieniem sędziów/ sądów, prokuratorów/prokuratur, służby więziennej ewentualnie innych osób/ jednostek;
d) osób zatrudnionych/świadczących pracę w i na rzecz Prokuratury Krajowej na innej podstawie prawnej niż w/w czyli np. umów o dzieło, umów zlecenia, nienazwanych itp.;
e) pozostałych;
1. łącznej kwoty wynagrodzeń (z należnościami naliczonymi za 2016 r. i wypłaconymi w 2017 r.) w/w osób, świadczących pracę;
2. umów innych niż umowa o pracę zawartych przez Prokuraturę Krajową w 2017 r. z podaniem danych podmiotów, rodzaju świadczenia, kwoty na jaką była zawarta oraz udostępnienie tych umów;
3. liczby mieszkań służbowych posiadanych przez Prokuraturę Krajową oraz poniesionych w 2017 r. kosztach ich utrzymania/eksploatacji, a także sposób wykorzystania lokali/mieszkań, tj. kto te mieszkania zajmuje;
4. kosztów używania telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych przez osoby wskazane w pkt 1., dla każdej z tych osób w 2017 r.;
5. liczby telefonów komórkowych posiadanych przez Prokuraturę Krajową w 2017 r. i listy ich posiadaczy;
6. liczby kart kredytowych i płatniczych posiadanych przez Prokuraturę Krajową w 2017 r. oraz kwot wydatków łącznie i z wyszczególnieniem wydatków dokonanych przez ich posiadaczy z podaniem imienia i nazwiska oraz ich stopni służbowych;
7. kalendarza rozkładu zajęć, spotkań Prokuratora Generalnego i jego Zastępców za ostatnie pięć miesięcy".
We wniosku z dnia [...] marca 2018 r. skarżący zaznaczył jednocześnie, że "żądania te odnoszą się również do informacji publicznej dotyczącej Pana i Pana Zastępców w Ministerstwie Sprawiedliwości jak i samego Ministerstwa Sprawiedliwości". Skarżący wskazał również, że cyt. "Ponieważ podlegli Panu funkcjonariusze publiczni życzą sobie oprócz wskazania mojego interesu prywatnego także wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego uprzejmie informuje, że tym interesem i to w szczególności (katalog otwarty) jest fakt "wyprowadzania" z budżetu Państwa Polskiego, budżetu/ów Ministerstwa Sprawiedliwości lub Prokuratury Krajowej około 50.000.000,00 zł rocznie, corocznie, a nie wykonywanie zadań ustawowych".
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Biura Ministra w Ministerstwie Sprawiedliwości, powołując się na przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p., powiadomił stronę skarżącą o wyznaczeniu terminu rozpatrzenia wniosku do dnia 18 maja 2018 r., wraz z podaniem przyczyny opóźnienia.
Następnie, Minister Sprawiedliwości, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Biura Ministra w Ministerstwie Sprawiedliwości, w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. przedstawił odpowiedź na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] marca 2018 r.
W uzasadnieniu pisma Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż analiza żądań skarżącego wskazuje, iż wniosek z dnia [...] marca 2018 dotyczy przetworzonej informacji publicznej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W związku z powyższym, Minister wezwał skarżącego do wykazania - w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania - że uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Innymi słowy, że proces przetworzenia wnioskowanych informacji jest usprawiedliwiony szczególnym interesem publicznym.
Organ udzielił jednocześnie odpowiedzi na pkt 8 wniosku skarżącego, wskazując, iż informacje dotyczące kalendarza rozkładu zajęć oraz spotkań Ministra Sprawiedliwości i jego Zastępców nie stanowią informacji publicznej. Organ wskazał, że prowadzony kalendarz to zbiór roboczych informacji odnotowywanych przez najbliższych współpracowników Ministra. Kalendarz wykorzystywany jest jedynie posiłkowo, jako narzędzie pomocnicze w realizacji codziennych obowiązków przez te osoby. Treść prowadzonego kalendarza nie oddaje działań podejmowanych przez Ministra. Z jednej bowiem strony wpisy zamieszczane w kalendarzu dotyczą wydarzeń, które nie zawsze dochodzą do skutku (spotkania są odwoływane lub przekładane na inny termin etc.), z drugiej zaś, nie każde spotkanie Ministra, które faktycznie ma miejsce, jest odnotowywane w kalendarzu (np. w związku z krótkim terminem wystosowania zaproszenia). Stąd treść roboczych wpisów może wprowadzać w błąd i nie stanowi informacji o faktach, a w konsekwencji nie stanowi informacji publicznej.
Pomimo prawidłowego doręczenia wskazanego wyżej pisma Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2018 r., skarżący nie zastosował się do powyższego wezwania organu i nie wskazał okoliczności świadczącej o istnieniu szczególnie istotnego interesu publicznego dla uzyskania żądanej przez niego informacji.
W związku z powyższym, Minister Sprawiedliwości - działając na podstawie przepisów art. 104 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...]- odmówił skarżącemu udostępnienia wskazanej w powyższym wniosku z dnia [...] marca 2018 r. przetworzonej informacji publicznej w postaci:
1. łącznej liczby osób zatrudnionych w Ministerstwie Sprawiedliwości na koniec 2017 r. z wyszczególnieniem:
a) osób zatrudnionych na stanowiskach Ministra Sprawiedliwości, Sekretarzy Stanu i Podsekretarzy Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości z podaniem ich imion i nazwisk oraz ich wynagrodzenia należnego i wypłaconego za miesiąc marzec 2018 r., a dodatkowo z podaniem kwoty przyznanych i wypłaconych nagród, premii od przełożonych w 2017 i 2018 r. od Premiera, Ministra Sprawiedliwości;
b) osób zatrudnionych na stanowiskach dyrektorów i zastępców dyrektorów departamentów i biur Ministerstwa Sprawiedliwości z podaniem ich imion i nazwisk oraz wynagrodzenia należnego i wypłaconego za miesiąc marzec 2018 r.;
c) osób delegowanych do Ministerstwa Sprawiedliwości z wyszczególnieniem sędziów/sądów, prokuratorów/prokuratur, służby więziennej ewentualnie innych osób/jednostek;
d) osób zatrudnionych/świadczących pracę w i na rzecz Ministerstwa Sprawiedliwości na innej podstawie prawnej niż w/w czyli np. umów o dzieło, umów zlecenia, nienazwanych itp.;
e) pozostałych;
2. łącznej kwoty wynagrodzeń (z należnościami naliczonymi za 2016 r. i wypłaconymi w 2017 r.) w/w osób, świadczących pracę;
3. umów innych niż umowa o pracę zawartych przez Ministerstwo Sprawiedliwości w 2017 r. z podaniem danych podmiotów, rodzaju świadczenia, kwoty na jaką była zawarta oraz udostępnienie tych umów;
4. liczby mieszkań służbowych posiadanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości oraz poniesionych w 2017 r. kosztach ich utrzymania/eksploatacji, a także sposób wykorzystania lokali/mieszkań, tj. kto te mieszkania zajmuje;
5. kosztów używania telefonów służbowych stacjonarnych i komórkowych przez osoby wskazane w pkt 1., dla każdej z tych osób w 2017 r.;
6. liczby telefonów komórkowych posiadanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości w 2017 r. i listy ich posiadaczy;
7. liczby kart kredytowych i płatniczych posiadanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości w 2017 r. oraz kwot wydatków łącznie i z wyszczególnieniem wydatków dokonanych przez ich posiadaczy z podaniem imienia i nazwiska oraz ich stopni służbowych.
W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. posiada bardzo obszerny zakres przedmiotowy oraz dotyczy szeregu różnorodnych informacji z lat 2016-2018, dotyczących wielu aspektów funkcjonowania Ministerstwa Sprawiedliwości. Organ wskazał przykładowo, że sam tylko pkt 1 wniosku obejmuje informacje o przeszło [...] osobach, zaś pkt 3 wniosku dotyczy około [...] umów cywilnoprawnych, zawartych w 2017 r.
Minister Sprawiedliwości stwierdził, że urząd nie posiada gotowej kompilacji informacji objętych wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] marca 2018 r.
Jednocześnie, dla przykładu, Minister Sprawiedliwości zauważył, że aby udzielić odpowiedzi na pkt 5 wniosku strony skarżącej, należałoby podjąć następujące czynności:
1. wyselekcjonować archiwalne - miesięczne wykazy połączeń, które dotyczą zakresu czasowego, wskazanego we wniosku, spośród bardzo obszernej dokumentacji, związanej z korzystaniem z usług telekomunikacyjnych przez Ministerstwo Sprawiedliwości,
2. ustalić, które osoby - w czasie wskazanym we wniosku - zajmowały poszczególne stanowiska kierownicze w Ministerstwie Sprawiedliwości,
3. ustalić, które numery telefonów, widniejące w poszczególnych wykazach połączeń, były przypisane do osób, wskazanych w pkt 2 (niektóre osoby zmieniały numery, rezygnowały, bądź korzystały z kilku numerów telefonów),
4. wyodrębnić z każdej miesięcznej faktury zbiorczej i dołączonego do niej wykazu połączeń, numerów przypisanych do osób, wskazanych w pkt 2,
5. zsumować każdą wyodrębnioną pozycję z faktury za dany miesiąc, co pozwoliłoby na uzyskanie całkowitego kosztu żądanych połączeń.
Organ wyjaśnił, że Ministerstwo Sprawiedliwości otrzymuje od dostawcy usług telekomunikacyjnych, co miesiąc wraz z fakturą, wykazy wykonanych usług telekomunikacyjnych, które zawierają informacje o płatnych połączeniach zrealizowanych przez poszczególnych abonentów. Minister zauważył, że zarówno na fakturach, jak i w wykazach abonenci (pracownicy Ministerstwa Sprawiedliwości) nie są wskazani z imienia i nazwiska, lecz wyłącznie poprzez podanie numeru telefonu stacjonarnego lub komórkowego.
W tej sytuacji, zdaniem organu, przygotowanie wszystkich informacji, o których mowa we wniosku z dnia [...] marca 2018 r., zgodnie z kryteriami określonymi przez wnioskodawcę (m. in. udostępnienie blisko [...] umów cywilnoprawnych) wymagałoby podjęcia bardzo czasochłonnych czynności. Minister wskazał, że wedle szacunków, proces opracowania odpowiedzi trwałby około 1 miesiąca i w przybliżeniu wymagałby zaangażowania 10 pracowników z kilku komórek organizacyjnych Ministerstwa, oddelegowanych tylko do zadania realizacji wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. W konsekwencji, według organu, nie ulega wątpliwości, że realizacja wspomnianego wniosku w sposób negatywny rzutowałaby na bieżące funkcjonowanie poszczególnych komórek organizacyjnych Urzędu.
Mając na uwadze treść żądania strony skarżącej, Minister uznał, że wniosek z dnia [...] marca 2018 r. dotyczy przetworzonej informacji publicznej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tej sytuacji, organ zauważył, że zgodnie z tym przepisem, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Minister Sprawiedliwości stwierdził, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na która składa się pewna suma informacji tzw. informacji publicznej prostej, dostępnej bez wskazywania przesłanki interesu publicznego. Według organu, ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Zdaniem organu, takie zabiegi czynią zatem informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Ponadto, organ zauważył, że jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacja przetworzona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11).
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13, Minister Sprawiedliwości stwierdził, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Według organu, uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego.
W związku z powyższym, Minister Sprawiedliwości zauważył, że wystosował do skarżącego wezwanie z dnia [...] maja 2018 r., aby skarżący wykazał w ustalonym terminie, że opracowanie informacji zgodnych z jego żądaniem jest uzasadnione szczególnym interesem publicznym. Jednakże, jak wskazał organ, skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.
Minister Sprawiedliwości stwierdził, że za wykazanie szczególnego interesu publicznego nie może zostać uznane stanowisko skarżącego zamieszczone w jego wniosku z dnia [...] marca 2018 r., w którym strona podniosła, iż "(...) tym interesem i to w szczególności (katalog otwarty) jest fakt "wyprowadzania" z budżetu Państwa Polskiego, budżetu/ów Ministerstwa Sprawiedliwości lub Prokuratury Krajowej około 50.000.000,00 zł rocznie, corocznie, a nie wykonywanie zadań ustawowych". Organ uznał bowiem, że wskazane zdanie stanowi jedynie opinię wnioskodawcy, sformułowaną w sposób ogólnikowy i lakoniczny. Zdaniem Ministra, nie jest jasne, w jaki sposób należy je odnosić do poszczególnych punktów wniosku oraz jaki wpływ na sytuację zaobserwowaną przez wnioskodawcę miałoby uzyskanie przez niego wszystkich żądanych informacji.
Tym samym, Minister Sprawiedliwości uznał, że nie miał podstaw, aby stwierdzić, że skarżący wykazał w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania domaga się, w szczególności nie wykazał możliwości uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej.
Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniała zatem sytuacja, w której z jednej strony przedmiotem żądania została objęta przetworzona informacja publiczna, z drugiej zaś nie została spełniona konieczna przesłanka, uzasadniająca domaganie się udostępnienia tej informacji, wskazana w art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p., co w konsekwencji powoduje, że organ jest zmuszony do odmowy udostępnienia informacji wskazanej we wniosku strony skarżącej z dnia [...] marca 2018 r.
Jeszcze przed wydaniem powyższej decyzji przez Ministra Sprawiedliwości, skarżący w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] lipca 2018r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Sprawiedliwości polegające na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W wyniku rozpatrzenia tej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 389/18, stwierdził, że Minister Sprawiedliwości dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. w części dotyczącej punktów od 1 do 7 wniosku (pkt 1 wyroku), a także stwierdził, że bezczynność organu w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), oddalając skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 wyroku).
W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej - Minister Sprawiedliwości - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.
Jednocześnie, Sąd uznał, że również przedmiot wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. obejmujący punkty 1 - 7, z wyłączeniem punktu 5 w części dotyczącej bilingów rozmów wskazanych osób oraz punktu 8 dotyczącego kalendarzy spotkań Ministra Sprawiedliwości i jego Zastępców, ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, d, f i pkt 5 lit. a u.d.i.p.
WSA w Warszawie uznał, że Minister Sprawiedliwości zasadnie wskazał w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., że informacja na temat bilingów rozmów telefonicznych nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, Sąd stwierdził, że organ trafnie powołał w tym względzie stanowisko NSA, zgodnie z którym numer służbowego telefonu jest informacją sfery wewnętrznej funkcjonowania podmiotu publicznego, niemającą znaczenia dla wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dziedzin sfery publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2056/14). WSA w Warszawie uznał, że służbowy telefon komórkowy służy do wewnętrznego komunikowania się osób wykonujących przypisane im zadania publiczne. Numer telefonu komórkowego, sam w sobie, nie posiada wartości majątkowej i nie zawiera informacji o majątku publicznym. WSA w Warszawie stwierdził jednocześnie, że również numery telefonów, a także informacje o dacie oraz czasie trwania połączeń uwidocznione w poszczególnych bilingach nie stanowią informacji publicznej.
Ponadto, odnosząc się do kwestii objętych zakresem punktu 8 pisma strony skarżącej z dnia [...] marca 2018 r., WSA w Warszawie stwierdził, że trafne jest również stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że kalendarze spotkań, czy też zajęć Ministra oraz jego Zastępców nie posiadają waloru informacji publicznej. Jak zauważył bowiem WSA w Warszawie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych kalendarz spotkań (terminarz) jest dokumentem wewnętrznym - pozbawionym cechy oficjalności. Zdaniem Sądu, stanowi on przedmiot roboczy, biurowy, służący wprawdzie realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzający o kierunkach jego działania. Nie podlega zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13 oraz z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1332/15).
Niezależnie jednak od trafności powyższej oceny, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się jednak bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. w zakresie punktów od 1 do 7.
W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. A. S., działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe postępowanie Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W petitum skargi skarżący wniósł o:
1) rozpoznanie skargi na rozprawie z osobistym stawiennictwem skarżącego, nieporadnego w szczególności prawnie,
2) uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do udzielenia/udostępnienia żądanych informacji,
3) przyznanie od organu na moją rzecz sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim - art. 149 § 2 p.p.s.a.,
4) stwierdzenie, że przewlekle prowadzenie postępowania przez organ ma charakter celowy, a tym samym ma charakter rażącego naruszania prawa,
5) zawiadomienie, w trybie art. 155 p.p.s.a., właściwych organów o istotnych naruszeniach prawa przez Ministra Sprawiedliwości i okolicznościach mających wpływ na ich powstanie,
6) przyznanie skarżącemu prawa ubogich, prawa pomocy, tj., zwolnienie strony skarżącej od kosztów postępowania i (ewentualnego) ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu kasacyjnym.
W uzasadnieniu skargi A.S. zauważył na wstępie, iż z decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], wynika bezspornie, iż żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej i że Minister Sprawiedliwości jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żadnej informacji publicznej.
Skarżący zarzucił, że pomimo, iż wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej, Minister nie podjął stosownego aktu przewidzianego w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zamiast tego, jak wskazał skarżący, organ przedłużał terminy, żądał od skarżącego wskazania szczególnego interesu publicznego, a nawet wyznaczał skarżącemu jakieś terminy, by dopiero w dniu [...] lipca 2018 r. łaskawie wydać wspomnianą decyzję nr [...], w której odmówił udostępnienia informacji publicznej.
W tej sytuacji, zdaniem strony skarżącej, uznać należy, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
Skarżący stwierdził, że Minister i jego pracownicy powinni znać przepisy prawa i wiedzieć, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, można odmówić udzielenia informacji publicznej tylko z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Skarżący wskazał, że informacją publiczną jest także informacja przetworzona, co w konsekwencji oznacza, że podstawą decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej nie może być stwierdzenie organu, że - według niego - informacja publiczna ma charakter przetworzony. Ponadto, skarżący stwierdził, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego, a także wskazania "szczególnego interesu publicznego".
Skarżący uznał, że - wbrew twierdzeniom organu - żądane przez niego informacje publiczne są informacjami prostymi, gotowymi, a nie przetworzonymi, czyli wymagającymi wytworzenia w wyniku poddania informacji prostych skomplikowanym obliczeniem ekonometrycznym, statystycznym, czy też jakimś analizom. Skarżący stwierdził, że jeżeli organ nie udostępnia danej informacji, to ma udowodnić łączne wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie, że jest to informacja przetworzona, a także, że udostępnienie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Skarżący zauważył, że w swoim wniosku wskazał, że mające miejsce "wyprowadzanie" z budżetu państwa, a także budżetów Ministerstwa Sprawiedliwości lub Prokuratury Krajowej około 50.000.000,00 złotych rocznie, wyczerpuje aż nadto przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego.
Mając na względzie powyższe, skarżący zarzucił, że w przedmiotowej sprawie działanie Ministra miało charakter celowego, rażącego naruszenia prawa polegającego na przewlekaniu postępowania celem uchylenia się przez organ od wykonania ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej.
Zdaniem skarżącego, skoro organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek nie później, niż w terminie 14 dni lub do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji, zaś Minister w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r., wydał decyzję dopiero w dniu [...] lipca 2018 r., wadliwie intepretując przepisy ustawy oraz stan faktyczny sprawy - uznać należy, że dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, wskazując w uzasadnieniu, iż - wbrew stanowisku strony skarżącej - w niniejszej sprawie organ nie dopuścił się przewlekłości, zaś wydając sporną decyzję z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], odmawiającą udostępnienia stronie skarżącej wnioskowanej informacji, prawidłowo zastosował przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., z uwagi na brak wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanych przez niego informacji wymienionych we wniosku z dnia [...] marca 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).
Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3).
Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.).
Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności ani przewlekłości.
W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109).
Z kolei, pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Również w dotychczasowym orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; podobnie: postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12).
Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:
1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);
2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);
3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;
4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).
Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero, bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, co potwierdził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 389/18, że Minister Sprawiedliwości, jako adresat wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.
Jednocześnie, nie ulega wątpliwości, że przedmiot wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r. obejmujący punkty 1 - 7, z wyłączeniem punktu 5 w części dotyczącej bilingów rozmów wskazanych osób oraz punktu 8 dotyczącego kalendarzy spotkań Ministra Sprawiedliwości i jego Zastępców, ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, d, f i pkt 5 lit. a u.d.i.p.
W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości - trafnie odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych - w sposób zasadny przyjął w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r., że informacja na temat bilingów rozmów telefonicznych nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 14 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2056/14)
Ponadto, Sąd stwierdził, że Minister Sprawiedliwości, ustosunkowując się do kwestii objętych zakresem punktu 8 pisma strony skarżącej z dnia [...] marca 2018 r., trafnie zauważył, że kalendarze spotkań, czy też zajęć Ministra oraz jego Zastępców nie posiadają waloru informacji publicznej, co zgodne jest z dotychczasowym i utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że kalendarz spotkań (terminarz) jest dokumentem wewnętrznym, który - jako pozbawiony cechy oficjalności - stanowi przedmiot wyłącznie roboczy, służący wprawdzie realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzający o kierunkach jego działania. Nie podlega zatem udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13 oraz wyrok NSA z dnia 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1332/15).
W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na względzie zarówno analizę akt sprawy oraz stanowiska obu stron niniejszego sporu sądowego, a przede wszystkim fakt wydania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], na podstawie której Minister - działając w oparciu o przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - odmówił skarżącemu A. S. udostępnienia wskazanej w jego wniosku z dnia [...] marca 2018 r. przetworzonej informacji publicznej - uznał, że Minister Sprawiedliwości w analizowanej sprawie nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, albowiem nie sposób przyjąć, że rozpatrując wskazany wyżej wniosek skarżącego, organ ten prowadził postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź też wykonywanie czynności pozornych.
W tej sytuacji, Sąd uznał, że - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - Minister Sprawiedliwości, wydając sporną decyzję z dnia [...] lipca 2018 r., rozpoznał wniosek strony skarżącej, bez zbędnej zwłoki, a więc nie można uznać, że jego działanie miało znamiona działania przewlekłego.
W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że z uwagi na fakt, iż Minister Sprawiedliwości nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd nie był w żaden sposób obowiązany rozważyć, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.