III SAB/Gl 325/25

III SAB/Gl 325/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-12-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Machcińska
Małgorzata Herman /przewodniczący sprawozdawca/
Marzanna Sałuda
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność P. Sp. z o.o. w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
S. K. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność P. sp. z o.o. w P. (dalej: organ, Szpital, [...],) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W skardze wniósł o:
1. Zobowiązanie Zarządu P. sp. z o.o. do niezwłocznego udostępnienia żądanych informacji publicznych w zakresie:
a) opinii prawnej dotyczącej przekazania majątku spółki na rzecz G w K.,
b) wyniku finansowego spółki [...] na dzień 31.12.2024 r.,
c) salda i struktury zobowiązań spółki na 31.12.2024 r.,
d ) planu finansowego spółki na rok 2025.
2. Stwierdzenia, że bezczynność Zarządu P. sp. z o.o. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
3. Zasądzenia od Zarządu P. sp. z o.o. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów wpisu od skargi.
4. Wymierzenia Zarządowi P. Sp. z o.o. grzywny.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że 4 marca 2025 r. złożył do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej tj.:
1. Wyniku finansowego [...] na dzień 31.12.2024 r.,
2. Salda i struktury zobowiązań [...] (w tym wymagalnych) na dzień 31.12.2024 r.,
3. W jakiej kwocie łącznej spłacono zobowiązania [...] występujące na koniec 2023 r.? Spółka miała do dyspozycji m.in. środki, które gmina [...] przeznaczyła na ten cel w ramach dekapitalizowania spółki w grudniu 2023 r. i styczniu 2024 r. (dane na dzień 31.12.2024 r.).,
4. Planu finansowy spółki [...] na 2025 r.,
5. Struktury leczonych pacjentów z P. i spoza miasta za 2024 r.
oraz
6. Opinii prawnej dotyczącej przekazania majątku na rzecz G w K., o której Prezes mówiła na komisji społecznej 4 marca 2025 r., omawiając petycję do Rady Miasta.
W odpowiedzi na wniosek, pismem z 13 marca 2025 r. wysłanym drogą elektroniczną 17 marca 2025 r., [...] poinformował skarżącego o braku możliwości udzielenia informacji w zakresie wyniku finansowego spółki, salda jej zobowiązań za 2024 r. oraz planu finansowego na rok 2025 z uwagi na brak zatwierdzonych dokumentów. Odnośnie pytania o opinię prawną, Centrum wezwało o wskazanie trybu jej udzielenia. Jednocześnie udzielono skarżącemu informacji w zakresie zobowiązań [...] oraz struktury leczonych pacjentów.
Skarżący pismem z 17 marca 2025 r. ponowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi z 18 marca 2025 r. organ odnośnie pytań 1, 2 i 4 dodatkowo wyjaśnił, że wyliczenia, które jedynie prowadzą do ostatecznego wyniku finansowego Spółki są wewnętrznymi dokumentami [...]. Powołał wyrok NSA w sprawie, sygn. I OSK 1681/14.
Natomiast na pytanie dotyczące opinii prawnej organ odpowiedział (przytaczając orzecznictwo sądowoadministracyjne), że co do zasady opinia prawna sporządzona na potrzeby organu jako dokument służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu co do zasady posiada walor informacji publicznej, jednak nie każda opinia ze względu na cel jej opracowania posiada walor informacji publicznej. Waloru takie nie można przypisać opinii prawnej sporządzonej na potrzeby organu, jeżeli ma służyć w postępowaniu w konkretnej sprawie dotyczącej interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje. Wniosek o udostępnienie treści takiej opinii nie może być bowiem środkiem służącym do dostarczenia informacji pozostałym stronom istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania. Końcowo [...] podtrzymało swoje stanowisko z poprzedniej korespondencji.
Pismem z 2 kwietnia 2025 r. skarżący złożył skargę na bezczynność [...] do Rady Miasta P., która uchwałą z 29 kwietnia 2025 r. stwierdziła swoją niewłaściwość i przekazała sprawę do Prezydenta Miasta P..
Pismem z 30 kwietnia 2025 r. Prezydent Miasta P. przekazał skargę do rozpatrzenia Radzie Nadzorczej [...] argumentując, że jest ona organem nadzorczym dla [...].
Pismem z 9 lipca 2025 r. skarżący wysłał ponaglenie do Prezydenta Miasta P..
Pismem z 16 lipca 2025 r. skarżący otrzymał pocztą elektroniczną informacje/wyjaśnienia w sprawie skargi, Przewodniczącego Rady Nadzorczej spółki, a jednocześnie radcy prawnego, który wskazał, że rada nadzorcza jest organem korporacyjnym, a nie prawnoadministracyjnym.
Tego samego dnia skarżący otrzymał pismo od Prezydenta Miasta P., w którym pouczył go o zwróceniu się w sprawie wniesionej skargi do sądu administracyjnego.
Z akt administracyjnych wynika ponadto, że 1 kwietnia 2025 r. skarżący wniósł, za pośrednictwem maila (kolejny, zmodyfikowany) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci sprawozdania z działalności zarządu za 2024 r., sprawozdanie finansowe spółki za 2024 r. (bilans, rachunek zysków i strat oraz informacja dodatkowa). Skarżący wskazał, że nie wnioskuje o dokumenty, które zostaną ostatecznie zatwierdzone przez Zgromadzenie Wspólników, ale o te sporządzone przez zarząd do 31 marca 2025 r. zgodnie z ustawą. Na ten wniosek skarżący otrzymał odpowiedź 11 kwietnia 2025 r., w której Spółka poinformowała, że sprawozdanie finansowe i sprawozdanie z działalności zarządu, oba dokumenty za rok 2024, nie zostały zatwierdzone w sposób przewidziany we właściwych przepisach i tym samym aktualnie nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Staną się taką informacją dopiero po zatwierdzeniu przed odpowiednie organy, a następnie niezwłocznie zostaną opublikowane na ogólnodostępnej stronie KRS.
W odpowiedzi na skargę [...] wniósł o odrzucenie skargi na bezczynność jako niedopuszczalnej z uwagi na brak prawidłowo wniesionego wcześniej ponaglenia, a w przypadku nie podzielenia tego wniosku o uznanie skargi jako oczywiście bezzasadnej. W uzasadnieniu odniesiono się do wymiany korespondencji ze skarżącym oraz udzielania odpowiedzi, której przebieg został opisany. Wskazano przy tym, że skarżący jest byłym radnym Rady Miasta P., który nie korzysta już z praw i trybu dostępu do informacji publicznej jako aktualny radny, któremu udziela się informacji w szerszym zakresie. Ponadto [...] podkreśliło, że sprawozdanie finansowe, zawierające informacje wnioskowane przez skarżącego (wynik finansowy na dzień 31 grudnia 2024 r. oraz saldo i struktury zobowiązań na 31 grudnia 2024 r.), dostępne są aktualnie na stronie KRS. Nadto wyjaśniło, że na dzień odpowiedzi na wniosek skarżącego spółka nie posiadała opracowanego i zatwierdzonego planu finansowego na 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skargę okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.
Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań.
Wobec tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępnienia informacji publicznej, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2002r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), która konkretyzuje konstytucyjne prawo do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
W myśl art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej" (ust.1).
Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2).
Z kolei, stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:
1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;
2) wglądu do dokumentów urzędowych;
3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (ust. 1).
Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2).
Z kolei, w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni.
Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Z kolei, w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Zatem organ do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej, powinien udzielić pisemnej odpowiedzi wyjaśniającej, że nie jest w posiadaniu informacji.
Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Zarządu P. Sp. z oo. w P., w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 marca 2025 r. Przedmiotem kontroli Sądu nie była dalsza korespondencja skarżącego kierowana do innych organów oraz modyfikująca zakres żądanych informacji, a w szczególności drugi istotnie zmodyfikowany wniosek skarżącego z 1 kwietnia 2025 r.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
W kontrolowanej sprawie zainicjowanej wnioskiem z 4 marca 2025 r., organ udzielił skarżącemu odpowiedzi 17 marca 2025 r. tj. z zachowaniem ustawowego terminu. W szczególności przekazał posiadane informacje dotyczące pytań 3 i 5 wniosku.
Odnośnie pozostałych pytań nr 1, 2 i 4 oświadczył, że informacje zostaną udzielone po ostatecznym zatwierdzeniu danych koniecznych do sporządzenia, wyniku finansowego za 2024 r. planu finansowego na 2025 r. oraz zamknięciu ksiąg rachunkowych. W piśmie z 18 marca 2025 r. organ uzupełniająco wskazał, że wyliczenia i ekspertyzy służące wyliczeniu ostatecznych wyników mają charakter wewnętrzny. Dodatkowo wyjaśnił, powołując się na wyrok NSA w sprawie sygn. I OSK 89/09, że informacją publiczną nie są opinie prawne sporządzone przez komórkę wewnętrzną organu państwowego dotyczące nie sfery faktów lecz sfery zamierzeń.
Tym samym organ, odnosząc się do pierwszego wniosku skarżącego z 4 marca 2025 r. w ustawowym terminie udzielił skarżącemu odpowiedzi i zarazem przekazał posiadane informacje (pkt 3 i 5). A zatem wbrew postawionym zarzutom nie pozostawał w bezczynności.
Należy w tym miejscu wskazać, że klasycznym przykładem materiałów, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. są dokumenty wewnętrzne takie jak robocze zestawienia, notatki, wyliczenia służące przygotowaniu ostatecznego wyniku. Ujawnieniu podlega zatem rezultat, a nie każdy z etapów dochodzenia do niego. Skoro organ nie dysponował w na dzień udzielenia w terminie 14 dni odpowiedzi na wniosek z 4 marca 2025 r. żądanymi dokumentami, które były dopiero w fazie przygotowania, prawidłowo wskazał, że jako dokumenty wewnętrzne nie stanowią one informacji publicznej. Co do opinii prawnych, o ile są sporządzane na potrzeby wewnętrzne mają charakter doradczy nie stanowią informacji publicznej. Służą przygotowaniu strategii działania, a nie komunikacji zewnętrznej, a w tym przypadku skarżący pytał o opinię dotyczącą przekazania majątku na rzecz innego [...], a zatem przyszłej transakcji. W takim przypadku nie jest to informacja publiczna.
Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 u.d.i.p. Z kolei, dostęp do informacji publicznej dotyczy tego co istnieje w chwili złożenia wniosku, w tym przypadku wniosku z 4 marca 2025 r.
W tym stanie rzeczy nie było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, wobec czego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.