II SAB/Wa 517/20

II SAB/Wa 517/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Iwona Maciejuk /przewodniczący/
Karolina Kisielewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 5110/21 - Wyrok NSA z 2023-07-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1, art. 4, art. 6, art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1, art.  14 ust. 2
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Fabryki [...] S.A. z siedzibą w M. oraz F. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Elektrowni [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Fabryka Urządzeń [...] S.A. z siedzibą w M. oraz FU[...] S. A. z siedzibą w W. wnioskiem z [...] czerwca 2020 r. zwróciły się do Elektrowni [...] S.A. o udostępnienie, w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), umowy wraz z załącznikami dotyczącej Projektu "[...]", zawartej między Elektrownią a [...] sp. z o.o. w W..
Wnioskodawcy wyjaśnili, że w związku z tą umową i w celu jej realizacji, zawarli z [...] sp. z o.o. (generalnym wykonawcą) dwie umowy (z [...] czerwca i [...] listopada 2019 r.) na dostawę surownic. W dniu [...] lutego 2020 r. [...] poinformowało wnioskodawców o zawieszeniu realizacji umów, natomiast w dniu [...] czerwca 2020 r. wypowiedziało umowy.
Elektrownia [...] S.A. w piśmie z [...] lipca 2020 r. poinformowała skarżących, że żądana umowa nie stanowi informacji publicznej oraz że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie wykonuje zadań publicznych. Skarb Państwa nie ma w niej pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1076), ponieważ ogólny udział Skarbu Państwa w kapitale Spółki nie przekracza 40%.
Elektrownia [...] dodała, że nawet gdyby przyjąć, że żądana umowa stanowi informację publiczną, a Spółka jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, to nie może być ona udostępniona wnioskodawcy z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Elektrownia [...] powołała się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i wyjaśniła, że strony spornej umowy postanowiły w jej treści, że stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa wszystkich stron umowy. Informacje w niej zawarte mają bowiem "duże znaczenie" dla każdej ze stron, mają niewątpliwą wartość gospodarczą i handlową, zaś ich ujawnienie spowodować mogłoby faktyczną i realną szkodę dla ich interesów.
Fabryka Urządzeń [...] S.A. z siedzibą w M. oraz FU[...] S. A. z siedzibą w W. w dniu 29 lipca 2020 r. złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Elektrowni [...] S.A. z siedzibą w [...] w rozpoznaniu ich wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżące zarzuciły Spółce naruszenie art. 2 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdziły, że każdy podmiot, który gospodaruje chociażby niewielką częścią publicznego mienia jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Spółki podały, że z informacji zawartych na stronie internetowej Elektrowni [...] S.A. oraz informacji odpowiadającej aktualnemu odpisowi KRS Elektrowni (która korzysta z domniemania zgodności z aktualnym stanem faktycznym), wynika, że 50% udziałów w Spółce posiada [...] S.A., której większościowym akcjonariuszem jest Skarb Państwa (51,5% udziałów). Z uwagi więc na swoją strukturę własnościową Elektrownia dysponuje majątkiem publicznym. Informacje odnoszące się do tego majątku są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust, 5d i e ustawy. Skarżące dodały, że przy kwalifikacji tej umowy jako informacji publicznej, nie można tracić z pola widzenia, że żądana informacja dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego (dostawy energii cieplnej).
W konsekwencji Elektrownia S.A. w [...] pozostaje w bezczynności w niniejszej sprawie. Spółka nie udostępniła bowiem żądanej informacji publicznej, ani nie wydała decyzji o odmowie jej udostępnienia (pismo z [...] lipca 2020 r. nie stanowi decyzji). W ten sposób naruszyła art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Elektrownia [...] S.A. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Spółka stwierdziła, że nie ma statusu władzy publicznej, nie wykonuje zadań publicznych (nie wytwarza energii elektrycznej), choćby dlatego, że nie prowadzi jeszcze działalności gospodarczej w tym zakresie, gdyż projekt budowy elektrowni, której dotyczy sporna umowa, jest jeszcze w fazie realizacji. Spółka podniosła również, że Skarb Państwa nie ma w niej pozycji dominującej (ogólny udział kapitału Skarbu Państwa w kapitale Elektrowni [...] S.A. nie przekracza 40%). Skarb Państwa jest właścicielem części akcji [...] S.A. - wspólnika Elektrowni [...] S.A., natomiast w Spółce [...] S.A., która jest drugim wspólnikiem Elektrowni, nie posiada żadnych akcji. Majątek którym dysponuje spółka nie jest własnością akcjonariuszy (Skarbu Państwa), lecz własnością spółki (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 20111 r. sygn. akt OSK 877/11).
Elektrownia [...] podniosła, że okoliczność, że Skarb Państwa jest akcjonariuszem wspólników spółki nie oznacza, że wszystkie sprawy związane z jej działalnością są informacją publiczną. Gdyby tak było, wówczas pozycja Spółki na tle innych przedsiębiorców byłaby nieporównywanie gorsza, co prowadziłoby do jej "dyskryminacji" w życiu gospodarczym jako przedsiębiorcy prowadzącego wolnorynkową działalność gospodarczą.
W konkluzji Elektrownia stwierdziła, że skoro nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i że żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie była zobowiązana do wydania decyzji o odmowie udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy.
Elektrownia [...] S.A. dodała, że nawet w przypadku uznania przez Sąd, że sporna informacja podlega udostępnieniu na podstawie ustawy, to Spółka nie pozostaje w bezczynności z uwagi na to, że umowa stanowi tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy) i dlatego nie podlega udostępnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
Według art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa
To konstytucyjne, z natury ogólne, pojęcie informacji publicznej przybliża ustawa o dostępie do informacji publicznej, posługując się w tym celu jedynie w sposób przykładowy kryteriami podmiotowymi i przedmiotowymi (art. 1, art. 4 i art. 6). Oznacza to dopuszczalność "wyjścia" poza te kryteria, jednakże w granicach normy konstytucyjnej, zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Poza informacjami o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne do tej kategorii informacji należy zatem zaliczyć informacje o podmiotach, które wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Kierując się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji należałoby przyjąć, że istnieje iunctim pomiędzy gospodarowaniem majątkiem Skarbu Państwa a wykonywaniem zadań władzy publicznej. Trudno bowiem założyć, że majątek publiczny może być wykorzystywany na inne cele niż realizacja zadań państwa reprezentowanego przez władze publiczne. Te zadania mogą dotyczyć wszystkich dziedzin działania państwa, w ograniczonym zakresie również sfery gospodarczej. Zaangażowanie majątku Skarbu Państwa w przedsięwzięcia gospodarcze może zatem stanowić podstawę do przyjęcia, że w ten sposób państwo traktuje te zadania jako do niego należące (zadania władzy publicznej). Tak jest niewątpliwie w przypadku różnego rodzaju państwowych jednostek organizacyjnych, w tym jednoosobowych spółek Skarbu Państwa.
Ze względu na treść art. 61 ust. 1 Konstytucji, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej zbyt daleko idące wydaje się być jednakże stwierdzenie, że jakiekolwiek majątkowe zaangażowanie państwa w działalność gospodarczą, prowadzoną przez określony podmiot nienależący do kategorii organów władzy publicznej, nakazuje traktowanie go jako podmiot wykonujący zadania publiczne, obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Wniosek taki wynika z art. 4 pkt 5 ustawy, który wymienia wśród podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej m.in. osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego, które mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. O ile regulacja zawarta w art. 4 ustawy ma charakter otwarty (użycie określenia "w szczególności"), to nie można tego powiedzieć o treści pkt 4 art. 4. Wymienienie tam jedynie tych osób prawnych, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, nie pozwala, zdaniem Sądu, ponadto "dopisać" osób prawnych, w których Skarb Państwa nie ma pozycji dominującej. Według art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez pozycję dominującą rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%.
Przenosząc te ogóle rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, należy zauważyć, że Elektrownia [...] S.A. z siedzibą w [...] nie prowadzi obecnie działalności w zakresie wytwarzania energii elektrycznej, ponieważ jej budowa nie została zakończona. Tą informację Elektrownia [...] podała w odpowiedzi na skargę i ta informacja nie budzi zdaniem Sądu wątpliwości co do jej prawdziwości. Z treści art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wynika, zdaniem Sądu, że ocena pozycji dominującej Skarbu Państwa w podmiocie gospodarczym – osobie prawnej może być formułowana jedynie w przypadku, gdy ten podmiot jest obecny na określonym rynku. O pozycji dominującej nie decyduje bowiem sam udział kapitałowy Skarbu Państwa w określonym podmiocie gospodarczym, lecz wpływ tego udziału na sytuację rynkową, polegający na zakłóceniu konkurencji rynkowej. Nie można zatem mówić o pozycji dominującej na rynku podmiotu z udziałem kapitału Skarbu Państwa, który w tym rynku nie uczestniczy. Prowadzi to do wniosku, Elektrownia [...] SA nie należy do kategorii osób prawnych, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą (art. 4 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej) i tym samym nie jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Z tych względów nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie, to czy ten udział kapitałowy Skarbu Państwa w Elektrowni [...] SA ma charakter bezpośredni bądź pośredni. Niemniej można przytoczyć wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące tej materii. W wyroku z 29 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2668/17 Sąd stwierdził m.in., że w rozumieniu u.d.i.p. udział Skarbu Państwa lub innych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w danym podmiocie przekracza 40% akcji, udziałów itp. niezależnie od tego, czy jest to udział bezpośredni lub za pośrednictwem podmiotów powołanych przez organy administracji rządowej lub samorządowej. Gdyby bowiem przyjąć, że do tej kategorii podmiotów należą tylko podmioty, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w sposób bezpośredni, oznaczałoby to faktycznie ograniczenie możliwość kontroli przez obywateli sposobu gospodarowania majątkiem publicznym.
Zdaniem Sądu wyrażonym w wyroku z 29 maja 2019 r., I OSK 2596/17 wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. prowadząca do stwierdzenia, że dla zastosowania tego przepisu konieczne jest, aby Skarb Państwa posiadał bezpośrednio udziały albo akcje osoby prawnej, które pozwalają mu na zajęcie pozycji dominującej prowadziłaby do niedopuszczalnego - z punktu widzenia aksjologii przepisów o dostępie do informacji publicznej - wyłączenia spod kontroli społecznej majątku publicznego, który przekazywany byłby przez podmiot pierwotnie utworzony przez Skarb Państwa lub w którym Skarb Państwa ma udziały kolejnym podmiotom. Stąd w orzecznictwie trafnie podkreśla się, że ze względów celowościowych zasadnym jest traktowanie w ten sam sposób wszystkich spółek, które dysponują mieniem publicznym. Majątek tych kolejnych podmiotów, jeśli idzie o informację publiczną powinien podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący bezpośrednio własnością Skarbu Państwa.
Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że Spółce Elektrownia [...] S.A. w [...], nie można zarzucić bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Z bezczynnością w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14 - dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 ustawy), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), nie powiadamia wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2), nie informuje o przeszkodach technicznych w uzyskaniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2), ewentualnie o tym, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy). Z akt sprawy wynika, że Spółka w piśmie z [...] lipca 2020 r., a więc w terminie o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, odpowiedziała na wniosek strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej.
Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.