II SAB/Wa 492/23

II SAB/Wa 492/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Izabela Głowacka-Klimas
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Tomasz Szmydt /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2023 r. sprawy ze skargi R. S. vel S. na bezczynność Prezesa Krajowej Rady Fizjoterapeutów w przedmiocie wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
R. S. vel S. (dalej również "Skarżący") wniósł skargę na bezczynność Prezesa Krajowej Rady Fizjoterapeutów (dalej również " Prezes KRF", "Organ") w przedmiocie wniosku z dnia [...] czerwca 2023r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2023 r. Skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci:
1) wskazania czy członkowie organów KIF oraz pracownicy udzielili pełnomocnictw adwokatom lub radcom prawnym od dnia 1 grudnia 2022 r., a KIF ponosił z tego tytułu koszty, a jeżeli tak to kto i kiedy, oraz jaki koszt ponosiła z tego tytułu KIF, oraz podania nazw kancelarii prawnych;
2) wskazania czy KIF ponosił koszty pomocy prawnej Prezesa KRF w związku z jego rozwiązaniem stosunku pracy w trybie dyscyplinarnym w Politechnice [...] W szczególności wskazanie, czy pomocy prawnej udzielali prawnicy zatrudnieni w KIF lub
prawnicy lub kancelarie prawne zewnętrzne, koszty które poniosła KIF, a jeżeli tak to w jakiej wysokości, a także przekazania kopi ewentualnych umów, pism i opinii w tym zakresie, które są w posiadaniu KIF lub jej organów.
W odpowiedzi na powyższy wniosek Organ pismem z dnia [...] lipca 2023r. udzielił odpowiedzi, zgodnie z którą poinformował, iż żądana przez Skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji czego nie podlega udostępnieniu we wnioskowanym trybie. Jednocześnie w piśmie wskazano, że z uwagi na fakt złożenia niniejszego wniosku przez członka Krajowej Rady Fizjoterapeutów, o czym zaświadcza uchwała nr 16/11 KZF/2022 II Krajowego Zjazdu Fizjoterapeutów z dnia 28 maja 2022 r. w sprawie wyboru członków Krajowej Rady Fizjoterapeutów, odpowiedź w przedmiocie żądanych informacji zostanie udzielona ustnie na najbliższym posiedzeniu
Krajowej Rady Fizjoterapeutów (dalej również "KRF") tj. w dniu 27 lipca 2023 r.
Po otrzymaniu ww. odpowiedzi Skarżący złożył skargę na bezczynność organu, w której zarzucił naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek;
2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej również "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniona na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez niezastosowania się do ww. przepisów, polegające na niezrealizowaniu w jakimkolwiek zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej;
3) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, podczas gdy żądana informacja dotyczy organizacji samorządu, organów i osób sprawujących w nich funkcje oraz majątku samorządu (art. 6 ust.1 pkt 3 u.d.i.p.) oraz majątku samorządu zawodowego
(art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.).
Wobec powyższych zarzutów Skarżący wniósł o:
1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi;
2) stwierdzenie, że bezczynność skarżonego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
3) zasądzenie od skarżonego organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący wskazuje, iż samorząd zawodowy fizjoterapeutów działa na podstawie ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (Dz. U. z 2022 r. poz. 168 i 1733), zwanej dalej "ustawą" w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Utworzenie samorządu zawodowego fizjoterapeutów doprowadziło zatem do przekazania jego organom wykonywania w określonym zakresie funkcji zarezerwowanych dla państwa. Samorząd i jego organy działają zatem na podstawie ustawy i w jej granicach. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy Samorząd zawodowy fizjoterapeutów, zwany dalej "samorządem", reprezentuje osoby wykonujące zawód fizjoterapeuty oraz sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Podkreślenia wymaga, że przynależność fizjoterapeutów do samorządu jest obowiązkowa (art. 3 ust. 2 ustawy), a zatem chcąc wykonywać zawód fizjoterapeuty należy przynależeć do samorządu. Wykonywanie zawodu bez przynależności do samorządu jest traktowane jako czyn zabroniony (art. 136 i 137 ustawy).
Skarżący wskazuje, że zgodnie z art. 63 ust. 2 pkt 4 ustawy członkowie samorządu są obowiązani regularnie opłacać składkę członkowską, a na podstawie art. 77 pkt 9 ustawy o zakresu działania Krajowej Rady Fizjoterapeutów należy określanie wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału oraz wysokości opłat manipulacyjnych, a zatem każda osoba może dowiedzieć się w jaki sposób składki są rozdysponowywane przez KRF. Podkreśla, iż uchwała nr 351/1 KRF Krajowej Rady Fizjoterapeutów z dnia 21 lutego 2019 r. w sprawie wysokości składki członkowskiej i szczegółowych zasad jej opłacania nie określa zasad podziału składki.
Według Skarżącego składki przeznaczane są na zadania publiczne określone ustawowo. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 grudnia 2010 r., sygn. K 20/08, w odniesieniu do innego samorządu zawodowego, stwierdził, że powierzenie samorządowi kompetencji kształtowania wysokości składek oraz zadania prowadzenia działalności gospodarczej stwarza możliwość uzyskania środków finansowych na poziomie pozwalającym na realizację konstytucyjnych i ustawowych zadań, powierzonych samorządowi (wyrok TK z 14 grudnia 2010 r., sygn. K 20/08). W wyroku z dnia 8 czerwca 2009 r., sygn. akt SDI 4/09, w odniesieniu do samorządu zawodowego notariuszy, Sąd Najwyższy stwierdził natomiast, że poza sporem jest, że składki o jakich mowa w art. 23 p.n., stanowią w istocie jedyne źródło finansowe organów samorządu notarialnego i są konieczne dla realizowania zadań nałożonych na ten samorząd przepisami p.n. Jeszcze w innym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Innymi słowy, "składki notarialne na potrzeby organów samorządu zawodowego" z woli ustawodawcy powinny być przeznaczone na realizację przez ten samorząd nałożonych na niego zadań, niezależnie od tego, czy są to zadania realizowane tylko w interesie samorządu, czy też całego społeczeństwa. Niezależnie od tego zauważyć należy, że w związku z istotą i funkcjami samorządu notarialnego niezwykle trudne byłoby wydzielenie spośród całokształtu jego działalności tej, która nie służyłaby - choćby pośrednio - ogółowi (wyrok TK z dnia 6 marca 2012 r., sygn. K 15/08).
W ocenie Skarżącego oznacza to, że składki w zasadzie mają charakter przynajmniej zbliżony do daniny publicznej na rzecz samorządu zawodowego, a właściwie na rzecz państwa za pośrednictwem samorządu zawodowego, który w imieniu państwa realizuje zadania konstytucyjne i ustawowe. Państwo obciążyło tą daniną określoną kategorię osób - fizjoterapeutów.
Z powyższego wynika, że środki pochodzące ze składek są środkami, które państwo mocą ustawy, pozwoliło uzyskiwać samorządowi od swoich członków celem realizacji zadań publicznych. Oznacza to, że środki ze składek mają być przeznaczane na wykonywania zadań publicznych, a na podstawie u.d.i.p. zagwarantowana jest w tym zakresie kontrola społeczna ich wydatkowania.
Organ w pierwszej kolejności zaznaczył, że Skarżącemu w piśmie z dnia 10 lipca 2023 r. wskazano, że z uwagi na jego status członka Krajowej Rady Fizjoterapeutów, odpowiedź na zadane przez niego pytanie zostanie udzielona ustnie na najbliższym posiedzeniu Krajowej Rady Fizjoterapeutów, tj. w dniu 27 lipca 2023 r. Pomimo odpowiedzi o takiej treści, Skarżący (jeszcze przed posiedzeniem Krajowej Rady Fizjoterapeutów wyznaczonej na dzień 27 lipca 2023 r.) wniósł skargę na bezczynność, zarzucając skarżonemu Organowi brak udzielenia informacji w żądanym przez niego zakresie. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z § 15 ust. 1 uchwały nr 32/11 KRF Krajowej Rady Fizjoterapeutów z dnia 12 lipca 2022 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Krajowej Rady Fizjoterapeutów (w załączeniu) członek KRF może złożyć wniosek o przedstawienie informacji bieżącej albo zwrócić się z pytaniem w sprawach bieżących ze wskazaniem organu KIF właściwego do udzielenia odpowiedzi. Odpowiedź na wnioski udzielana jest w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku pytań w sprawach bieżących - w zależności od stopnia skomplikowania sprawy odpowiedź udzielana jest na posiedzeniu KRF albo w innej ustalonej formie, w terminie nie dłuższym niż 21 dni. W związku z tym, iż Skarżący jest członkiem Krajowej Rady Fizjoterapeutów i przysługuje mu uprawnienie wynikające z ww. § 15 uchwały 32/11 KRF Krajowej Rady Fizjoterapeutów z dnia 12 lipca 2022 r., a terminy wyznaczania posiedzeń KRF są ustalane z wyprzedzeniem postanowiono, że odpowiedź na zadane przez Skarżącego pytania w piśmie z dnia [...] czerwca 2023 r. zostanie udzielona ustnie na najbliższym posiedzeniu KRF, czyli w dniu 27 lipca 2023 r.
Organ wskazuje, iż skoro w skierowanej do Skarżącego odpowiedzi w dniu [...] lipca 2023r. poinformowano o trybie rozpatrzenia jego wniosku i terminie udzielenia odpowiedzi, organ nie pozostał w bezczynności. Zgodnie natomiast z art, 161 § pkt 3 p.p.s.a. Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W związku z powyższym, wniosek o umorzenie postępowania jest uzasadniony.
W przypadku nie uznania przez Sąd powyższej argumentacji, skarżony Organ podnosił jednocześnie, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym niniejszą ustawą.
W ocenie Organu żądane przez Skarżącego informacje, nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 ww. ustawy, ponieważ zawieranie ewentualnych umów cywilnoprawnych z kancelariami prawnymi na obsługę prawną KIF jest finansowane w zakresie środków własnych Izby, nie zaś środków publicznych. Zgodnie bowiem z art. 83 ustawy o zawodzie fizjoterapeuty działalność samorządu jest finansowana ze składek członkowskich, z innych źródeł, a w szczególności z dotacji, subwencji, darowizn i spadków i działalności gospodarczej. Zgodnie również z art. 62 ust. pkt 13 ww. ustawy samorząd wykonuje swoje zadania, w szczególności zarządza majątkiem własnym. W tej sytuacji należy przyjąć, że wynagrodzenie dla kancelarii prawnych finansowane jest ze środków własnych Izby, a zakres ich działania dotyczy wewnętrznej działalności Izby i informacja w tym zakresie nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Organ wskazuje, że powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo administracyjnym. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1273/18: Rozpatrując wnioski obywateli złożone do organów samorządu zawodowego notariuszy w trybie u.d.i.p. o udostępnienie konkretnej informacji, należy każdorazowo badać czy żądana informacja należy do sfery wykonywanych przez nie zadań publicznych, finansowanych z majątku publicznego, czy też dotyczy jej wewnętrznej działalności, finansowanej wyłącznie z własnych środków, pochodzących ze składek notariuszy. W przypadku tej drugiej możliwości, informacja taka nie podlega udostępnieniu, ponieważ nie jest informacją publiczną.
Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest bowiem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów samorządu zawodowego w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność.
Zdaniem Skarżącego potwierdzenie jego stanowiska znajduje odzwierciedlenie w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt. I OSK 62/20, gdzie wskazano, że informacją publiczną jest informacja o całości majątku samorządu lekarskiego, a nie tylko o tej części, na którą izby lekarskie otrzymują środki finansowe z budżetu państwa, na pokrycie kosztów czynności administracyjnych związanych z realizacją zadań, o których mowa w art. 5 pkt 3-6, 11 i 11a, oraz czynności, których wykonywanie na podstawie odrębnych przepisów zostało przekazane izbom lekarskim. Należy jednak zauważyć, że stan faktyczny będący podstawą do wydania przedmiotowego orzeczenia nie jest jednak tożsamy ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, bowiem w przytoczonej przez Skarżącego sprawie wniesiono o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sprawozdania finansowego [...] Izby Lekarskiej za 2018 r. Krajowa Izba Fizjoterapeutów na stronie internetowej https://kif.info.pl udostępnia uchwały w sprawie zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu Krajowej Izby Fizjoterapeutów za każdy rok działalności, w których to znajdują się zestawienia poniesionych wydatków związanych z działalnością KIF.
Oprócz dotacji z projektu UE, z którego środki zgodnie z właściwością projektów unijnych mogą być wyłączne przeznaczone na wydatki związane z realizacją danego projektu, pozostałe przychody Krajowej Izby Fizjoterapeutów są środkami własnymi Izby, a nie są finansowane z majątku publicznego. Co za tym idzie, wynagrodzenie dla kancelarii prawnych działających na rzecz KIF finansowana jest ze środków własnych Izby. Należy również wskazać, że w załączniku do uchwały nr 260/11 KRF Krajowej Rady Fizjoterapeutów z dnia 13 czerwca 2023 r. w sprawie zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu Krajowej Izby Fizjoterapeutów za rok 2022 r. w pozycji koszty i wydatki została wskazana pozycja usługi prawne, gdzie wskazano, że wydatki w tym zakresie wynosiły 637 068 zł. Ponadto w uchwale nr 138/11 KRF Krajowej Rady Fizjoterapeutów z dnia 15 listopada 2023 w sprawie zatwierdzenia budżetu Krajowej Izby Fizjoterapeutów na rok 2023r. wskazano w pozycji: zestawienie planowanych wydatków, pozycję usługi prawne.
Skarżący w punkcie 2 wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. wniósł również o wskazanie czy KIF ponosił koszty pomocy prawnej Prezesa KRF w związku z rozwiązaniem z nim stosunku pracy w trybie dyscyplinarnym w Politechnice [...]. W szczególności wskazanie, czy pomocy prawnej udzielali prawnicy zatrudnieni w KIF lub prawnicy lub kancelarie prawne zewnętrzne, koszty które poniosła KIF, a jeżeli tak to w jakiej wysokości, a także przekazania kopi ewentualnych umów, pism i opinii w tym zakresie, które są w posiadaniu KIF lub jej organów. Odnosząc się do tego punktu należy zauważyć, że zgodnie z uchwałą nr 385/1 KRF Krajowej Rady Fizjoterapeutów z dnia 14 marca 2019 r. w sprawie upoważnienia Prezesa Krajowej Rady Fizjoterapeutów do reprezentowania Krajowej Rady Fizjoterapeutów oraz Krajowej Izby Fizjoterapeutów Prezes Krajowej Rady Fizjoterapeutów posiada wyłącznie upoważnienie do samodzielnego reprezentowania Krajowej Rady Fizjoterapeutów oraz Krajowej Izby Fizjoterapeutów w enumeratywnie wskazanych w tej uchwale przypadkach. W świetle powyższych regulacji nie ma możliwości, aby Prezes Krajowej Rady Fizjoterapeutów udzielił pełnomocnictwa do reprezentowania go w jego indywidualnej sprawie pracowniczej z innym podmiotem, w której T. D. nie występuje w roli Prezesa Krajowej Rady Fizjoterapeutów.
Opierając się na powyższej wykładni Krajowa Rada Fizjoterapeutów wnosiła o umorzenie postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi w całości.
Skarżący w piśmie z dnia [...] września 2023r. wskazał, iż do daty sporządzenia ww. pisma informacja objęta wnioskiem w pełnym zakresie nie została udzielona. Natomiast zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udzielnie odpowiedzi na wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje z zachowaniem sposobu i formy zgodnych z wnioskiem. Podnosił, iż nawet gdyby na posiedzeniu KRF ustnie został poruszony temat związany z wnioskiem , to nie byłoby to w jakikolwiek sposób jednoznaczne z udzieleniem informacji publicznej. Ponadto, Organ na podstawie wewnętrznych regulacji nie może modyfikować sposobu udzielania informacji publicznej.
Krajowa Rada Fizjoterapeutów w piśmie z dnia [...] września 2023r. wskazała, iż z protokołu posiedzenia KRF II kadencji z dnia 27 lipca 2023r. wynika jednoznacznie, że w części "sprawy różne i wolne wnioski" przedmiotem dyskusji były m.in. informacje, o których przedstawienie w trybie informacji publicznej wnioskowali członkowie KRF, w tym R. S. vel S. (str. 9 pkt 3). Ponadto, ze sprawozdania stenograficznego wynika, że podczas posiedzenia KRF, w dniu 27 lipca 2023r. odczytano pytania Skarżącego zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a następnie udzielono na nie wyczerpującej odpowiedzi. Wskazano m.in. że w kwestii pełnomocnictw udzielonych radcom prawnym i adwokatom, to głównie są to pełnomocnictwa procesowe związane z prowadzeniem spraw administracyjnych i są to pełnomocnictwa udzielone radcom prawnym zatrudnionym w dziale prawnym na podstawie umowy o pracę i aktualnie zostało udzielonych dziewięć pełnomocnictw. Wskazano również, że jeżeli chodzi o koszty spraw administracyjnych to są to koszty pracy radców prawnych Działu Prawnego, a zatem nie ma żadnych dodatkowych kosztów pracy, ponieważ są one wykonywane w ramach umów o pracę. Odnośnie zadanego we wniosku przez Skarżącego pytania nr 2, to wskazano, że zakres przedmiotowego pytania nie dotyczy działalności Biura KIF – dotyczy prywatnej sprawy T. D., który w tym przypadku nie występuje jako Prezes KRF. Organ wskazuje ponadto, że na następnym posiedzeniu KRF w dniu 20 września 2023r. nie zgłoszono ani do stenogramu, ani do protokołu uwag. Zgodnie z § 16 ust. 4 i 8 uchwały nr 32/IIKRF z dnia 12 lipca 2022r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Krajowej Rady Fizjoterapeutów istnieje możliwości zgłoszenia poprawek do protokołu, lub zapisu stenograficznego, na 3 dni przed kolejnym posiedzeniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie.
Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej występuje wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a jego adresat będąc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, w ustawowym 14 - dniowym terminie, nie udzieli żądanej informacji będącej w jego posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2), albo nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1).
W sprawie niniejszej Prezes Krajowej Rady Fizjoterapeutów jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 5 u.d.i.p.). Zgodnie z tym przepisem, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Skarżący słusznie wskazuje, że samorząd zawodowy fizjoterapeutów działa na podstawie ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (Dz. U. z 2022 r. poz. 168 i 1733 , zwanej dalej "u.z.f.)" w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym W drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Utworzenie samorządu zawodowego fizjoterapeutów doprowadziło do przekazania jego organom wykonywania w określonym zakresie funkcji zarezerwowanych dla państwa. Samorząd i jego organy działają zatem na podstawie ustawy i jej granicach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy Samorząd zawodowy fizjoterapeutów, zwany dalej "samorządem", reprezentuje osoby wykonujące zawód fizjoterapeuty oraz sprawuje pieczę nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Przynależność fizjoterapeutów do samorządu jest obowiązkowa (art. 3 ust. 2 ustawy), a zatem chcąc wykonywać zawód fizjoterapeuty należy przynależeć do samorządu. Wykonywanie zawodu bez przynależności do samorządu jest traktowane jako czyn zabroniony (art. 136 i 137 ustawy).
Podkreślić trzeba, że zawód fizjoterapeuty jest samodzielnym zawodem medycznym (art. 2 u.z.f.). Standard wykonywania zawodu fizjoterapeuty precyzuje art. 4 ust. 1 u.z.f. określając, że fizjoterapeuta zobowiązany jest do wykonywania zawodu z należytą starannością, zgodnie z zasadami etyki zawodowej, poszanowaniem praw pacjenta, dbałością o jego bezpieczeństwo i wykorzystując wskazania aktualnej wiedzy medycznej. Należy wskazać, że powyższe kryteria dla wykonywania zawodu przez fizjoterapeutę są zbliżone do innych zawodów medycznych (np. lekarzy, diagnostów laboratoryjnych oraz pielęgniarek i położnych).
Zawód fizjoterapeuty można również zaliczyć do zawodów zaufania publicznego. W powyższym kontekście należy wskazać, że świadczenia zdrowotne realizowane przez fizjoterapeutów mają na celu ochronę dóbr o konstytucyjnym charakterze jakim jest życie i zdrowie pacjenta. Korzystającymi ze świadczeń, które wykonują fizjoterapeuci są wyłącznie pacjenci, co oznacza wchodzenie przez fizjoterapeutów w relacje z osobami fizycznymi w razie wystąpienia potencjalnego lub realnego zagrożenia życia lub zdrowia. Wykonywanie zawodu fizjoterapeuty polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje oraz prawo wykonywania zawodu fizjoterapeuty. Ustawodawca w przepisach u.z.f. uzależnił samodzielne udzielanie świadczeń zdrowotnych przez fizjoterapeutę od wykształcenia oraz posiadania odpowiedniego doświadczenia zawodowego. Zgodnie z Kodeksem Etycznym Fizjoterapeuty Rzeczpospolitej Polskiej działalność zawodowa fizjoterapeuty to "świadome i planowe udzielanie profesjonalnych świadczeń na rzecz pacjentów". Świadczenia te muszą odbywać się na podstawie rozpoznania medycznego i przeciwwskazań wynikających ze stanu zdrowia osoby poddawanej procedurom fizjoterapeutycznym". Fizjoterapeuta w celu zapewnienia pacjentom najwyższej jakości świadczeń ma prawo i obowiązek do stałego doskonalenia umiejętności oraz śledzenia najnowszych osiągnięć naukowych w tym zawodzie, w ramach samokształcenia i uczestnictwa w organizowanych formach doskonalenia zawodowego.
Kolejnym zagadnieniem było określenie przez Sąd czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej i czy działania podjęte przez Prezesa KRF były zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.).
Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej.
W polski systemie prawnym obok ustawy o dostępie do informacji publicznej funkcjonują również inne ustawy, regulujące w sposób odmienny i swoisty zasady i tryb dostępu do określonych informacji. Obowiązywanie tych szczególnych ustawowych regulacji udostępniania informacji powoduje, że mają one pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Organ podał, iż z uwagi na to, że Skarżący jest członkiem Krajowej Rady Fizjoterapeutów odpowiedź na zdane w pkt 1 wniosku pytanie zostanie udzielona na posiedzeniu Krajowej Rady Fizjoterapeutów w dniu 27 lipca 2023r. (pismo z dnia [...].07.2023r.).
Krajowa Rada Fizjoterapeutów w piśmie z dnia [...] września 2023r. wskazała, iż z protokołu posiedzenia KRF II kadencji z dnia 27 lipca 2023r. wynika jednoznacznie, że w części "sprawy różne i wolne wnioski" przedmiotem dyskusji były m.in. informacje, o których przedstawienie w trybie informacji publicznej wnioskowali członkowie KRF, w tym R. S. vel S. (str. 9 pkt 3). Ponadto, ze sprawozdania stenograficznego wynika, że podczas posiedzenia KRF, w dniu 27 lipca 2023r. odczytano pytania Skarżącego zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a następnie udzielono na nie wyczerpującej odpowiedzi. Wskazano m.in. że w kwestii pełnomocnictw udzielonych radcom prawnym i adwokatom, to głównie są to pełnomocnictwa procesowe związane z prowadzeniem spraw administracyjnych i są to pełnomocnictwa udzielone radcom prawnym zatrudnionym w dziale prawnym na podstawie umowy o pracę i aktualnie zostało udzielonych dziewięć pełnomocnictw. Wskazano również, że jeżeli chodzi o koszty spraw administracyjnych to są to koszty pracy radców prawnych Działu Prawnego, a zatem nie ma żadnych dodatkowych kosztów pracy, ponieważ są one wykonywane w ramach umów o pracę.
Art. 77 u.z.f. określa zadania Krajowej Rady Fizjoterapeutów. Do zakresu działania Krajowej Rady Fizjoterapeutów należy:
1) reprezentowanie samorządu wobec organów państwowych i samorządowych, sądów, organów Narodowego Funduszu Zdrowia, instytucji i organizacji;
2) wykonywanie uchwał Krajowego Zjazdu Fizjoterapeutów;
3) udzielanie opinii o projektach aktów prawnych oraz przedstawianie wniosków dotyczących unormowań prawnych z zakresu ochrony zdrowia;
4) opiniowanie programu studiów wyższych oraz programów specjalizacji z zakresu fizjoterapii;
5) uchwalanie budżetu Krajowej Rady Fizjoterapeutów i zatwierdzanie sprawozdań z jego wykonania oraz rozpatrywanie wniosków Komisji Rewizyjnej;
6) wybór Prezesa oraz Rzecznika, jeżeli ich mandat wygasł w okresie pomiędzy Krajowymi Zjazdami Fizjoterapeutów;
7) koordynowanie doskonalenia zawodowego fizjoterapeutów;
8) ustalanie zasad gospodarki finansowej samorządu;
9) określanie wysokości składki członkowskiej i zasad jej podziału oraz wysokości opłat manipulacyjnych;
10) wykonywanie innych zadań określonych w ustawie oraz przepisach odrębnych.
Powyższe regulacje znajdują swoje doprecyzowanie w § 15 ust. 1 uchwały nr 32/11 KRF Krajowej Rady Fizjoterapeutów z dnia 12 lipca 2022 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Krajowej Rady Fizjoterapeutów (w załączeniu). Członek KRF może złożyć wniosek o przedstawienie informacji bieżącej albo zwrócić się z pytaniem w sprawach bieżących ze wskazaniem organu KIF właściwego do udzielenia odpowiedzi. Odpowiedź na wnioski udzielana jest w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku pytań w sprawach bieżących - w zależności od stopnia skomplikowania sprawy odpowiedź udzielana jest na posiedzeniu KRF albo w innej ustalonej formie, w terminie nie dłuższym niż 21 dni.
Informacje, o które wnioskował w pkt 1 Skarżący, jako członek KRF zostały zatem przez niego uzyskane w trybie regulacji zawartych w ustawie o zawodzie fizjoterapeuty. Przy takiej regulacji prawnej, pozwalającej na wgląd w gospodarkę finansową samorządu, należy uznać, iż w tym zakresie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania.
Jednocześnie słusznie został powołany wyrok NSA z dnia 19.06.2020r. I OSK 62/20, z którego wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), w tym o sprawach wymienionych przykładowo w art. 6 u.d.i.p. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 – a więc m.in. o organach samorządów zawodowych – w tym o majątku, którym dysponują. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku samorządów zawodowych. Z powyższych regulacji wynika zatem, że informacją publiczną jest informacja o całości majątku samorządu lekarskiego, a nie tylko o tej jego części, na którą izby lekarskie otrzymują środki finansowej z budżetu państwa, na pokrycie kosztów czynności administracyjnych związanych z realizacją zadań, o których mowa w art. 5 pkt 3-6, 11 i 11a, oraz czynności, których wykonywanie na podstawie odrębnych przepisów zostało przekazane izbom lekarskim.
Wnioskowana w pkt.1 informacja zawierała zatem wszystkie cechy informacji publicznej, dotyczyła bowiem dysponowania środkami finansowymi Samorządu Fizjoterapeutów. Udzielona jednak został w trybie szczególnym wynikającym z pozycji Skarżącego (członek KRF) i z regulacji zawartych w ustawie o zawodzie fizjoterapeuty.
Odnośnie pytania z pkt 2 wniosku Skarżący na posiedzeniu KRF z dnia 27 lipca 2023r. uzyskał informacje, iż zakres tego pytania nie dotyczy działania Biura KIF – dotyczy prywatnej sprawy pana T. D., który w tym przypadku nie występuje jako Prezes KRF.
W zakresie pytania z pkt 2 wniosku Skarżący uzyskał zatem odpowiedź, jako członek KRF i w trybie ustawy o zawodzie fizjoterapeuty (dnia 27.07.2023r., na posiedzeniu KRF). Przy czym skoro pytanie z pkt 2 wniosku dotyczyło spraw finansowych Samorządu, to również należy uznać, iż wyczerpywała znamiona informacji publicznej. Natomiast odpowiedź udzielona w trybie regulacji zawartych w ustawie o zawodzie fizjoterapeuty nie naruszała prawa. Jednocześnie, jak zauważa Organ, na kolejnym posiedzeniu KRF w dniu 20 września 2023r. nie zgłoszono ani do stenogramu, ani do protokołu uwag. Zgodnie z § 16 ust. 4 i 8 uchwały nr 32/II KRF Krajowej Rady Fizjoterapeutów z dnia 12 lipca 2022r. w sprawie uchwalenia Regulaminu KRF, istnieje możliwość zgłoszenia poprawki do protokołu, lub zapisu stenograficznego, na 3 dni przed kolejnym posiedzeniem.
Oceniając kolejno chronologię zdarzeń należy wskazać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony z dnia [...] czerwca 2023r. Odpowiedź została udzielona w dniu [...] lipca 2023r. Wprawdzie Organ błędnie poinformował Skarżącego, iż wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną lecz odpowiedź została udzielona Skarżącemu w trybie przepisów ustawy o zawodzie fizjoterapeuty w dniu 27 lipca 2023r. W związku z powyższym w ocenie Sądu Prezes Krajowej Rady Fizjoterapeutów nie pozostawał w bezczynności.
Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.