II SAB/WA 522/21

II SAB/Wa 522/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Łukasz Krzycki /sprawozdawca/
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 923/22 - Wyrok NSA z 2024-04-17
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a; art.200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 4 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie sto) złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Skarżące stowarzyszenie, zwane dalej "Wnioskodawcą", zarzuciło organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] czerwca 2021 r.
Uzasadniając skargę wskazano:
- Wnioskodawca skierował do organu żądanie udostępnienia informacji publicznej:
- wskazanie z imienia i nazwiska oraz stopnia służbowego osób, które w Komendzie Głównej Policji opracowywały "Rekomendowane zasady postępowania Policji w przypadku ujawnienia naruszeń prawa, tj. nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19" z 1 kwietnia 2020 r. (dokument ten będzie zwany dalej "Wytycznymi");
- udzielenie informacji, czy przy tworzeniu Wytycznych współpracowali także adwokaci lub radcowie prawni;
- wskazanie tych osób z imienia i nazwiska,
- pismem z 13 lipca 2021 r. organ poinformował Wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi publicznej w rozumieniu ustawowym; z faktu wcześniejszego udostępnienia Wnioskodawcy dokumentu, stanowiącego załącznik do pisma, podpisanego przez osobę pełniącą funkcję organu administracji publicznej, nie należy wnosić o publicznym charakterze informacji o wszelkich osobach, wschodzących w skład aparatu urzędowego, obsługującego ów organ, które mogły uczestniczyć w jakimkolwiek zakresie w procesie przygotowywania, czy wstępnego redagowania udostępnionego dokumentu - ostatecznie akceptowanego i sygnowanego wyłącznie przez osobę pełniącą funkcję publiczną; uczynienie zadość wnioskowi skutkowałoby uznaniem, że dowolny zakres informacji o jakichkolwiek aspektach wewnętrznego procesu formowania wniosków, zaleceń czy rekomendacji, przedstawianych do wglądu i akceptacji osobie stojącej na czele urzędu - z intencją ich ewentualnego wykorzystania w przyszłości na wewnętrzne potrzeby jednostek tworzących jedną ze służb państwa - stanowi z mocy prawa informację publiczną; przyjęcie takiej tezy nie koresponduje z brzemieniem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.) zwanej dalej: "ustawą o informacji", i wypracowaną w judykaturze koncepcją informacji publicznej sensu stricto; organ przywołał na poparcie swojego stanowiska tezę z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2015 r., (sygn. akt l OSK 586/14 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); w piśmie organu wskazano też, że potencjalne przygotowanie żądnej informacji wiązałoby się z koniecznością przeprowadzenia swoistego postępowania sprawdzającego, czy wyjaśniającego - dla ustalenia interesujących Wnioskodawcę danych; działanie takie wykracza poza obowiązujący stosunek prawny; na poparcie tego przywołano orzeczenie (wyrok o sygn. akt I OSK 1797/10 – dostępny w CBOSA),
- Wnioskodawca żądał trzech kwestii:
- wskazania osób współpracujących przy tworzeniu Wytycznych;
- odpowiedzi czy organ korzystał ze wsparcia adwokatów i radców prawnych;
- wskazania tychże adwokatów i radców prawnych,
- nie powinno budzić wątpliwości, że publiczną stanowi co najmniej informacja o korzystaniu bądź niekorzystaniu ze wsparcia adwokatów i radców prawnych przy tworzeniu Wytycznych; jest to bowiem informacja o trybie działania urzędu obsługującego organ w sprawie publicznej; podlega ona udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. a ustawy o informacji,
- Wnioskodawca pozostawia ocenie Sądu, czy informację publiczną stanowią również imiona i nazwiska udzielających urzędowi wsparcia adwokatów i radców prawnych,
- co do wskazania pozostałych osób, uczestniczących w procesie opracowywania Wytycznych w urzędzie, to Wnioskodawca żądał wskazania tych osób z imienia i nazwiska oraz stopnia służbowego; żądano zatem udostępnienia informacji o działaniach funkcjonariuszy publicznych - Policji -zatrudnionych w Komendzie Głównej; informacja o funkcjonariuszach publicznych, współtworzących rekomendacje dla organów Policji mają charakter "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ustawy o informacji; Wnioskodawca nie żądał natomiast udostępnienia konkretnych stanowisk, zajmowanych przez funkcjonariuszy w procesie przygotowywania rekomendacji,
- nieczytelne jest też nawet nazwisko, podpisanej pod Wytycznymi osoby - ich skan udostępniono Wnioskodawcy w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2021 r. (sygn. akt II SAB/Wa 566/20); tym samym Wnioskodawca - mimo udostępnienia mu treści Wytycznych - wciąż nie ma informacji o autorze tego dokumentu; w związku z tym informacja ta nadal podlega udostępnieniu na wniosek,
- odnosząc się do drugiej kwestii – wskazywanej przez organ przeszkody dla uznanie żądanej informacji za publiczną: mianowicie konieczności "przeprowadzenia swoistego postępowania sprawdzającego, czy wyjaśniającego" - wskazano, że z pisma organu nie wynika jednoznacznie, na czym miałaby polegać przeszkoda w udostępnieniu; nie jest bowiem jasne, czy organ żądanych informacji nie posiada w ogóle, ewentualnie nie posiada ich w formie materialnie utrwalonej (informacja stanowi wyłącznie nigdzie nieutrwaloną wiedzę pracowników urzędu), czy też informacje wprawdzie znajdują się w posiadaniu organu albo możliwe są do otworzenia z danych dostępnych organowi, ale udzielenie tych informacji wiązałoby się z dużym nakładem pracy; w pierwszym przypadku organ powinien jasno stwierdzić, że informacji nie posiada, w drugim zaś rozważyć, czy żądaną informację należy ewentualnie uznać za przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o informacji; w razie uznania informacji za przetworzoną organ powinien
- po pierwsze wezwać Wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego,
- po drugie szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko - wskazać, jakie informacje posiada i jakie dokładnie czynności musiałby wykonać w celu przygotowania odpowiedzi na wniosek; wtedy byłaby możliwa sądowa kontrola takiego stanowiska organu; w niniejszej sprawie tego nie uczyniono; poprzestano jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że przygotowanie informacji wymagałoby "postępowania sprawdzającego"; błędnie zresztą uznano to za przesłankę uniemożliwiającą w ogóle uznanie żądanej informacji za publiczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono:
- skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ nie pozostaje w bezczynności.
- wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożono [...] czerwca 2021 r., zaś organ udzielił odpowiedzi [...] lipca 2021 r. - przed upływem 14-dniowego terminu,
- zarzut bezczynności jest więc w całości niezasadny,
- odnosząc się do kwestii, czy żądana informacja ma charakter publiczny wskazano: organ w całości podtrzymuje dotychczasowe stanowisko - żądana informacja nie ma charakteru publicznego,
- w uzupełnieniu stanowiska dodano: nie ulega wątpliwości, że – zgodnie art. 1 ust. 1 ustawy o informacji - każda informacja o sprawach publicznych stanowi publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w danym akcie; tą, ogólną definicję doprecyzowano w art. 6 ust. 1 ustawy; wymieniono tam rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych; uczyniono to w sposób otwarty; służy temu zwrot "w szczególności"; za informację publiczną uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu, niebędącego organem administracji publicznej - związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących; jest nią zatem zarówno treść dokumentów, bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań - nawet gdy nie pochodzą wprost od nich; informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalność; informacja publiczna dotyczy sfery faktów; jest bez znaczenia, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą; ważne jest natomiast, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się doń bezpośrednio; oznacza to, że dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów, zaistniałych po stronie organu; nie budzi wątpliwości, że "informacja" obejmuje swoim znaczeniem szeroki zakres,
- to dokument będzie jednak podstawowym nośnikiem informacji publicznej; prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego; nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych, wszczynania postępowań), mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się Wnioskodawca; stanowi o tym art. 1 i 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji,
- w niniejszej sprawie żądanie dotyczy wskazania personalnie osób, które brały udział w opracowaniu Wytycznych; przesądza to w świetle powyższych wywodów - że żądanie nie mieści się w pojęciu dostępu do informacji publicznej, w rozumieniu przepisów wskazanej ustawy; w jej świetle, wnioskiem mogą być objęte jedynie pytania o określone fakty lub o stan określonych zjawisk, a nie o wskazanie z imienia i nazwiska osób, biorących udział w wykonywaniu określonych czynności,
- ponadto Wytyczne mają charakter wewnętrzny; dokument taki nie stanowi sam w sobie informacji publicznej; nie jest skierowany na zewnątrz a służy wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu podglądów i stanowisk oraz może określać zasady działania w danych sytuacjach, czy też być fragmentem przygotowań do powstania aktu, będącego formą działalności danego podmiotu (tak: wyrok NSA o sygn. akt III OSK 2374/21 – dostępny w CBOSA).
Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).
Sąd zważył, co następuje:
Bezczynność organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).
Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji).
Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji.
W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych dla danej sprawy elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych informacji, zaś podmiot - do którego wpłynęło żądanie - należy do zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. Bezsporne są: zakres żądania, termin jego skierowania i udzielenie odpowiedzi w terminie zakreślonym art. 13 ustawy o informacji. Organ wskazał Wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi publicznej.
Spór w sprawie sprowadza się więc do oceny, czy informacja ma charakter publicznej.
Trafne są w danym zakresie wywody skargi. Wobec szerokiego uprzedniego zreferowania powtarzanie argumentacji Wnioskodawcy byłoby bezzasadne.
Odnosząc się do stanowiska organu, wypada jedynie dodać, że dokument tego rodzaju jak Wytyczne, mógłby być uznany za wewnętrzny, o ile stanowiłby wyłącznie projekt stanowiska - przygotowany wewnątrz jednostki organizacyjnej, której zadaniem jest m.in. kierowanie i nadzorowanie pracy Policji. Nie twierdzono jednak, aby z treścią wytycznych nie zaznajamiano jednostek organizacyjnych innych niż urząd obsługujący dany organ. W takiej sytuacji Wytyczne - zawierające instrukcję postępowania organów władzy publicznej wobec obywateli - stanowią informację publiczną. Organ udostępnił zresztą treść danego dokumentu - wobec wcześniejszego żądania Wnioskodawcy.
Skoro w sprawie nie chodziło o dokument mający charakter materiału wewnętrznego, sprawą publiczną jest także proces przygotowania Wytycznych - w kontekście sposobu organizacji pracy danego urzędu, zaangażowania dla ich opracowania stosownych sił i środków, w tym kadry specjalistów, odpowiedzialnych ze jego redakcję. W tym kontekście może odgrywać znaczenie, czy w procesie powstania dokumentu uczestniczyły osoby o określonych kwalifikacjach - w kwestii doświadczenia i kompetencji, potwierdzonych stopniami służbowymi, bądź osoby o szczególnych kwalifikacjach zawodowych np. mające uprawnienia adwokata lub radcy prawnego.
Informacją publiczną są także personalia osób realizujących określone zadania publiczne, w tym uczestniczących w przygotowaniu dokumentów, służących realizacji zadań publicznych państwa – niezależnie, czy są zatrudnione w strukturze administracji publicznej czy też świadczą usługi na rzecz instytucji państwowych za stosownym wynagrodzeniem (eksperci zewnętrzni).
Osobną rzeczą jest, czy dostęp do personaliów osób, które współtworzyły dokument podlega stosownym ograniczeniom, w myśl regulacji odrębnych - wobec treści art. 5 ustawy o informacji. Kwestie te mogą być przedmiotem rozważań w ramach postępowania, które można zakończyć wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informację w określonym zakresie. Orzeczenia w danym przedmiocie jednak nie wydano ani informacji nie udzielono. Organ pozostaje więc w bezczynności.
Chybione są również wywody organu, gdzie wskazywano - jako przesłankę negatywną do udostępnienia informacji - brak jej opracowania dla potrzeb Wnioskodawcy. Trafnie odnotowano w skardze, że przeszkodą dla udostępnienia informacji mogłoby być wyłącznie jednoznaczne stwierdzenie organu, że nie jest możliwe odtworzenie procesu opracowania dokumentu, w kontekście ustalenia, kto brał udział w jego przygotowaniu. Sama jednakże potrzeba zgromadzenia rozproszonych danych o osobach pracujących nad dokumentem (jak to określa organ – "postępowanie wyjaśniające") nie jest przeszkodą dla udostępnienie informacji. Może mieć ona wprawdzie wówczas charakter przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. Możliwości żądania takiej informacji ograniczono (przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego), jednak niespełnienie warunków jej udostępnienia musi być potwierdzone decyzją o odmowie udostępnienia informacji. Orzeczenia w tym przedmiocie nie wydano ani też nie stwierdzono wprost, że pozyskanie informacji nie było możliwe - organy nią nie dysponuje. Jak trafnie zauważono w skardze, nie ma kluczowego znaczenia, czy aktualnie istnieje dokument, zawierający spis osób pracujących nad wytycznymi w kontekście zakresu żądanych informacji. Kluczowe jest zaś, czy informacja taka jest potencjalnie dostępna dla piastuna organu - przy wykorzystaniu potencjału osobowego, organizacyjnego i technicznego obsługującego go urzędu.
Wbrew wywodom organu, imienia i nazwiska osób, biorących udział w wykonywaniu określonych czynności przy opracowywaniu dokumentów - w tym przedmiotowych wytycznych - należą do sfery potencjalnie możliwych do ustalenia i opisania faktów. Udzielenie informacji w danym zakresie może być więc przedmiotem żądania, formułowanego na gruncie ustawy o informacji. Rolą organu będzie natomiast rozważenie, czy w danym przypadku istnieją obiektywne przeszkody dokonania stosownych ustaleń, co będzie równoznaczne z brakiem informacji, bądź czy skala trudności jest na tyle znaczna, że żądana informacja stanowi przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji.
W rozpoznawanej w sprawie nie sposób natomiast uznać, aby organ celowo uchylał się od obowiązku udostępnienie informacji publicznej. Pozostawanie w bezczynności wynikało bowiem z błędnej oceny, jakoby żądana przez Wnioskodawcę informacja (co do której organ nie wskazał kategorycznie, że jej nie posiada) nie stanowiła publicznej, a więc organ nie był obowiązany do jej udostępnienia. Wobec takich uwarunkowań bezczynność organu - polegająca na nieudostępnieniu żądanej informacji bądź wydaniu orzeczenia o odmowie udostępnienia informacji - nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.
Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 - 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji. Do kosztów na rzecz Wnioskodawcy - w myśl art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zaliczono wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł.
-----------------------
5