II SAB/Wa 51/19

II SAB/Wa 51/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-06-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący/
Konrad Łukaszewicz
Stanisław Marek Pietras /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
III OSK 2215/21 - Wyrok NSA z 2023-03-02
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Radziszewska – Krupa Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Konrad Łukaszewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. L. na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o udzielenie informacji publicznej – oddala skargę –
Uzasadnienie
Skarżący S. L. końcowym wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się do Naczelnej Rady Adwokackiej o udostępnianie informacji w zakresie
- uchwały NRA w zakresie podziału terytorialnego kraju na okręgowe rady adwokackie,
- liczby adwokatów w Polsce.
- liczby prawników zagranicznych wpisanych na listy adwokatów zagranicznych w Polsce,
- anonimowej listy wszystkich polskich adwokatów (bez imienia i nazwiska, bez adresu zamieszkania, bez PESEL itp.) uwzględniającej: rok urodzenia, płeć, obywatelstwa innego niż polskie, miejscowości zameldowania, daty ukończenia studiów wyższych, nazwy uczelni, stopnia naukowego, tytułu naukowego, biegłej znajomości języków obcych, studiów podyplomowych, staży naukowych, kursów specjalistycznych, roku zdanego egzaminu adwokackiego.
W uzasadnieniu podał, że od blisko dwóch lat prowadzi badania naukowe dotyczące współpracy międzynarodowej (obrotu zagranicznego, postępowań transgranicznych, transjurysdykcyjnych) polskich adwokatów, radców prawnych i praktyki wymiaru sprawiedliwości w zajmowaniu się sprawami obrotu zagranicznego. Badania mają na celu przedstawienie rekomendacji Komisji Europejskiej i polskim organom wymiaru sprawiedliwości w zakresie koniecznych modyfikacji i ułatwień w prowadzeniu spraw transgranicznych, zarówno w zakresie prac legislacyjnych, jak tez ułatwień nieformalnych. Badania są prowadzone głównie w kontekście ułatwienia świadczenia prawnikom usług na rynku wewnętrznym Unii Europejskiej. Wyniki badań zostaną przedstawione także Okręgowym Radom Adwokackim, Okręgowym Izbom Radców Prawnych, Naczelnej Radzie Adwokackiej, Krajowej Izbie Radców Prawnych, sądom i indywidualnym adwokatom i radcom prawnym. Na ich podstawie będzie można wyciągać wnioski i podejmować działania animujące i zmieniające krajowy i europejski system świadczenia usług prawnych w ujęciu transgranicznym, co powinno doprowadzić do zwiększenia mobilności europejskich prawników na rynku wewnętrznym wspólnoty europejskiej. Badania te są prowadzone metodą wywiadów ustrukturyzowanych z dziekanami i przedstawicielami ORA i OIRP, prawnikami zagranicznymi, sędziami i pracownikami sądów, naukowcami i innymi aktorami krajowego i zagranicznego środowiska prawniczego. Większość członków NRA i Rady KIRP wzięło już udział w badaniu. Uzupełnieniem tej metody badań jest wykonanie badań metodą kwestionariusza ankiety pośród polskich prawników oraz analiza zawartości stron internetowych polskich prawników. Ostatnim komponentem badań jest poddanie analizie informacji – deklaracji polskich adwokatów i radców prawnych odnośnie ich praktyki transgranicznej, które są zgłaszane i ujawniane w rejestrach adwokatów i radców prawnych prowadzonych przez samorządy zawodowe, w tym NRA i KIRP.
W piśmie z dnia [...] listopada Naczelna Rada Adwokacka odpowiedziała skarżącemu, że żądane informacje, chociażby ze względu, iż maja być wykorzystane do badań naukowych, nie stanowią informacji publicznej, ponieważ skarżący powołuje się interes subiektywny, w związku z pracą naukową.
W skardze z dnia 29 listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący S. L. zarzucił Naczelnej Radzie Adwokackiej bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. i wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty wydania wyroku oraz o nadanie rygoru klauzuli natychmiastowej wykonalności wyrokowi. W uzasadnieniu – powołując się na prowadzone badania naukowe, o których podał we wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz na opisany już powyżej stan faktyczny – wskazał, że Naczelna Rada Adwokacka jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej i powołał się na stanowisko judykatury w zakresie realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej
W odpowiedzi na skargę, Naczelna Rada Adwokacka wniosła o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania, w tym zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko ze skargi, przeprowadzając polemikę z organem oraz wytknął organowi naruszenie, poprzez swój wniosek, art. 199 i 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z kolei organ w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2019 r. wskazał, że skarżący korespondował wyłącznie pocztą elektroniczną i odpowiedź, będąca czynnością materialno – techniczną, mogła być udzielona w ten sam sposób.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod kątem bezczynności Naczelnej Rady Adwokackiej w rozpoznaniu wniosku skarżącego S. L. z dnia [...] listopada 2018 r., nie zasługuje na uwzględnienie.
Na samym wstępie stwierdzić należy, że w myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302). Zatem powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów tejże ustawy, określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg i to nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 wyżej wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1. decyzje administracyjne;
2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane
w indywidualnych sprawach;
5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
i terenowych organów administracji rządowej;
6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;
8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.
Przenosząc powyższe rozważania na kwestię związaną z udostępnieniem informacji publicznej, to bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.
W sytuacji więc, jeśli skarżący S. L. złożył do Naczelnej Rady Adwokackiej wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w jego ocenie, nie został należycie – czyli w jednej z form przewidzianych w ustawie – rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej. Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie było potrzeby – w ocenie Sądy – wzywać stron na posiedzenie. Stwierdzić również należy, że skarga spełnia wszystkie wymagania formalne.
Mówiąc natomiast w dalszym ciągu o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).
Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. cytowana już wyżej ustawa z dnia o dostępie do informacji publicznej, gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej,
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2).
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Naczelna Rada Adwokacka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że stosownie do brzmienia art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a) ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna o treści i postaci dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ust. 2 tegoż przepisu jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Jednakże w tym miejscu należy zaakcentować, że skarżący we wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej podał, że żądana informacja jest mu potrzebna do badań naukowych dotyczących współpracy międzynarodowej polskich adwokatów, radców prawnych i praktyki wymiaru sprawiedliwości w zajmowaniu się sprawami obrotu zagranicznego.
Zatem wskazać należy skarżącemu, że prawo do informacji publicznej nie jest gwarantem ochrony jednostkowych, prywatnych interesów obywateli i innych podmiotów prawa, lecz zawsze musi się wiązać z interesem ogólnym, przez który należy rozumieć dobro publiczne, a zatem przejrzystość państwa, jego struktury, jawność administracji i innych organów w zakresie nieobjętych tajemnicami chronionymi zawodowo. Z punktu widzenia funkcjonalnej wykładni prawo do informacji publicznej oznacza, że prawo to i procesowe instrumenty jego pozyskiwania wprowadzone ustawą o dostępie do informacji publicznej mają służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu, związanemu z funkcjonowaniem struktur państwowych i publicznych. Celem ustawy nie jest więc zaspokajanie informacji, wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów naukowych, edukacyjnych, zawodowych itp., bowiem nie odnoszą się do "sprawy publicznej". Powyższe stanowisko od dawna już jest ugruntowane w judykaturze (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2015 r., z dnia 30 października 2012 r., z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK, z dnia 21 czerwca 2012 r.) i w doktrynie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, W. 2016, s. 25, 68; M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, W. 2009, s. 151). Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. Sądownictwo Administracyjne Gwarantem Wolności i Praw Obywatelskich 1980-2005 NSA Warszawa 2005 Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, Janusz Drachal). Wobec powyższego nie została spełniona przesłanka przedmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Natomiast Naczelnej Radzie Adwokackiej wskazać należy, co się tyczy wniosku o koszty postępowania, że stosownie do treści art. 200 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.