II SAB/Wa 49/12

II SAB/Wa 49/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-02-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Danuta Kania /sprawozdawca/
Iwona Dąbrowska /przewodniczący/
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 4, 5, 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku M. Z. z dnia [...] września 2011 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz M. Z. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. M. Z. wystąpił do Urzędu W. Biura Gospodarki Nieruchomościami o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej programu [...], poprzez wgląd w dokumentację dotyczącą przekazania osobom prywatnym budynków, położonych w W. przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...].
Jednocześnie, w przypadku odmowy udzielenia wnioskowanej informacji, wniósł o wydanie decyzji administracyjnej w trybie wskazanym w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o odstępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).
W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż w związku z realizacją reportażu, w ramach cyklicznej audycji [...] w T. S.A., kilkakrotnie zwracał się z wnioskiem o udostępnienie wskazanej wyżej informacji. Dotychczas, pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ww. ustawy, nie uzyskał odpowiedzi. Organ nie poinformował go również, w trybie wskazanym w art. 13 ust. 2 ustawy, o powodach opóźnienia i nowym terminie załatwienia sprawy.
Wnioskodawca zauważył, iż niezależnie od obowiązków organu wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, również przepisy ustawy Prawo prasowe (art. 2, art. 6 ust. 2 i 4, art. 11 ust. 2), nakładają na organy i instytucje państwa i samorządu terytorialnego obowiązek udzielenia prasie informacji o charakterze publicznym.
W odpowiedzi na wskazany wyżej wniosek Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. pismem z dnia [...] września 2011 r. poinformowało wnioskodawcę, że objęta wnioskiem informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym, nie jest możliwe wydanie w tej sprawie jakiejkolwiek decyzji administracyjnej.
Pismem z dnia 17 października 2011 r. M. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta W., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej poprzez umożliwienie wglądu w dokumentację dotyczącą przekazania osobom prywatnym następujących budynków, położonych w W. przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...]. Wniósł o nakazanie przez Sąd organowi zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie wniosku z dnia [...] września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz o udostępnienie żądanych dokumentów.
W motywach skargi skarżący podał, iż wskazana dokumentacja dotyczy przekazywania osobom prywatnym nieruchomości z zasobu publicznego. Nieruchomości te stanowiły własność Skarbu Państwa lub gminy, zatem sprawy związane z przeniesieniem ich własności na inne podmioty stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sposób załatwienia sprawy przez organ poprzez nadesłanie pisma z dnia [...] września 2011 r. jest w ocenie skarżącego formalnie niepoprawny. Natomiast stanowisko, iż sprawy gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa lub gminy nie mają charakteru publicznego jest merytorycznie nieuzasadnione.
W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wskazał, iż nie pozostaje w bezczynności w przedmiotowej sprawie, gdyż żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym skarżący został poinformowany drogą elektroniczną i pisemną w lipcu i wrześniu 2011 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów określonych w pkt 1 - 4a.
Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.
Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.d.i.p.", oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p., stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Jeżeli w momencie otrzymania wniosku podmiot jest w posiadaniu informacji publicznej, to jest on zobowiązany do jej udostępnienia bez zbędnej zwłoki lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 u.d.i.p. Decyzja odmowna jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ust. 1 - 2 ustawy.
W rozpatrywanej sprawie skarżący uczynił przedmiotem skargi bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wgląd w dokumentację dotyczącą przekazania osobom prywatnym budynków położonych w W. przy ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...].
Wobec odpowiedzi udzielonej skarżącemu przez organ w piśmie z dnia [...] września 2011 r. rozważenia wymaga kwestia, czy objęta wnioskiem informacja jest informacją publiczną.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym "owo" każdy należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego (np. spółka prawa handlowego). Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.
Należy zauważyć w tym miejscu, iż zgodnie z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Pojęcie informacji publicznej wprowadzone zostało do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że dyrektyw interpretacyjnych dla ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia "informacja publiczna" należy poszukiwać właśnie w art. 61 Konstytucji RP. Wskazywano jednocześnie, że uprawnienie określone w tym przepisie jest zasadą, zatem wyjątki od tego uprawnienia powinny być określone, a następnie wykładane bardzo ściśle. W związku z tym, respektując zasadę powszechnego dostępu do wiedzy o sprawach publicznych, przy ocenie, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą, należy interpretować przepisy na korzyść wykonującego prawo do takiej informacji, co oznacza, że organ interpretując zapisy ustawowe, powinien zawsze dążyć do tego, aby informacja została ujawniona (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 837/03, LEX nr 79357).
Przy ustalaniu zakresu pojęcia "informacja publiczna" należy mieć na względzie treść art. 6 u.d.i.p., w którym określono przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. Wyliczenie zawarte w tym przepisie nie ma jednak charakteru enumeratywnego, lecz jedynie przykładowy, co wynika ze sformułowania "w szczególności". Przepis art. 6 u.d.i.p. wylicza najbardziej typowe kategorie informacji publicznych, jednak nie tworzy on zamkniętego katalogu, zatem treść tego przepisu nie przesądza jeszcze o sposobie kwalifikacji danej informacji. Tym samym nie zasługuje na aprobatę stanowisko, że jeżeli dana informacja nie jest wymieniona w powołanym przepisie, to nie stanowi ona informacji publicznej. Takie stanowisko przekłada się najczęściej na próby ograniczania przez organy administracji publicznej pojęcia informacji publicznej do dokumentów urzędowych, co w konsekwencji sprowadza się do odmowy udostępnienia przez podmiot obowiązany innych dokumentów niż urzędowe.
Tymczasem pojęcie dokumentu urzędowego różni się od pojęcia dokumentu zawierającego informację publiczną, które jest w istocie znacznie szersze. Kluczowe znaczenie ma bowiem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. W sytuacji, gdy dokument zawiera informację publiczną, kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, o których mowa w art. 5 u.d.i.p, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05, LEX nr 275539, a także M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002).
Przepis art. 4 u.d.i.p. stanowi, iż obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., iż do udzielenia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu danej informacji. Obowiązek udzielenia informacji publicznej jest zatem tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez określony podmiot informacją o takim charakterze.
Uwzględniając powyższe aspekty, w orzecznictwie przyjmuje się bardzo szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Za informację publiczną uznaje się bowiem każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informacją publiczną będzie więc treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów. Chodzi tu o wiadomości, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA z dnia: 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: M. Prawn. 2002/23/1059; 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357, z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 490/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z powyższego wynika, że walor informacji publicznej mają dokumenty, akta i inne materiały wytworzone przez organy i podmioty zobowiązane na gruncie ww. ustawy, jak też inne dokumenty, akta i materiały, które wprawdzie nie zostały przez nie wytworzone, ale są w ich posiadaniu, gdyż związane są z realizacją przez nie prawem przewidzianych zadań publicznych. W tym miejscu warto przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), iż informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej - w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ogranicza "prawa do informacji" wyłącznie do dokumentów urzędowych. Co do zasady zatem, udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny" czy "roboczy". Nawet rezygnując z założenia, że całość akt stanowi informację publiczną, nie można wykluczyć, że poszczególne dokumenty z tych akt mają taki charakter. W każdym przypadku rozpatrzenie konkretnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga szczegółowej analizy.
Poczynione rozważania, w ocenie Sądu, prowadzą do konkluzji, że wniosek M. Z. z dnia [...] września 2011 r. został skierowany do Prezydenta W., a więc do podmiotu obowiązanego - na gruncie u.d.i.p. - do udzielenia informacji publicznej, a nadto podmiot ten jest w posiadaniu wnioskowanych informacji.
Wniosek ten obejmuje żądanie udostępnienia informacji publicznej poprzez wgląd w dokumentację dotyczącą przekazania osobom prywatnym nieruchomości, położonych w W. pod wymienionymi adresami. Nieruchomości te, jak wskazała pełnomocnik organu obecna na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 27 kwietnia 2012 r., w dacie złożenia ww. wniosku stanowiły własność osób prywatnych, bowiem zostały im zwrócone przez gminę, a dokumentacja odnośnie zwrotu tych nieruchomości (akta spraw administracyjnych) znajduje się w organie.
Wnioskowane informacje obejmują zatem akta spraw administracyjnych, jakie toczyły się przed organem w przedmiocie zwrotu ww. nieruchomości. Co do zasady więc informacje te - jako odnoszące się do działalności podmiotu publicznego, a mianowicie organu administracji publicznej - stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4a i pkt 5c u.d.i.p. Przeciwne stanowisko Prezydenta W. w tym względzie nie znajduje prawnego uzasadnienia.
Powyższe stwierdzenia przesądzają wyłącznie o kwalifikacji przedmiotowych wiadomości jako informacji publicznych. Sąd nie przesądza natomiast, czy w sprawie zachodzą (czy też nie) ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej (co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego) lub tajemnicę przedsiębiorcy, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 16 u.d.i.p.).
Oceniając okoliczności sprawy Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności, bowiem na skutek błędnego uznania, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, ani nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej. W związku z powyższym, Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku M. Z. z dnia [...] września 2011 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. - jak w pkt 3 sentencji wyroku.