II SAB/WA 568/24

II SAB/Wa 568/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek /sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zieleni [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązać Dyrektora Zarządu Zieleni [...] do rozpoznania wniosku P. S. z dnia [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Zarządu Zieleni [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Zarządu Zieleni [...] kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) na rzecz P. S. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie skargi P. S. (dalej: Skarżący) z 20 września 2024 r. jest bezczynność Dyrektora Zarządu Zieleni [...] (dalej: Dyrektor) w zakresie rozpoznana wniosku z [...] sierpnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Powyższym wnioskiem Skarżący zwrócił się do Dyrektora o udostępnienie:
1) treści umów dzierżawy i podobnych umów dot. korzystania z nieruchomości zarządzanych przez Zarząd Zieleni [...] zawieranych
z podmiotami prowadzącymi lokale gastronomiczne, rozrywkowe itp. na obszarze [...] na odcinku od [...] do miejsca, gdzie zaczyna się obecnie most pieszo-rowerowy nad Wisłą (tzw. kładka) w latach 2019-2022, a także umów obecnie obowiązujących zawartych z podmiotami prowadzącymi lokal [...] oraz lokal [...], jeśli zostały one zawarte po 2022 r. (wniosek nie dotyczy umów zawartych w wyniku rozstrzygnięcia konkursu z [...] grudnia 2022 r. [na 7 lat - tereny na [...] i przy [...]] oraz obecnie obowiązującej umowy z zarządzającym lokalem [...]);
2) prowadzonej przez Dyrektora ewidencji podmiotów wyłączonych z możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z postanowieniami zarządzenia Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie ograniczenia możliwości korzystania z niektórych nieruchomości w celu ochrony przestrzeni [...] przed hałasem, o której mowa w § 1.2. ust. 3 ww. zarządzenia, za okres od 1 października 2016 r. do 20 sierpnia 2024 r.
W piśmie z 10 września 2024 r. Dyrektor poinformował Skarżącego, że w sprawie ma miejsce nadużycie prawa do Informacji publicznej, skutkiem czego złożony wniosek nie stanowi wniosku o informację publiczną, a wnioskowana informacja nie zostanie udzielona.
W skardze Skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora do udzielenia informacji publicznej, o stwierdzenie, że bezczynność Dyrektora miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił Dyrektorowi nauszenie:
1) art. 74 ust. 3 oraz ust. 4 Konstytucji RP w postaci nieudzielania Skarżącemu informacji publicznej dotyczącej ochrony środowiska, której elementem jest ochrona przed hałasem, a także w postaci hamowania działań Skarżącego podejmowanych wyłącznie na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska poprzez bezterminowe zablokowanie dostępu do informacji publicznej wykorzystywanej dotychczas przez Skarżącego wyłącznie z troski o dobro publiczne, jakim jest prawo do transparentnej i jawnej administracji publicznej, jej struktur, przestrzegania prawa przez pracowników samorządowych mających wpływ na skalę hałasu emitowanego z mienia komunalnego
i państwowego;
2) art. 4 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: u.d.i.p.) poprzez nieudostępnienie prostej informacji publicznej (nieprzetworzonej), pomimo że informacja ta podlega bezwarunkowemu udostępnieniu każdej osobie, niezależnie od motywów wnioskującego;
3) art. 24 ust. 2 pkt 1, 2 oraz 3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1135) poprzez naruszenie obowiązku wykonywania swoich obowiązków sumiennie oraz sprawnie, a także obowiązku udzielania informacji Skarżącemu oraz udostępniania dokumentów znajdujących się w posiadaniu Zarządu Zieleni [...].
W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż w niej wskazane.
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do dokonania w określonym terminie czynności (pkt 1) albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Przepisy p.p.s.a. nie konkretyzują pojęcia nieostrego, jakim jest bezczynność organu administracji publicznej. W doktrynie - w ślad za orzecznictwem - przyjmuje się, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go podjęciem w terminie stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2011 r., s. 109).
Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udostępnienia (art. 10 ust. 1), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1), nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3), względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Poza tym sąd musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie oraz, jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona
w pełni, a więc czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności
w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, PPP nr 6/2012, s. 75 i n., oraz wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12).
W niniejszej sprawie wątpliwości ani Sądu, ani Stron nie budzi to, że Dyrektor jako podmiot wchodzący w skład administracji samorządowej jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a żądana przez Skarżącego informacja posiada przymiot publicznej na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy Skarżący nadużył prawa dostępu do informacji publicznej. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie jawi się jako przedwczesna, bowiem rozstrzygnięcie Dyrektora w tej materii zapadło w niewłaściwej formie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) ugruntowuje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej
w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę prawa dostępu do informacji publicznej powinna następować w formie decyzji administracyjnej, a nie odformalizowanego pisma informacyjnego (zob. wyroki NSA: z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1586/22; z 22 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 320/22; z 20 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 711/23; z 20 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 2916/22; z 17 października
2023 r., sygn. akt III OSK 2285/22; z 29 września 2023 r., sygn. akt III OSK 5517/21, oraz z 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7440/21).
Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniach wyroków z 20 września 2024 r. (sygn. akt
III OSK 3315/23 oraz III OSK 727/24), mając na uwadze wypowiedzi doktryny
i orzecznictwa, można przyjąć, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć chociaż z powoływaniem się na nie. W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa) godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.
Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również NSA, stwierdzając, że celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji
a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego (zob. wyroki NSA:
z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12, z 7 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2687/17, z 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 2851/21, z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 7265/21).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania
o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma to nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji.
Skoro mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, to istotną przeszkodą
w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej.
Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać
z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza, stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną.
Z wyżej zaprezentowanym poglądem Sąd w niniejszym składzie zgadza się
w pełni i przyjmuje go za własny. Udzielenie Skarżącemu odpowiedzi na wniosek
w niewłaściwej formie determinowało stwierdzenie przez Sąd, że Dyrektor pozostawał w bezczynności.
Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącego z 20 sierpnia 2024 r., Dyrektor uwzględni ocenę prawną Sądu zaprezentowaną w niniejszym wyroku i dostosuje formę załatwienia sprawy do rodzaju rozstrzygnięcia. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się Dyrektor, kwalifikując określone zachowanie Skarżącego jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, stanie się niewątpliwie realniejsze podczas analizy motywów zawartych w uzasadnieniu decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego
o nieudzieleniu informacji.
W ocenie Sądu bezczynność Dyrektora nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ błędny dobór formy załatwienia sprawy wynikał
z błędnej wykładni prawa, natomiast sama odpowiedź na wniosek nastąpiła
w terminie określonym w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p.. Orzecznictwo zarezerwowało stwierdzenie, że bezczynność danego podmiotu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dla niemających racjonalnego uzasadnienia jakościowo oczywistych i ilościowo znaczących przypadków obrazy obowiązujących norm prawnych (podobnie NSA w wyroku z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1610/20, oraz powołanym tam orzecznictwie). Zaliczono do nich m.in. rozpoznanie wniosku ze znaczącym uchybieniem ustawowemu terminowi (por. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach
z 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 14/15), niewykonywanie przez podmiot prawomocnego wyroku sądowego zobowiązującego do rozpoznania wniosku (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 26 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Bk 169/17), długotrwałe ignorowanie przez podmiot wniosku (por. prawomocny wyrok WSA
w Warszawie z 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 570/23) lub obstrukcja przejawiająca się niekonsekwentnym stosowaniem przez podmiot kolejnych instytucji prawnych dającym pretekst do nieudostępniania wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z 21 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 748/23).
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie 3 sentencji, zaliczając na poczet kosztów uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 złotych.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność.