II SAB/Wa 521/23

II SAB/Wa 521/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz
Mateusz Rogala /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne~Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 1a, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Starosty L. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 29 czerwca 2023 r. M.C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji;
2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji i przyjęcie błędnego poglądu, że nagranie z komisji Rozwoju Gospodarczego, Budżetu, Finansów, Ładu i Porządku Publicznego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nie stanowi informacji publicznej, w sytuacji gdy niezależnie od tego, że dotychczasowa praktyka Rady Powiatu [...] pozwalała na udostępnianie nagrań z komisji w trybie dostępu do informacji publicznej, to jednocześnie żądane nagranie stanowi informację publiczną i powinno podlegać udostępnieniu.
Mając na względzie powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu [...] kwietnia 2023 r. zwróciła się do Przewodniczącego Komisji Rozwoju Gospodarczego, Budżetu, Finansów, Ładu i Porządku Publicznego w Starostwie Powiatowym w [...] o nagranie z komisji budżetowej z dnia [...] kwietnia 2023 r. Następnie w tym przedmiocie zwróciła się do Przewodniczącej Rady Powiatu [...]. Przewodniczący Komisji wyraził pozytywne stanowisko, natomiast Przewodnicząca Rady Powiatu pismem z dnia 2 maja 2023 r. odmówiła udostępnienia informacji.
Skarżąca powołała się na wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, zgodnie z którym przebieg sesji komisji, wchodzącej w skład rady, rejestrowany również w formie elektronicznej stanowi informację publiczną i każdy ma prawo dostępu do takiej informacji. Ponadto, jeśli posiedzenie organu władzy publicznej zostało zmaterializowane w jakiejkolwiek formie, to w razie złożenia wniosku brak jest podstaw, aby materiałów dokumentujących to posiedzenie, w tym w postaci dokonanych nagrań, nie udostępnić niezwłocznie. Nieuprawniony jest też pogląd, że realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje tylko przez dostęp do protokołów, i że sam fakt posiadania takiego protokołu wyklucza uprawnienie do zapoznania się z innymi materiałami rejestrującymi przebieg posiedzenia.
Skarżąca stwierdziła, że nagranie z posiedzenia Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu jest materiałem odzwierciedlającym jego przebieg i dokonane czynności. Utrwalone za pomocą sprzętu audio i zapisane na jakimkolwiek nośniku, dotyczy sfery faktów i stanowi informację publiczną.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie (w przypadku stwierdzenia przez Sąd, iż organ pozostaje w bezczynności) o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Starosta podniósł, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2023 r. poinformowano skarżącą pismem z dnia 2 maja
2023 r., iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, bowiem nagrania z przebiegu Komisji, jeżeli w ogóle są sporządzane służą wyłącznie pracownikowi Starostwa Powiatu [...] w celu sporządzenia protokołu (w formie pisemnej) przebiegu posiedzenia Komisji. Ani przepisy ustawy ani przepisy Statutu Powiatu [...] (Dziennik Województwa [...]) nie nakładają na organ obowiązku nagrywania posiedzeń Komisji Rady, jedynie taki obowiązek dotyczy przebiegu z Sesji Rady Powiatu (jest to obowiązek ustawowy).
Organ zwrócił uwagę, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2023 r. nie wpłynął do Starosty [...]. Odbiorcą wniosku był początkowo Przewodniczący Komisji Rozwoju Gospodarczego, Budżetu, Finansów Ładu i Porządku Publicznego, a finalnie Przewodnicząca Rady Powiatu [...]. Starosta [...] nie posiada kompetencji władczych w stosunku do tych osób, które nie są pracownikami Starostwa [...]. Starosta [...] nie może zatem wpłynąć w żaden sposób na wykonywanie przez te osoby swoich funkcji. Z tego względu, jako że formalnie wniosek nie był przedmiotem rozpoznania przez Starostę [...], brak jest podstaw, aby temu organowi przypisać bezczynność.
Następnie organ przedstawił wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądy dotyczące kwestii, czy nagrania dźwiękowe z posiedzenia komisji rady jednostki samorządu terytorialnego podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy sporządzony został protokół z tego posiedzenia, czy też stanowią jedynie materiał pomocniczy, wewnętrzny, stanowiący jedynie środek techniczny na potrzeby sporządzenia tego protokołu, a w konsekwencji nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt: I OSK 331/17, zgodne z którym materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące obrady kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów podlegają udostępnieniu niezależnie od tego, czy zostały sporządzone i udostępnione protokoły lub stenogramy z tych obrad - jeżeli obowiązek sporządzenia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych przewidują przepisy prawa np. statutu gminy. Jeżeli zaś przepisy nie wymagają sporządzenia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych z obrad, wówczas materiały te stanowią materiały wewnętrzne, pomocnicze, niepodlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Starosta wyjaśnił, że art. 15 ust. 1a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.) obliguje do transmitowania sesji rad powiatów, a nie ich komisji. Podobnie w Statucie Powiatu [...] nie ustanowiono obowiązku sporządzania nagrań z przebiegu jakiejkolwiek Komisji Rady Powiatu w [...]. Przepis § 18 ust. 7 Statutu Powiatu [...] dotyczy wyłącznie nagrywania Sesji Rady Powiatu. W obradach komisji co do zasady uczestniczy pracownik Starostwa Powiatowego w [...], który za pomocą dyktafonu nagrywa dźwięk z posiedzenia, jednak robi to wyłącznie na własny użytek, po to by w sposób najbardziej dokładny odwzorować w pisemnym protokole przebieg Komisji. Po sporządzeniu protokołu i jego przyjęciu nagranie dźwiękowe jest usuwane. Nagrywanie posiedzeń Komisji nie stanowi obowiązku statutowego ani obowiązku tego pracownika.
Z uwagi na powyższe organ uznał, że nagranie z przebiegu posiedzenia Komisji Rady Powiatu [...] nie jest informacją publiczną, gdyż ma charakter pomocniczy i wewnętrzny i służy jedynie do sporządzenia protokołu.
W piśmie z dnia 11 września 2023 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga na bezczynność Starosty Powiatu [...] nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do twierdzenia organu, że w niniejszej sprawie nie można zarzucić mu bezczynności, bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie był skierowany do Starosty, skoro skarżąca ostatecznie złożyła wniosek do Przewodniczącego Rady Powiatu [...], należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej przez organy gminy, które zachowuje swoją aktualność również w odniesieniu do samorządu powiatowego (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1695/13 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 698/22, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), stwierdzono, że w strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy. Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publicznej i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Zatem właściwym podmiotem do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. będzie odpowiedni organ władzy publicznej. Do kategorii tej niewątpliwie należą organy samorządu terytorialnego. Natomiast właściwym organem do reprezentowania gminy jest co do zasady wójt, a w szczególnych sytuacjach rada gminy jest reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. Te szczególne sytuacje zachodzą wtedy, gdy istnieje konflikt interesów prawnych rady i wójta. Natomiast w przypadku gdy taka sytuacja nie zachodzi, organem właściwym do załatwienia sprawy, zgodnie z ogólnymi zasadami reprezentacji, będzie wójt.
Jak wynika z powyższego, w rozpoznawanej sprawie podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku skarżącej był Starosta Powiatu [...] jako organ, który – stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz.
Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi, Sąd stwierdza, że organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2023 r., bowiem informacja będąca przedmiotem wniosku nie stanowi informacji publicznej, o czym skarżąca została poinformowana w piśmie z dnia 2 maja 2023 r., a więc w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Niewątpliwie informacja o przebiegu zarówno sesji rady powiatu, jak i posiedzeń poszczególnych komisji tejże rady jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Jak zaś stanowi art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Z kolei zgodnie z art. 19 u.d.i.p., organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2, sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1564/14, z dnia 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1463/17, z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2210/16 oraz z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt I OSK 331/17, zgodnie z którym materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące obrady kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów podlegają udostępnieniu niezależnie od tego, czy zostały sporządzone i udostępnione protokoły lub stenogramy z tych obrad, o ile obowiązek sporządzenia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych przewidują przepisy prawa np. statutu gminy lub powiatu. Jeżeli zaś przepisy nie wymagają sporządzenia materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych z obrad, wówczas materiały te stanowią materiały wewnętrzne, pomocnicze, niepodlegające udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Aby materiał audiowizualny czy teleinformatyczny z obrad i posiedzeń organów kolegialnych podlegał reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej musi bowiem posiadać jakikolwiek przymiot oficjalności. Brak przymiotu oficjalności sprawia, że tego rodzaju materiał ma charakter wewnętrzny, techniczny, pomocniczy. Jest to wówczas materiał roboczy, który – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny czy Naczelny Sąd Administracyjny – podlega wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że akty stricte wewnętrzne, pozbawione waloru oficjalności, nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 września
2015 r. sygn. akt I OSK 1681/14; wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13 oraz wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12). W takim przypadku nagranie audiowizualne czy teleinformatyczne służy jedynie zgromadzeniu niezbędnych materiałów do sporządzenia protokołu czy stenogramu.
Powyższe zapatrywanie uwzględnia, że prawo dostępu do posiedzeń organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., winno być rozumiane szeroko, zarówno jako prawo wstępu na te posiedzenia, jak i udostępnianie materiałów dokumentujących te posiedzenia, w tym materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 88, por. s. 327), a jednocześnie w warstwie funkcjonalnej nie zniechęca, aby dla zachowania wierności protokołów czy stenogramów osoby je sporządzające mogły korzystać z pomocy technicznych przez dokonywanie niewymaganych prawem nagrań. Przyjęcie istnienia powinności udostępniania także nagrań nieobowiązkowych prowadzić by mogło wszak niekiedy do unikania korzystania z nowoczesnych technologii, nie tylko wciąż nie zapewniając zainteresowanym podmiotom dostępu do nagrań (albowiem wówczas nie zostałyby stworzone), ale ponadto do trudności w sporządzaniu protokołów czy stenogramów oraz utrudnień w zapewnieniu ich zgodności z rzeczywistym przebiegiem obrad.
Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie, czy przepisy prawa obligowały do sporządzenia nagrania posiedzenia Komisji Rozwoju Gospodarczego, Budżetu, Finansów, Ładu i Porządku Publicznego Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. W ocenie Sądu, żaden przepis prawa nie nakłada na Komisję Rady Powiatu obowiązku nagrywania posiedzeń. Jak bowiem stanowi art. 8a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, jawność działania organów powiatu obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady powiatu i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów powiatu i komisji rady powiatu. Zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określa statut powiatu (art. 8a ust. 3).
Z kolei w myśl art. 15 ust. 1a ustawy o samorządzie powiatowym, obrady rady powiatu są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk. Nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej powiatu oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Ustawa nie przewiduje zatem obowiązku utrwalania za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk posiedzeń komisji rady powiatu.
Również przepisy Statutu Powiatu [...] nie nakładają na organ obowiązku nagrywania posiedzeń Komisji Rady, a obowiązek taki dotyczy jedynie przebiegu sesji Rady Powiatu (§ 18 ust. 7 Statutu). Oznacza to, że obowiązek sporządzenia nagrania z przebiegu posiedzenia Komisji Rady Powiatu nie wynika także z przepisu prawa miejscowego, jakim jest statut powiatu. W rezultacie nagranie to nie ma przymiotu oficjalności. Posiedzenia Komisji Rady Powiatu [...], jeśli były nagrywane, to jedynie w celu sporządzenia protokołów z tych posiedzeń. Tym samym stanowią one, jak zasadnie przyjął organ, materiał pomocniczy i wewnętrzny, służący jedynie do sporządzenia protokołu w formie papierowej.
W konsekwencji, w stanie faktycznym sprawy, nagranie zawierające przebieg posiedzenia Komisji Rady Powiatu [...] utrwalony w sposób niewymagany Statutem Powiatu, nie stanowi informacji publicznej podlegającej reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym organ poinformował skarżącą. Z tej przyczyny nie można było skutecznie zarzucić organowi bezczynności w tej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 p.p.s.a., zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi. Tym samym zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona.