II SAB/Wa 526/24

II SAB/Wa 526/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Dorota Kozub-Marciniak /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Telewizji Polskiej S.A. w likwidacji z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Telewizję Polską S.A. w likwidacji z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Telewizji Polskiej S.A. w likwidacji z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Telewizji Polskiej S.A. w likwidacji z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej [...] z siedzibą w [....] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
[...] (dalej, jako: Fundacja lub skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Telewizji Polskiej S.A. w likwidacji w [...] (dalej, jako: Telewizja lub organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżąca zarzuciła Telewizji naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej, jako: u.d.i.p.) w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji na wniosek, który powinien zostać rozpatrzony bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku rozpatrzenia w przepisanej prawem formie wniosku Fundacji z dnia [...] stycznia 2024 r. pomimo upływu ustawowych terminów,
2. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji, do której stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku rozpatrzenia w przepisanej prawem formie wniosku Fundacji z dnia [...] stycznia 2024 r., w tym poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej, pomimo wykonania [...] lutego 2024 r. przez Fundację wezwania do podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w związku z poinformowaniem, że Telewizja zmierza do wydania decyzji administracyjnej.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o:
1. orzeczenie, że Telewizja dopuściła się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej,
2. orzeczenie, że bezczynność Telewizji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3. zobowiązanie Telewizji do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2024 r.,
4. zasądzenie od Telewizji na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Fundacja w dniu [...] stycznia 2024 r. skierowała do Telewizji wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Przedmiotem wniosku była informacja "w jakiej kwocie wynagrodzenie za występy w TVP otrzymali za poszczególne lata, w latach 2019-2023: R. D., M. K. oraz M. R..".
W dniu [...] lutego 2024 r. w odpowiedzi na ww. wniosek Fundacja otrzymała wiadomość email od Telewizji, w której poinformowano, że w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej "w sprawie zostanie wydana decyzja administracyjna. W związku z tym prosimy o uzupełnienie braków formalnych poprzez przesłanie wniosku podpisanego własnoręcznie przez osoby uprawnione do reprezentacji na adres: [...] z dopiskiem "Informacja Publiczna" lub podpisanego podpisem elektronicznym na adres: [...]".
W dniu [...] lutego 2024 r. Fundacja skierowała na wskazany przez Telewizję adres mailowy ([...]) podpisany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Jednakże, do dnia złożenia skargi, Telewizja nie zrealizowała w przepisanej prawem formie wniosku Fundacji, bowiem ani nie udostępniła informacji, żądanych we wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r., ani też nie odmówiła jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej (co wzmiankowano w odpowiedzi z dnia [...] lutego 2024 r.).
Dalej skarżąca podniosła, że wniosek o stwierdzenie, że bezczynność Telewizji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa motywowany jest przede wszystkim znaczącym uchybieniem terminów ustawowych. Po pierwsze, pierwszą reakcją na wniosek Fundacji była korespondencja z dnia [...] lutego 2024 r. Tymczasem, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. podmiot zobowiązany powinien był rozpatrzyć wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia jego złożenia. W tym terminie ewentualnie adresat żądania powinien stwierdzić, że w sprawie dochodzi do potrzeby odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zatem już wtedy, tj. kierując odpowiedź z dnia [...] lutego 2024 r., Telewizja znajdowała się w bezczynności, związanej z 2-krotnym przekroczeniem ustawowego terminu. Po drugie, pomimo szybkiego, niezwłocznego przesłania przez Fundację podpisanego wniosku, Telewizja wciąż tego wniosku nie wykonała w przepisanej prawem formie. W tym przypadku zwłoka Telewizji także jest znacząca. Wobec powyższego, trudno uznać zdaniem skarżącej, że bezczynność Telewizji jest wynikiem np. losowego zdarzenia. Znaczące i rażące przekroczenie terminów, zarazem w dwóch aspektach (tj. w ramach pierwszej korespondencji i po przesłaniu podpisanego wniosku przez Fundacje) pozwala sądzić, że działanie Telewizji jest elementem taktyki procesowej, zmierzającej do wydłużenia w czasie rozpatrywania wniosku, tak aby żądana przez Fundację informacja utraciła walor aktualności.
W odpowiedzi na skargę Telewizja wniosła o jej oddalenie. Telewizja wyjaśniła, że wbrew twierdzeniom Fundacji, Telewizja dotychczas nie otrzymała podpisanego wniosku dostępowego skarżącej. Skarga na bezczynność jest nieuzasadniona.
Nadto Telewizja wskazała, że w bieżącym roku rozpoznała już kilka wniosków skarżącej o udzielenie informacji publicznej. W tych sprawach organ albo udostępnił wnioskowane informacje albo wydał decyzje administracyjne. Przed każdym wydaniem decyzji administracyjnej organ wystąpił do Fundacji o uzupełnienie braków formalnych poprzez prawidłowe podpisanie wniosku. W tych sprawach wnioski zostały przez skarżącą uzupełnione. Natomiast w przedmiotowej sprawie do Telewizji nie wpłynął prawidłowo podpisany wniosek ani za pośrednictwem poczty elektronicznej (tak jak miało to miejsce w poprzednich sprawach) ani też za pośrednictwem poczty tradycyjnej. Na skrzynce: [...], za pośrednictwem której skarżąca przesyłał wnioski, nie znajduje się żadna korespondencja od skarżącej z dnia [...] lutego 2024 r.
W piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2024 r. Telewizja ponownie wskazała, że do 20 grudnia 2024 r. Fundacja nie uzupełniła braków formalnych i nie przesłała do Telewizji podpisanego wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. W związku z powyższym organ pozostawił wniosek bez rozpoznania i nie wydał decyzji w tej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W sprawie niniejszej nie było kwestią sporną, że Telewizja jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Telewizja jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa, której celem jest wypełnianie zadań radiofonii i telewizji publicznej w Polsce.
Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).
W ocenie Sądu, żądana we wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. informacja dotycząca wynagrodzeń opisanych we wniosku osób (występujących w Telewizji będącej telewizją publiczną, a tym samym jednostką sektora finansów publicznych) może stanowić informację publiczną. Jeżeli zaś - wobec zakresu zadań i kompetencji osób, których dotyczy zapytanie - żądane przez skarżącego dane nie stanowią informacji publicznej (kwestii danych personalnych bądź innych objętych wnioskiem), bądź organ nie dysponuje tą informacją, jego powinnością jest zawiadomienie o tym wnioskodawcy. Jeśli zaś żądana informacja publiczna podlega ograniczeniu to organ winien wydać decyzję administracyjną (początkowo z resztą Telewizja twierdziła, że zmierza do wydania decyzji). Kwestia ta również nie była w sprawie sporna. Z tego względu organ zobowiązany był rozpoznać ten wniosek w terminie 14 dni, tj. do dnia [...] lutego 2024 r. czego nie zrobił. W aktach sprawy brak jest dowodu na zastosowanie przez organ art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Pierwsza korespondencja Telewizji do skarżącej w związku ze złożonym wnioskiem w trybie u.d.i.p. datuje się na [...] lutego 2024 r. Już te okoliczności świadczą, że Telewizja dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku dostępowego z dnia [...] stycznia 2024 r.
Wyjaśnić również trzeba, że właściwe było działanie organu, który zmierzając do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej, pismem z dnia [...] lutego 2024 r. wezwał Fundację do uzupełnienia braku formalnego wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. poprzez jego podpisanie. W takiej bowiem sytuacji wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi określone w art. 63 K.p.a. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej (bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) skutkuje koniecznością wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jeżeli nie spełnia on wymagań ustalonych w przepisach prawa dla podania. W takiej bowiem sytuacji – mocą art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.
Dostrzec jednak należy, iż w aktach organu brak jest jakiejkolwiek wzmianki o pozostawieniu wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. bez rozpoznania. Nie jest identyfikowalna forma i sposób tej czynności. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa co prawda prawnej formy wezwania do usunięcia braków podania oraz nie wyjaśnia charakteru prawnego czynności pozostawienia podania bez rozpoznania, tym niemniej przyjąć należy, iż powinna ona być dokonana w taki sposób, który dotrze do adresata, jest jasny i precyzyjny. Tymczasem Telewizja dopiero w piśmie procesowym z dnia 20 grudnia 2024 r. skierowanym do Sądu informuje, iż wniosek z dnia [...] stycznia 2024 r. pozostawiony został bez rozpoznania. Nie wiadomo jednak kiedy to nastąpiło, w jakiej formie i czy skarżąca Fundacja została o tym zawiadomiona.
Pamiętać należy, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (por. uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/19).
Tym niemniej Sąd nie dopatrzył się w tej sprawie aby Telewizja zakończyła postępowanie w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Twierdzenia organu zwarte w piśmie z dnia 20 grudnia 2024 r. pozostają gołosłowne, niepoparte żadnym materiałem dowodowym. Na obecnym etapie postępowania wniosek dostępowy Fundacji pozostaje nierozpoznany. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że należało zobowiązać Telewizję do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Telewizja rozważy przy tym czy zachodzą przesłanki do zastosowania rygoru z art. 64 § 2 K.p.a., a jeśli tak to uzewnętrzni to w sposób umożliwiający identyfikację tej czynności.
Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność nie jest jednak rażąca. Dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo niedopełnienie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej ustawowych obowiązków, czyli także przekroczenie terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku woli załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
Z okoliczności sprawy nie wynika, wbrew twierdzeniom Fundacji, aby zaistniała zwłoka wynikała z celowego zaniechania czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych. W ocenie Sądu bezczynność w załatwieniu niniejszej sprawy nie jest efektem zaniechań podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia (udostępnienia informacji publicznej). Te okoliczności w ocenie Sądu nie pozwalają uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji, a na podstawie art. 149 §1a P.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt 3 sentencji wyroku zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 100 zł.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.