II SAB/Wa 533/18

II SAB/Wa 533/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Danuta Kania /przewodniczący/
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
659
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 2075/21 - Wyrok NSA z 2022-10-20
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art 8, art 12, art 35 par 3 k.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art 149 par 1 pkt 3, par 1a i par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 8 poz 66
art 8a
Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska, Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. G. na przewlekłe powadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Z. G. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (słownie: jeden tysiąc) złotych, 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] czerwca 2017 r. (data wpływu do organu: [...] czerwca 2017 r.) [...] (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym").
Pismem z [...] lipca 2017 r. Minister, powołując się na art. 36 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poinformował skarżącego, że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Powyższe wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. Organ musi wystąpić do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące przebiegu jego służby. Ustalenia także wymaga, czy skarżący podlega regulacjom ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku zaś potwierdzenia powyższego, konieczne będzie wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ponadto niezbędne będzie wystąpienie do formacji, w której skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zdań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów, co powinno nastąpić do 15 grudnia 2017 r.
Jednocześnie pismem z [...] lipca 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące skarżącego.
Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na powyższe wystąpienie organu pismem z (...) lipca 2017 r. (data wpływu do organu: (...) lipca 2017 r.), z którego wynika, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...] [...] lutego 2009 r. Do ww. pisma załączono: wyliczenie wysługi, decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z [...] czerwca 2017 r.: o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej, jak również informację IPN z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o przebiegu służby.
Pismem z [...] sierpnia 2017 r. Minister wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego, które pozwolą ocenić spełnienie przez niego przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek, dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), jak również informacji o prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych, podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego oraz ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych w związku ze zwolnieniem ze służby.
Organ zwrócił się też do Komendanta Głównego Policji o przedstawienie stanowiska, czy w jego ocenie, strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Również pismem z [...] sierpnia 2017 r. Minister wystąpił do Prezesa IPN o przekazanie informacji o przebiegu służby byłego funkcjonariusza do dnia 31 lipca 1990 r., a także kopii dokumentów dotyczących przebiegu jego służby w okresie od dnia 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Przy piśmie z [...] listopada 2017 r. (data wpływu do organu: (...) listopada 2017 r.) IPN przekazał organowi kopie z akt osobowych o sygn. IPN (...) dotyczące przebiegu służby skarżącego. Jednocześnie poinformował, że w aktach odnaleziono dokumenty dotyczące służby po 12 września 1989 r.
W dniu [...] listopada 2017 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego (reprezentowanego przez adwokata J. K.), opatrzone datą (...) listopada 2017 r., stanowiące uzupełnienie wniosku z 21 czerwca 2017 r., przy którym przedłożono 178 załączników.
Pismem z [...] listopada 2017 r. Minister, powołując się na art. 36 k.p.a., po raz kolejny poinformował skarżącego, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., a to z uwagi na brak odpowiedzi od formacji, w której skarżący pełnił służbę. Jednocześnie organ zaznaczył, iż niezwłocznie po otrzymaniu tej odpowiedzi – niezbędnej do dalszego prowadzenia postępowania – zostanie wydana decyzja w sprawie skarżącego. Zawiadomił także, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do (...) kwietnia 2018 r.
Przy piśmie z [...] stycznia 2018 r. (data wpływu do organu: (...) stycznia 2018 r.) Komendant Główny Policji przedstawił wynik analizy przebiegu służby skarżącego. Jednocześnie wskazał, iż w 1999 r. wobec skarżącego została orzeczona kara dyscyplinarna wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe oraz zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych i innych na okres 11 miesięcy. Ponadto w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia.
W piśmie z [...] kwietnia 2018 r. organ poinformował skarżącego, że została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o prawie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a także o możliwości pisemnego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Jednocześnie przedłużył termin prowadzenia postępowania do 25 czerwca 2018 r.
Pismem z [...] czerwca 2018 r. (data wpływu do organu: 27 czerwca 2018 r.) skarżący, na podstawie art. 37 § 1 w związku z art. 35 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 8a w związku z art. 15c i art. 22a w związku z art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na przewlekłym prowadzeniu sprawy i nierozpoznaniu jego wniosku, pomimo posiadania wszelkich dokumentów wystarczających do wyjaśnienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia.
Minister w odpowiedzi (z 4 lipca 2018 r.) na ww. pismo opisał czynności podejmowane w sprawie, akcentując, iż w dniu 27 listopada 2017 r. skarżący wystąpił o uzupełnienie materiałów, przesyłając 178 załączników. Natomiast 23 stycznia 2018 r. Komendant Główny Policji przekazał dokumentację dotyczącą przebiegu służby skarżącego. W chwili obecnej organ bada ww. dokumentację, a także złożone przez skarżącego załączniki, co wymaga bardzo szczegółowej i wnikliwej analizy. Reasumując, Minister uznał ponaglenie za niezasadne.
Pismem z [...] lipca 2018 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra, wnosząc o:
1) stwierdzenie, że Minister dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2) zobowiązanie Ministra do wydania decyzji w terminie 30 dni;
3) przyznanie od Ministra na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 14.000 zł (1.000 zł za każdy miesiąc przewlekłości);
4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;
5) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że zwłoka, jakiej dopuścił się Minister w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o jej odrzucenie.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, organ wskazał, iż wejście w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), która w art. 8a ust. 1 i 2 zobowiązuje ministra właściwego do spraw wewnętrznych, aby w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączył stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13 b, ze względu na:
1. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz
2. rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,
wymaga od organu podjęcia szeregu czynności, w szczególności zebrania materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Do wydania decyzji nie wystarczy wniosek strony złożony w trybie określonym w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stan faktyczny i prawny (wynikający z ww. ustawy), Minister podniósł, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/ rentowego/ rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, art. 22a, czy art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 105/13, LEX nr 1333599).
Organ zaznaczył również, że wpłynęła do niego znaczna liczba spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4.518 spraw) wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ musi podjąć szereg czynności, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę.
Jednocześnie organ zakwestionował żądanie przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 14.000 zł – tak co do zasady, jak i wysokości. W tym kontekście podkreślił, iż nie unika celowo rozstrzygnięcia, ale dokonuje – stosownie do ustawowych obowiązków – zabrania całości materiału dowodowego.
Minister podniósł ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach ze skarg na jego bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosków w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym o sygn. akt: II SAB/Wa 201/17, II SAB/Wa 509/17, II SAB/Wa 617/17, II SAB/Wa 553/17 oraz II SAB/WA 13/18 odrzucił skargi, stwierdzając, iż sprawy te są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych i w związku z tym właściwe w tych sprawach są sądy powszechne, a nie wojewódzkie sądy administracyjne. Wobec powyższego nie jest dopuszczalne w tych sprawach również wniesienie skarg na bezczynność.
Analogiczne stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zajął w sprawach o sygn. akt: II SA/Wa 1815/17 i VIII SA/Wa 61/18 ze skarg na decyzje Ministra w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odrzucając skargi.
Jednocześnie organ przywołał sygnatury spraw ze skarg na jego decyzje w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi.
Z akt sądowych niniejszej sprawy wynika, że w dniu (...) lipca 2019 r. Minister, po rozpoznaniu wniosku skarżącego z (...) czerwca 2017 r., wydał decyzję nr (...) o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przedmiotem skargi skarżącego jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w sprawie zainicjowanej wnioskiem z (...) czerwca 2017 r.
Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12 NSA stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia.
Warunkiem dopuszczalności złożenia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym dopuszczalności jej wniesienia jest uprzednie złożenie ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie wymóg ten został spełniony i okoliczność ta jest bezsporna.
Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Zaakcentować należy, iż podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią przepisy tej ustawy, przy czym przepisy te nie wskazują terminów załatwienia spraw w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Uznać zatem należy, że w przedmiotowej sprawie powinny być przestrzegane przez organ regulacje k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw.
Zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona w ww. przepisie - ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a. - nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.
W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić również należy, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłego prowadzenia postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie także podlegają kontroli sądu administracyjnego.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący wystąpił do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który to przepis stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Przepis ten wszedł w życie w dniu [...] stycznia 2017 r. Trzeba też zaznaczyć, że decyzje wydawane przez organ na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym prowadzone było w sposób przewlekły.
Wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2017 r. Pierwszą reakcją Ministra na ten wniosek było pismo z 3 lipca 2017 r. informujące skarżącego o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. - do dnia 15 grudnia 2017 r. Jednocześnie pismem z [...] lipca 2017 r. organ zwrócił się do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o stosowne informacje dotyczące skarżącego, która to odpowiedź została udzielona w piśmie z [...] lipca 2017 r.
Po upływie ok. miesiąca Minister podjął kolejne czynności w sprawie, a mianowicie pismami z 28 sierpnia 2017 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji oraz do Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego.
IPN odpowiedział Ministrowi pismem z [...] listopada 2017 r., przekazując kopie z akt osobowych dotyczące przebiegu służby skarżącego, a odpowiedź od Komendanta Głównego Policji wpłynęła do organu dopiero 23 stycznia 2018 r.
Minister nie podejmował jednak żadnych czynności przez prawie trzy miesiące - do 29 listopada 2017 r. kiedy to poinformował skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. ze względu na brak odpowiedzi od formacji, w której skarżący pełnił służbę. Jednocześnie przewidywany termin załatwienia sprawy wyznaczył na 18 kwietnia 2018 r. Tuż przed sporządzeniem przez organ ww. pisma, bo w dniu 27 listopada 2017 r., do Ministra wpłynęło pismo skarżącego stanowiące uzupełnienie wniosku o liczne dokumenty (pismo liczyło 178 załączników).
Po wpłynięciu odpowiedzi od Komendanta Głównego Policji (co nastąpiło 23 stycznia 2018 r.), organ kolejną czynność podjął znów po upływie trzech miesięcy, bowiem pismem z 25 kwietnia 2018 r. poinformował skarżącego, iż została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył go o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jednocześnie przedłużając termin prowadzenia postępowania do 25 czerwca 2018 r.
Do dnia wniesienia przez skarżącego skargi do tut. Sądu sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji, mimo że od końca stycznia 2018 r. organ dysponował dokumentacją niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna w niniejszej sprawie została wydana dopiero 26 lipca 2019 r., czyli po upływie 12 miesięcy od wniesienia skargi do Sądu (za pośrednictwem organu) na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz po upływie 25 miesięcy od złożenia wniosku do Ministra.
Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaakceptować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia wniosku strony przez okres 25 miesięcy.
Jak wzmiankowano, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego jest uzasadniony. Przy czym zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. 25 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, powodują, iż konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej.
Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Uczynił to dopiero 26 lipca 2019 r., a więc po wniesieniu skargi, lecz przed datą wydania wyroku w niniejszej sprawie. Ta okoliczność powoduje, iż Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził jednak, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo.
Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jego uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty (1.000 zł) Sąd wziął pod uwagę bardzo długi okres oczekiwania przez skarżącego na wydanie decyzji, pomimo skierowanego do Ministra ponaglenia. Sąd uwzględnił również okoliczność, że skarżącemu znacząco obniżono świadczenie emerytalne, co - wobec zaniechania przez organ rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w rozsądnym terminie - musiało powodować u skarżącego brak poczucia stabilności w zakresie jego sytuacji bytowej.
Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.
O przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej Sąd orzekł w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - jak w punkcie 4 sentencji wyroku.