II SAB/Wa 523/24

II SAB/Wa 523/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 814/25 - Wyrok NSA z 2025-12-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 3,  art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2018 poz 570
art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
J. J. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej także, jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej jako Konstytucja RP) - w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu pełnej żądanej we wniosku informacji publicznej (nie udostępniono danych podmiotów, z którymi zawarto umowy, informacji o wynagrodzeniu umownym oraz załączników do umów);
3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez nieudostępnienie pełnej wnioskowanej informacji w ustawowym terminie i niezasadną anonimizację danych o podmiotach z którymi zawarto żądane we wniosku umowy oraz o wynikającym z tychże umów wynagrodzeniu, a nieudostępnienie załączników do umów;
4. art. 78 Konstytucji RP - poprzez niewydanie decyzji odmownej w razie konieczności ochrony danych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie danych które zanonimizowano,
5. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz w zw. z art 13 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez niewydanie odmownej decyzji administracyjnej w przypadku zaistnienia przesłanki ograniczającej prawo do informacji, np. ochrony prywatności;
6. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. - w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, poprzez uznanie, że zanonimizowane informacje objęte przedmiotem wniosku nie stanowią informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.
W oparciu o powyższe skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi J. J. podniósł, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2023 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.), o udostępnienie kopii aktualnie obowiązującej umowy o świadczenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] usług sprzątających.
W odpowiedzi na wniosek, Prezes SKO w [...], przesłał skarżącemu (przy piśmie z dnia 28 listopada 2023 r.) kopie zanonimizowanych czterech umów o świadczenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] usług sprzątania. Anonimizacja objęła dane zleceniobiorców, jego podpis oraz kwoty wynagrodzenia za usługi sprzątania, co pozbawiło umowy "całego waloru informacyjnego wiążącego się z gospodarowaniem środkami publicznymi". Nie udostępniono również załączników do umów. To zaś oznacza, że organ - podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2023 r.
W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podniósł, że umowy zawarte przez władze publiczne, takie jak np. SKO, dotyczą środków publicznych (są finansowane ze środków publicznych), a wiec stanowią informację publiczną. W związku z tym, informacje o stronach umowy, w tym imiona i nazwiska, są istotne z punktu widzenia transparentności i jawności działania administracji publicznej. Anonimizacja tych danych ogranicza dostęp do pełnej informacji. W przypadku umowy o usługi sprzątania brak jest podstawy prawnej do anonimizacji, np. ze względu na ochronę prywatności w kontekście wrażliwych danych osobowych. Skarżący podkreślił, że imiona i nazwiska osób fizycznych związanych z wydatkowaniem środków publicznych mają znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego, który wymaga przejrzystości i możliwości kontroli społecznej nad działaniami organów publicznych.
Skarżący przywołując wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zaznaczył, że dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Pozwala to bowiem przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm, czy każde inne trwonienie środków publicznych, a nadto wymusza transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i ma zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym. Poprzez kontrolę z jakimi osobami podpisywane są umowy zlecenie, zainteresowani mogą sprawdzić, czy umowa na wykonanie określonej usługi lub produktu została zawarta z osobą posiadającą właściwe kompetencje - a więc czy środki publiczne są wydawane w sposób racjonalny i gospodarny oraz czy umowa nie stanowi swego rodzaju narzędzia "korupcji politycznej", co w oczywisty sposób niszczy zasady działania demokracji lokalnej, której odzwierciedleniem jest funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Dane osobowe podmiotów będących stronami umów cywilnoprawnych, zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego są jawne. Każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają udostępnieniu jako publiczne. Nawet gdyby uznać, że dostęp do tych informacji podlega ograniczeniu, nie zmienia to publicznego charakteru tych informacji w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i organ winien w takiej sytuacji wydać decyzję odmawiającą dostępu do informacji publicznej.
Skarżący zwrócił uwagę, że załączniki do umów stanowią ich integralną część. W ramach dostępu do informacji publicznej, jeżeli żądanie obejmuje kopie umów, obejmuje również wszelkie załączniki. Nieudostępnienie załączników jest równoznaczne z nieudostępnieniem pełnej treści umowy. Obowiązkiem organu jest albo udostępnienie żądanej informacji publicznej, albo wydanie decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Załączniki do umów mogą zawierać istotne informacje dotyczące szczegółów realizacji umowy, które mają znaczenie z punktu widzenia kontroli społecznej nad działaniami organów publicznych. Wnioskodawca nie jest zobowiązany wiedzieć, które elementy umowy zawierają załączniki i czego dokładnie dotyczą. Organ ma obowiązek zapewnić pełen dostęp do informacji zawartych w umowie, łącznie z załącznikami.
Zważywszy na fakt, że organ nie udostępnił wnioskowanej informacji - działanie organu naruszyło art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Prezes SKO, reprezentowany przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania.
Skarżący w piśmie z dnia 3 października 2024 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i odniósł się do argumentów organu zawartych w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
W sprawie niniejszej nie jest sporne między stronami postępowania i nie budzi wątpliwości Sądu, że Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (v. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 1116/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 11 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust. 2 u.s.k.o. Według art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.k.o., prezes kolegium jest organem kolegium, który zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 kieruje pracami kolegium i reprezentuje je na zewnątrz. Prezes Kolegium wykonuje również czynności przewidziane przepisami prawa dla organów administracji publicznej, niezastrzeżone dla składu orzekającego (art. 11 ust. 2 u.s.k.o.).
W ocenie Sądu, żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia [...] października 2023 r. nie stanowi żądania udostępnienia informacji o sprawie publicznej.
Znajduje to potwierdzenie w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy informacją publiczną są między innymi informacje o podmiotach władzy publicznej, w tym majątku, którym dysponują, o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym: trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.)
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym informacji publicznej przyjmuje się, że treść umów o pracę nie jest informacją o sprawach publicznych. Przede wszystkim zaś "skan umowy" nie stanowi informacji publicznej. Umowa o pracę dotyczy bowiem indywidualnego stosunku pracy, jest dokumentem z zakresu prawa pracy i stanowi dokument o charakterze prywatnym, znajdujący się w aktach personalnych danego pracownika (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn.. akt II SAB/Wa 780/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd. Skan umowy o pracę, czy umowy zlecenia (na usługi sprzątające), zawartej przez Prezesa SKO z osobą fizyczną (bez przeprowadzenia przetargu), nie jest sam w sobie informacją o sprawie publicznej, w odróżnieniu np. od informacji o wysokości miesięcznych wynagrodzeń brutto wypłaconych pracownikom zatrudnionym przez podmiot publiczny, która stanowi – co do zasady – informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Sprawa publiczna to zasadniczo sprawa ogółu, którą powinno się odnosić jednocześnie, czy wiązać z dobrem wspólnym. Skan umowy, czy umów nie stanowi o realizacji zasady jawności i transparentności życia publicznego.
W konkluzji Sąd stwierdza, że żądanie ujęte we wniosku nie dotyczy informacji o gospodarowaniu mieniem publicznym, czy innej ściśle określonej sprawy mającej charakter publiczny.
Wobec tego, że żądanie wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej, skarga nie podlegała uwzględnieniu. Organ nie pozostawał w bezczynności na gruncie u.d.i.p. w rozpoznaniu tego wniosku.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.