II SAB/Wa 490/24

II SAB/Wa 490/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Kozub-Marciniak
Ewa Marcinkowska
Sławomir Antoniuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Dyrektora [...] Parku Narodowego z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z 16 sierpnia 2024 r. J. W. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora [...] Parku Narodowego z siedzibą w [...] polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] lipca 2024 r. w zakresie udostępnienia numerów ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości, których właścicielem (współwłaścicielem) jest, jako państwowa osoba prawna, [...] Park Narodowy z siedzibą w [...].
Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji publicznej,
2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 – dalej jako u.d.i.p.) oraz art. 14 § 1a w zw. z art. 391 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie.
W związku z tym wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący wskazał, że 9 sierpnia 2024 r. w replice na ponowiony wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ nadesłał informację, że odpowiedź przesłano [...] lipca 2024 r. na błędny adres poczty elektronicznej: [...] zamiast prawidłowego [...] załącząc przy tym skan pisma z [...] sierpnia 2024 r. znak [...]. Zawierało ono m.in. informacje, że:
1. konstytucyjna materia prawa dostępu do informacji publicznej normowana jest ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej,
2. powyższa ustawa nie znajduje zastosowania, gdy nie zostanie spełniony jej zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz gdy wnioskodawca ma inny tryb dostępu do informacji publicznej,
3. organ wskazuje, że dostęp do wnioskowanej informacji następuje w trybie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I OSK 777/13,
4. wniosek o udostępnienie informacji zawartych w zasobie geodezyjno- kartograficznym powinien być rozpatrywany przez organ w trybie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nie u.d.i.p.,
5. numer księgi wieczystej stanowi informację odnoszącą się do majątku publicznego, jest informacją publiczną, jednak nie podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy, gdyż znajduje do niej wyłącznie zastosowanie art. 24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne,
6. właściwymi organami do rozpatrzenia wniosku są miejscowi starostowie.
W jego ocenie stanowisko organu zawarte w powyższym piśmie jest błędne. Złożenie wniosku o wypis z ewidencji gruntów i budynków wymaga oznaczenia działki (działek) ewidencyjnych. Skoro zatem nie wie, które działki wchodzą w skład aktywów majątkowych organu (albo którymi zarządza), to nie uzyska informacji o numerze ich ksiąg wieczystych. Zaznaczył, że wniosek o udzielenie ww. informacji złożony u właściwych starostów podlega opłacie za każdą jednostkę rozliczeniową zgodnie z art. 40a ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, która w skali domniemanej liczebności nieruchomości gruntowych, a to z uwagi na powierzchnię, którą zajmuje [...] Park Narodowy osiągnie wartość uniemożliwiającą uzyskanie takiej informacji dla przeciętnego obywatela, co należy rozważać w kontekście art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Powołany przez organ art. 24 ust. 5 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne wprowadza wyłączenie od ogólnej zasady dostępności informacji zawartych w operacie ewidencyjnym wyrażoną w poprzedzającym ust. 4. Określa on krąg podmiotów, na żądanie których udostępnia się informację o nieruchomościach Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości. Organ nie podał, z którego z kilku trybów wskazanych w poszczególnych punktach art. 24 ust. 5 miałby skorzystać. Rozważając wszystkie możliwości należy zauważyć, że nie należy do kręgu uprawnionych, o których mowa w ust. 5 pkt 1-2b. Natomiast założenie, że żądaną informację powinien uzyskać w trybie ust. 5 pkt 3 prowadzi do sprzeczności twierdzenia, że istnienie tego trybu prowadzi do wyłączenia możliwości uzyskania informacji publicznej z zastosowaniem ustawy z treścią przepisu, który wymaga w tej części istnienia interesu prawnego, którego wykazania obok interesu faktycznego nie można wymagać od wykonującego prawo do informacji publicznej, o czym wprost stanowi art. 2 ust. 2 ustawy. Tak więc niedopuszczalne jest przyjęcie, że dostęp to przedmiotowej informacji można uzyskać w reżimie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Zdaniem skarżącego organ dopuścił się bezczynności, bowiem odpowiedź została udzielona [...] lipca 2024 r., czyli w ostatnim dniu czternastodniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy, jednak na błędny adres poczty elektronicznej. Ponadto dołączono skan pisma z [...] sierpnia 2024 r. nr [...], które powstało po dniu wniesienia pisma z [...] sierpnia 2024 r.
Kluczowym obok daty zagadnieniem jest forma przekazania odpowiedzi na wniosek. Skarżący zaznaczył, że pismem z [...] sierpnia 2024 r. wskazał, iż udzielenie informacji publicznej ma nastąpić na adres poczty elektronicznej, a decyzja powinna zostać przekazana poprzez doręczenie elektroniczne (e-PUAP, e-Doręczenia). Znajduje to uzasadnienie w takim ukształtowaniu przez ustawodawcę reżimu załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, że decyzja odmowna ma przyjąć postać decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). Odpowiednie stosowanie K.p.a. (z wyjątkami przewidzianymi w art. 16 ust. 2 ustawy) nakłada wymóg, aby decyzja odmowna spełniała kryteria określone w art. 107 § 1 K.p.a. Pismo z [...] sierpnia 2024 r. nie zawiera: podstawy prawnej (bowiem za taką nie można uznać powołania się na ustawę – Prawo geodezyjne i kartograficzne), rozstrzygnięcia (zawiera informację o właściwym zdaniem organu trybie), pouczeń i podpisu, co oznacza, że nie stanowi decyzji administracyjnej. Skan pisma odręcznie podpisany nie może być uznany za decyzję administracyjną, gdyż narusza wymóg formy określony w art. 391 K.p.a. Decyzja administracyjna doręczana elektronicznie (zgodnie z jego prośbą oraz mając na względzie taką formę prowadzenia sprawy) powinna zostać podpisana w sposób określony w art. 14 § 1a K.p.a.
Powyższe wskazuje, że skoro organ nie załatwił sprawy do dnia wniesienia skargi, bowiem nie doręczył decyzji administracyjnej, a pismo z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] nie stanowi rozstrzygnięcia, to pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu koszów postępowania według norm przepisanych, nieobciążanie organu kosztami postępowania. Wskazał, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z [...] lipca 2024 r. nr [...] stanowiącym załącznik do e-maila z [...] lipca 2024 r. godz. [...]. Został on poinformowany, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Jeśli więc osoba zainteresowana ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak też jest w niniejszej sprawie, bowiem dostęp do informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego regulowany jest przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Organ wyjaśnił, że odpowiedź została wysłana na adres poczty elektronicznej [...]. Z pisma złożonego przez skarżącego poprzez doręczenie elektroniczne [...] sierpnia 2024 r godz. [...] [...] Park Narodowy powziął wiedzę, że poprzez oczywistą omyłkę pisarską wysłano [...] lipca 2024 r. godz. [...] pismo z odpowiedzią na błędny adres poczty elektronicznej, gdyż rozszerzenie adresu pocztowego powinno być "[...]" nie zaś "[...]". Z uwagi na fakt, że organ po wysłaniu wiadomości na adres pocztowy z rozszerzeniem "[...]" nie otrzymał informacji zwrotnej o błędnym wysłaniu, nieistnieniu takiego adresu pocztowego dlatego nie wiedział, że odpowiedź nie dotarła do adresata. Odpowiedź na wniosek została ponownie wysłana [...] sierpnia 2024 r godz. [...] z wyjaśnieniem w treści e-maila o zaistniałej pomyłce. Pracownik przygotowujący pismo do ponownej wysyłki zmienił w piśmie nr [...] datę z [...] lipca 2024 r. na [...] sierpnia 2024 r.
Podkreślił, że jeżeli w stosunku do informacji publicznej istnieje odmienny tryb dostępu, jak w przedmiotowej sprawie, to wówczas obowiązkiem organu jest poinformowanie wnioskodawcy pismem i brak jest podstaw do wydawania decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej jako P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero ustalenie, iż podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. Zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1478), park narodowy jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270, z późn. zm.). Zaś organem parku narodowego jest dyrektor parku narodowego (art. 8 c ust. 1 tej ustawy). Nie budzi zatem wątpliwości, iż Dyrektor [...] Parku Narodowego jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej.
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji.
Według art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.
Problematykę relacji u.d.i.p. do innych ustaw rozważał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13. Wskazał w niej, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. NSA podkreślił w uchwale za doktryną, że przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy u.d.i.p., przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie.
W analizowanym przypadku żądane przez skarżącego udostępnienie numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem jest [...] Park Narodowy, nie następuje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie z samej zasady, wynikającej z art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1984 – dalej jako u.k.w.h.), zgodnie z którą księgi wieczyste są jawne, nie można wyprowadzić wniosku, że każdy, bez spełnienia jakichkolwiek przesłanek, ma dostęp do różnych informacji i danych związanych z funkcjonowaniem ksiąg wieczystych. Warunki dostępu do informacji zawartych w księgach wieczystych reguluje m.in. art. 361 ust. 2 i ust. 4 czy art. 364 u.k.w.h. Pierwszy z nich przewiduje, iż akta księgi wieczystej może przeglądać, w obecności pracownika sądu, osoba mająca interes prawny oraz notariusz. Natomiast drugi z ww. przepisów stanowi, że odpisy dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych wydaje się na żądanie osób mających interes prawny lub na żądanie sądu, prokuratora, notariusza, organu administracji rządowej albo jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei art. 364 u.k.w.h. reguluje funkcjonowanie Centralnej Informacji, w tym tryb dostępu do ksiąg wieczystych - wyszukiwanie ksiąg wieczystych, przeglądanie, pozyskiwanie różnych dokumentów. Wskazuje, iż każdy, kto zna numer księgi wieczystej, może bezpłatnie przeglądać księgę wieczystą za pośrednictwem systemu teleinformatycznego (ust. 6). Przepisami określającymi zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi, w postaci numeru księgi wieczystej, jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151), która w art. 24 ust. 5 ustawy w sposób wyraźny i zupełny określa krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji z ewidencji gruntów i budynków, zawierających dane osobowe, jak również zakres tych informacji oraz tryb ich udostępnienia (patrz wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt I OSK 777/13). Tym samym ustawodawca, odnośnie informacji wchodzących w skład wypisu z ewidencji gruntów i budynków, dotyczących danych osobowych, określił odrębny reżim prawny zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym, oraz co do trybu udostępnienia.
NSA w wyroku z 14 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5213/21 trafnie stwierdził, iż art. 24 ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne wyłącza zatem zastosowanie u.d.i.p. do informacji oznaczających księgi wieczyste nieruchomości, stanowiących wszak element wchodzący w skład wypisu z ewidencji gruntów i budynków, jeżeli dotyczą one danych osobowych. Ustawodawca materię tę w sposób całkowity i zupełny uregulował w ustawie szczególnej względem u.d.i.p., która ma tym samym pierwszeństwo zastosowania, stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p, który in principio stanowi, iż przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. A zatem przepisy u.d.i.p. nie mogą być stosowane w taki sposób, który podważałby normy innych ustaw. Także w wyroku z 29 września 2023 r. sygn. akt III OSK 3047/21 NSA podkreślił, iż jedynie informacje o charakterze przedmiotowym mogą być uzyskane z ewidencji gruntów bez wykazania legitymowania się interesem prawnym. Jednak informacje te mogą być udostępnione przez organ tylko wtedy, gdy wnioskodawca wskaże konkretnie grunty, budynki lub lokale, co do których żąda informacji. Natomiast żądanie informacji o charakterze podmiotowym, polegające na próbie uzyskania numerów ksiąg wieczystych i położenia bliżej nieokreślonych nieruchomości konkretnej osoby, może zostać zrealizowane tylko wówczas, gdy wnioskodawca jest w stanie wykazać interes prawny w tym zakresie.
Z podanych powyższej powodów Dyrektor [...] Parku Narodowego prawidłowo w odpowiedzi na wniosek skarżącego z [...] lipca 2024 r. poinformował, iż przedmiotowy wniosek nie może zostać realizowany na gruncie przepisów u.d.i.p.
Dostrzec należy, iż odpowiedz organu została sporządzona w dniu [...] lipca 2024 r. lecz na skutek błędu pismo wysłano wnioskodawcy na niewłaściwy adres poczty elektronicznej. Czternastodniowy termin do udzielenia informacji publicznej upłynął zatem wysłano [...] sierpnia 2024 r., zaś na prawidłowy adres poczty elektronicznej skarżącego odpowiedź wysłano [...] sierpnia 2024 r.
Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, iż odpowiedzi o niestosowaniu przepisów u.d.i.p. do realizacji wniosku z [...] lipca 2024 r. udzielono skarżącemu przed wniesieniem skargi do Sądu ([...] sierpnia 2024 r.), nie sposób organowi przypisać bezczynności. Posłużenie się w tym wypadku jedynie porównaniem dat wpływu wniosku do organu i doręczenia wnioskodawcy odpowiedzi oraz na tej podstawie stwierdzenie 3 dniowej zwłoki w realizacji wniosku stanowiłoby nieuzasadniony nadmierny formalizm. Zwłaszcza jeśli uwzględni się treść uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, w której m.in. wskazano, iż kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. W analizowanym zaś przypadku skargę wniesiono już po udzieleniu skarżącemu prawidłowej odpowiedzi na jego wniosek.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (www.orzeczenia.nsa.gov.pl).