II SAB/Wa 489/23

II SAB/Wa 489/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Waldemar Śledzik
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
III OSK 1495/24 - Wyrok NSA z 2025-06-12
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w M. (H.) na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w M. (zwane dalej Stowarzyszeniem lub stroną skarżącą) zwróciło się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – zwanej dalej u.d.i.p., o udostępnienie, na podany adres poczty elektronicznej, informacji dotyczących wykazu beneficjentów Wspólnej Polityki Rolnej UE w Polsce w latach 2012 - 2018, w następującym zakresie:
– nazwa beneficjenta;
– miejsce zamieszkania lub rejestracji beneficjenta;
– forma i kwota udzielonego wsparcia dotycząca każdego beneficjenta w danym roku budżetowym;
– charakter i opis środków finansowanych przez fundusze, na podstawie których przyznano dofinansowanie.
Jednocześnie we wniosku zaznaczono, że w przypadku braku wszystkich wnioskowanych danych, Stowarzyszenie prosi o udostępnienie informacji w zakresie w jakim Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi je posiada.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] maja 2021 r. poinformował Stowarzyszenie, że zakres publikowanych danych w wykazie beneficjentów Wspólnej Polityki Rolnej znajdujących się na stronie internetowej http://beneficjenciwpr.minrol.gov.pl/, określają przepisy unijne. Przedmiotowe dane są publikowane zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym Komisji Europejskiej (UE) nr 908/2014 z dnia 6 sierpnia 2014 r. ustanawiającym zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz. Urz. UE L 255 z 28.8.2014, str. 59), w którym określono, że co roku, do dnia 31 maja, w odniesieniu do poprzedniego rolniczego roku budżetowego Unii Europejskiej, na stronie internetowej wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej powinny publikować wykaz beneficjentów Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji i Europejskiego Funduszu Rolniczego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wykaz ten powinien być dostępny przez dwa lata od opublikowania.
Szczegółowe regulacje w zakresie publikacji danych zostały zawarte w art. 57-62 ww. rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 908/2014. Wykaz ten powinien zawierać informacje określone w art. 111 i 112 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz w art. 57 ust. 1 rozporządzenia nr 908/2014.
Minister poinformował też, że od roku budżetowego 2016, zgodnie z art. 112 rozporządzenia nr 1306/2013 w wykazie beneficjentów nie są publikowane imiona i nazwiska oraz nazwy beneficjentów, którzy otrzymali płatności dla małych gospodarstw, o których mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U poz. 308), tj. w wysokości nie wyższej niż równowartość w złotych kwoty 1.250 euro. W takim przypadku publikowane są dane wymienione w pkt 4-6, a beneficjent identyfikowany jest za pomocą kodu, określonego przez państwa członkowskie. Kod pozwalający zidentyfikować poszczególnych beneficjentów jest znany agencji płatniczej, która wypłaciła środki beneficjentowi, tj. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Minister wyjaśnił jednocześnie, że mając na uwadze art. 58 rozporządzenia wykonawczego Komisji Europejskiej nr 908/2014, w przypadku gdy liczba beneficjentów mających miejsce zamieszkania albo siedzibę na terenie danej gminy jest mniejsza niż 10, nie są publikowane imiona i nazwiska oraz nazwy beneficjentów, którzy otrzymali płatności dla małych gospodarstw, o których mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. w wysokości nie wyższej niż równowartość w złotych kwoty 1.250 euro. W takim przypadku publikowane są dane dotyczące beneficjentów zamieszkałych lub zarejestrowanych na terenie powiatu, w skład którego wchodzi dana gmina. W takim przypadku nie jest publikowany również kod pocztowy identyfikujący daną gminę.
Wobec powyższego Minister poinformował, że Stowarzyszenie może skorzystać z danych opublikowanych zgodnie z przepisami unijnymi na stronie: http://beneficjenciwpr.minrol.gov.pl/, natomiast szczegółowe informacje o płatnościach dla poszczególnych beneficjentów, w tym za lata wcześniejsze, posiada Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
W związku z otrzymana odpowiedzią Stowarzyszenie w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. zwróciło się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozważenie zajętego przez organ stanowiska wskazując, że przepisy UE nie zabraniają udostępniania informacji o beneficjentach funduszy wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej przed upływem dwóch lat budżetowych. Odnosząc się do treści art. 111 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 Stowarzyszenie podkreśliło, że przepis ten w żaden sposób nie stanowi, iż informacje przestają być publiczne po upływie dwóch lat od publikacji, ani nie wyłącza tych danych z zakresu przepisów o dostępie do informacji publicznej w państwach członkowskich. Stowarzyszenie wskazało też, że powyższa kwestia została podniesiona przez rząd hiszpański wraz z Komisją Europejską, która 24 marca 2021 r. potwierdziła na piśmie, że "W celu rozpowszechniania danych beneficjentów obowiązuje art. 111 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. Jest to jednak ograniczone do dwóch lat (art. 111 i 112). Po tym okresie nie ma unijnego uzasadnienia dla publikowania tych danych. Wniosek przedmiotowej spółki dotyczy pełnego dostępu do subwencji rolnych za okres 2012- 2017, wyraźnie wykracza poza te dwa lata, a zatem nie jest objęty art 111 Rozporządzenia (UE) nr 1306/2013."
W związku z powyższym, w ocenie Stowarzyszenia, w rozporządzeniu 1306/2013 nie ma ograniczeń dotyczących publikowania tych danych, a organ błędnie zinterpretował art. 111 uznając, że dostęp do wnioskowanych informacji nie jest możliwy zgodnie z przepisami UE. Stąd też zwróciło do Ministra o uznanie, że nie ma ograniczeń na mocy art. 2 ust. 1 u.d.i.p.
Stowarzyszenie podkreśliło jednocześnie, że 12 krajów Unii Europejskiej (oraz Wielka Brytania) udostępniło wnioskowane dane, tj. nazwiska beneficjentów oraz kwoty przyznane w latach 2012-2018. Znaczyło też, że prośba dotyczy zbiorów danych, które istnieją w domenie publicznej już od dwóch lat. Wniosek nie dotyczy żadnych dodatkowych informacji poza danymi, które są już wytworzone, ani informacji, które mogą być uznane za wrażliwe dane osobowe, a w szczególności imion i nazwisk osób, które otrzymały mniej niż 1.250 euro ze środków publicznych, zgodnie z publikacją wymaganą przez art. 112 rozporządzenia nr 1306/2013. Oznacza to, że żaden wyjątek dotyczący prywatności nie miałby tutaj zastosowania jako uzasadniony powód nieudzielenia dostępu do tych danych.
Stowarzyszenie zwróciło również uwagę, że udostępnienie wnioskowanych danych leży w ważnym interesie publicznym. Wniosek ma konkretny cel, jakim jest zapewnienie publicznej kontroli wydatkowania środków publicznych oraz przeprowadzenie w pełni świadomej, opartej na dowodach, debaty publicznej na temat sposobu wykorzystania takich środków. Upublicznienie danych jest niezbędne nie tylko do zapewnienia pełnego nadzoru nad sposobem wydatkowania środków publicznych w Polsce w ciągu ostatnich kilku lat, ale także do zapewnienia polskich obywateli, że instytucje publiczne zarządzają środkami publicznymi w sposób odpowiedzialny.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w odpowiedzi na powyższą korespondencję Stowarzyszenia, w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, jednocześnie ponowie informując, że szczegółowe informacje o płatnościach dla poszczególnych beneficjentów, w tym za lata 2012-2018, posiada Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, Stowarzyszenie [...] zarzuciło organowi naruszenie przepisów:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: MPPOiP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie wnioskowanej informacji, prowadzące do ograniczenia prawa do informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej opartej na dowodach o wydatkowaniu środków publicznych w zakresie beneficjentów Wspólnej Polityki Rolnej UE,
2) art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2, (dalej jako: "EKPCz"), w zakresie, w jakim z konwencji wynika, że każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez zaniechanie udostępnienia informacji objętych wnioskiem, co prowadzi do ograniczenia debaty o wykorzystaniu środków publicznych alokowanych we Wspólnej Polityce Rolnej UE,
3) art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten obliguje do wykonania wniosku w sytuacji, gdy organ władzy publicznej, zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie udostępnił wnioskowanych informacji w Biuletynie Informacji Publicznej,
4) art. 1 ust. 2 i art. 10 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 57-59 rozporządzenia nr 908/2014 z 6 sierpnia 2014 r. i art. 111 i 112 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, poprzez błędne zastosowanie prowadzące do uznania, że przepisy ww. rozporządzeń wyłączają obowiązek udostępnienia informacji na wniosek w sytuacji, gdy wnioskowane informacje nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej, ani nie znajdują się w publicznym obrocie.
Mając na uwadze powyższe Stowarzyszenie wniosło o:
1) skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o rozstrzygnięcie: "czy przepisy wspólnotowe zawarte w art. 111 i 112 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 i art. 57, 58, 59 rozporządzenia wykonawczego Komisji Europejskiej (UE) nr 908/2014 z 6 sierpnia 2014 r. ustanawiające zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości należy tak rozumieć, że norma z nich wynikająca nakazuje publikować ex post na stronie internetowej określone informacje wraz ze wskazanymi nimi ograniczeniami, a tym samym wyłączają prawo do uzyskania pełnych informacji na wniosek."
2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązanie organu do wykonania wniosku,
3) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Stowarzyszenie przywołało treść art. 267 TFUE. Podkreśliło, że rozporządzenia UE jako akty prawa pochodnego "(...) ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich" (art. 288 TFUE).
Zaznaczyło jednocześnie, że bezpośrednią podstawą odmowy wykonania wniosku były przepisy rozporządzeń, w tym również w zakresie ochrony prywatności. Zarówno obowiązek publikowania określonych danych, zakres publikowanych informacji wynika z przepisów UE, a ten obowiązek stał się podstawą do odmowy udostępnienia informacji na wniosek. Tym samym zastosowanie mają właśnie przepisy UE.
Stowarzyszenie zaznaczyło też, że stosowanie przepisów ww. rozporządzeń w różnych krajach jest inne, a zatem w celu ochrony prawa do informacji stosowanie przepisów winno być jednolite - a taki skutek byłby osiągnięty poprzez skierowanie pytania prejudycjalnego. Oczywiście miałoby to odniesienie do tej sprawy, ale pośrednio wpływałoby na wykładnię przepisów ww. rozporządzeń.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 19 MPPOiP oraz art. 10 EKPCz Stowarzyszenie, przytaczając szereg fragmentów orzeczeń Europejskiego Trybunału Prawa Człowieka podkreśliło, że realizując kampanię dotyczącą przejrzystości funduszy Wspólnej Polityki Rolnej, realizuje działania w interesie publicznym, a bez dostępu do wnioskowanych informacji nie może prowadzić debaty publicznej.
Uzasadniając naruszenie art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Stowarzyszenie wyjaśniło, że jego wniosek z dnia [...] maja 2021 r. dotyczył informacji, które nie są i nie były udostępnione na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Zgodnie z obowiązkiem wynikającym z ww. rozporządzeń część wnioskowanych informacji udostępniania jest na stronie internetowej, jednak dane umieszczone pod adresem http://beneficjenciwpr.minrol.gov.pl nie są częścią Biuletynu Informacji Publicznej organu. Tym samym, nawet jeżeli część wnioskowanych informacji znajdowałaby się pod tym adresem, to zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie zwalniałoby to z obowiązku wykonania wniosku. Ponadto zakres wniosku jest inny niż informacje udostępnione na ww. stronie internetowej, dotyczy lat 2012-2018, a na stronie internetowej dostępne są wyłącznie informacje z lat 2019 i 2020 (zakres na dzień złożenia skargi). Powyższe oznacza, że nie ma wnioskowanych informacji w przestrzeni publicznej.
Uzasadniając z kolei naruszenie art. 1 ust. 2 i art. 10 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 57-59 rozporządzenia nr 908/2014 i art. 111 i 112 rozporządzenia nr 1306/2013, Stowarzyszenie podniosło, że organ wprost nie wskazał, iż jego zdaniem przepisy ww. rozporządzeń tworzące obowiązek proaktywnego udostępniania informacji o beneficjentach Wspólnej Polityki Rolnej stanowią (zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Stowarzyszenie stwierdziło również, iż nawet jeżeli przyjąć, że rozporządzenia UE na gruncie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. uznać należy za akty, które mogą tworzyć odmienne zasady i tryb oraz mające pierwszeństwo przed regulacjami u.d.i.p., to wniosek nie dotyczył informacji objętych proaktywnym obowiązkiem ich publikowania, co oznacza, że inne przepisy nie mogą mieć pierwszeństwa
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie.
Pełnomocnik organu zaznaczył na wstępie, że pierwsza skarga Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2022 r. na bezczyność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 427/22.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust 2 u.d.i.p. pełnomocnik organu wyjaśnił, że przepisem szczególnym w omawianej sprawie są przepisy art. 111 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 oraz art. 57-59 rozporządzenia 908/2014, które przewidują coroczną publikację ex post wykazu beneficjentów funduszy WPR, określają zakres publikowanych danych, a także wskazują, że informacje są publikowane co roku do dnia 31 maja w odniesieniu do poprzedniego roku budżetowego oraz, że pozostają dostępne na stronie internetowej przez dwa lata od dnia ich opublikowania.
Pełnomocnik organu zaznaczył przy tym, że ww. regulacja stanowi wyważenie zasad jawności finansowania oraz prywatności i ochrony danych osobowych beneficjentów. Publikacja ta nie powinna przekraczać niezbędnego minimum koniecznego do realizacji celów w zakresie przejrzystości (motyw 32 i nast. preambuły rozporządzenia 908/2014), a obecne brzmienie przepisów jest następstwem wyroku TSUE z dnia 9 listopada 2010 r. wydanego w połączonych sprawach Volker und Markus Schecke GbR (C-92/09) i Hartmut Eifert (C-93/09) przeciwko Land Hessen.
Tym samym uznać trzeba, że w rozpatrywanej sprawie istnieją podstawy, aby uznać, że istnieje przepis szczególny w rozumieniu art. 1 ust 2 u.d.i.p., który w odmienny sposób reguluje dostęp do informacji publicznej, określając szczególny tryb, zakres i okres udostępnienia danych.
Pełnomocnik organu wskazał też, że Stowarzyszenie domagało się udostępnienia informacji o beneficjentach za lata 2012- 2018, niebędących już w posiadaniu Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu złożenia wniosku, w związku z tym realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej nie była możliwa. Ministerstwo, w celu wypełnienia przepisów unijnych, pozyskuje bowiem dane do publikacji wykazu beneficjentów z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która podpisuje umowy z beneficjentami i posiada system informatyczny ze szczegółowymi informacjami dotyczącymi każdego beneficjenta, również z lat wcześniejszych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi publikowane przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi dane dotyczą ostatnich dwóch lat budżetowych, a dane wcześniejsze są usuwane. Szczegółowe informacje o płatnościach dla poszczególnych beneficjentów, w tym za lata wcześniejsze, posiada natomiast Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, o czym Stowarzyszenie było poinformowane przez Ministra w pismach z dnia [...] maja 2021 r. oraz z dnia [...] lipca 2021 r.
Nieposiadanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi żądanych danych oraz istnienie przepisu szczególnego regulującego w odmienny sposób udostępnianie tych danych czynią zatem, w ocenie pełnomocnika organu, niezasadnymi zarzuty naruszenia przepisów u.d.i.p.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 19 ust. 2 MPPOiP oraz art. 10 ust. 1 EKPCz, pełnomocnik organu zauważył, że prawa wynikające z tych przepisów nie mają charakteru absolutnego i doznają ograniczeń wynikających odpowiednio z art. 19 ust. 3 MPPOiP oraz art. 10 ust 2 EKPCz. Ograniczenia jawności muszą wynikać z ustaw i być niezbędne z uwagi na ochronę dobrego imienia i praw innych osób. Mając na uwadze regulacje zawarte w rozporządzeniu 1306/2013 i rozporządzeniu 908/2014, a także ich cel i genezę - uznać trzeba, że ograniczenia jawności są dopuszczalne na gruncie MPPOiP oraz EKPCz, dlatego nie sposób dopatrzeć się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów ww. umów międzynarodowych.
Odnosząc się natomiast do wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE, pełnomocnik organu wskazał, że pytanie takie mogłoby dotyczyć wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii, tj. w tym wypadku art. 111 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 oraz art. 57-59 rozporządzenia 908/2014. Przepisy te jednak są w swej treści jednoznaczne i nie wymagają wykładni, a ponadto ich treść jest rezultatem oceny prawnej na temat przedmiotowej materii wyrażonej w przywołanym już wyroku TSUE z dnia 9 listopada 2010 r.
Pełnomocnik organu zwrócił jednocześnie uwagę, że Stowarzyszenie wywodzi swoje uprawnienia z przepisów u.d.i.p. oraz MPPOiP oraz EKPCz, a nie z przepisów rozporządzeń unijnych. W istocie zatem treść potencjalnego pytania nie dotyczy przepisów unijnych bezpośrednio, a jedynie w związku z przepisami u.d.i.p., te ostatnie były bowiem podstawą żądania strony i podstawą działań (domniemanej bezczynności) organu. Wykładnia przepisów krajowych nie może być jednak przedmiotem orzekania TSUE na podstawie art. 267 TFUE.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl natomiast art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 902), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Jak stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jego posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. W sprawie nie było też kwestionowane, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej.
Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie wskazuje, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Nie jest zatem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy organ żądanej informacji publicznej nie posiada. W takiej sytuacji organ nie może być zobowiązany do udostępnienia informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem w sytuacji nieposiadania wnioskowanej informacji publicznej organ powinien jedynie poinformować o tym wnioskodawcę w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności.
Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych gdzie podkreśla się, iż w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07, z dnia 23 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4955/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017r. sygn. akt II SAB/Wa 355/17; publ. CBOSA).
W przypadku zatem, gdy organ nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, ale zobowiązany jest do wyjaśnienia wnioskodawcy, iż z uwagi na ich brak nie ma możliwości ich udostępnienia.
Stowarzyszenie we wniosku z dnia [...] maja 2021 r. domagało się udostępnienia informacji dotyczących wykazu beneficjentów Wspólnej Polityki Rolnej UE w Polsce w latach 2012 – 2018.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia [...] maja 2021 r. powołując się na przepisy w art. 111 i 112 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego Komisji Europejskiej (UE) nr 908/2014 z 6 sierpnia 2014 r. ustanawiające zasady dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, przepisów dotyczących kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości poinformował, że w wykonaniu obowiązków nałożonych na państwa członkowskie ww. przepisami unijnymi na stronie: http://beneficjenciwpr.minrol.gov.pl/, są dostępne dane dotyczące beneficjentów funduszy za lata 2019 i 2020, natomiast szczegółowe informacje o płatnościach dla poszczególnych beneficjentów, w tym za lata wcześniejsze, posiada Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
W kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, jednocześnie ponowie informując, że szczegółowe informacje o płatnościach dla poszczególnych beneficjentów, w tym za lata 2012-2018, posiada Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wyartykułował wprawdzie stanowisko, że przepisy art. 111 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 oraz art. 57-59 rozporządzenia 908/2014, które przewidują coroczną publikację ex post wykazu beneficjentów funduszy Wspólnej Polityki Rolnej, określają zakres publikowanych danych, a także wskazują, że informacje są publikowane co roku do dnia 31 maja w odniesieniu do poprzedniego roku budżetowego oraz, że pozostają dostępne na stronie internetowej przez dwa lata od dnia ich opublikowania, są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. które w odmienny sposób regulują dostęp do informacji publicznej, określając szczególny tryb, zakres i okres udostępnienia danych.
Jednocześnie jednak wyraźnie wskazał, że na dzień złożenia wniosku organ nie dysponował informacji o beneficjentach funduszy Wspólnej Polityki Rolnej za lata 2012- 2018, , w związku z tym realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej nie była możliwa. Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w celu wypełnienia obowiązków nałożonych przepisami unijnymi, pozyskuje bowiem dane do publikacji wykazu beneficjentów z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która podpisuje umowy z beneficjentami i posiada system informatyczny ze szczegółowymi informacjami dotyczącymi każdego beneficjenta, również z lat wcześniejszych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi publikowane przez Ministerstwo dane dotyczą ostatnich dwóch lat budżetowych, a dane wcześniejsze są usuwane. Szczegółowe informacje o płatnościach dla poszczególnych beneficjentów, w tym za lata wcześniejsze, posiada natomiast Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, o czym Stowarzyszenie było poinformowane przez Ministra w pismach z dnia [...] maja 2021 r. oraz z dnia [...] lipca 2021 r.
Pełnomocnik organu powołał się przy tym na przepisy krajowe, z których wynika, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa posiada akredytację jako agencja płatnicza w rozumieniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz wykonuje zadanie instytucji zarządzającej, o którym mowa w art. 66 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., jako instytucja pośrednicząca.
W sytuacji, zatem gdy organ poinformował skarżące Stowarzyszenie, że nie dysponuje informacjami o beneficjentach funduszy Wspólnej Polityki Rolnej za lata 2012- 2018 oraz wskazał podmiot, który jest w posiadaniu takich informacji, to należy stwierdzić, iż nie pozostaje w bezczynności.
Nie znajdują tym samym uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 19 ust. 2 MPPOiP, art. 10 ust. 1 EKPCz, art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 2 i art. 10 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 57-59 rozporządzenia nr 908/2014 z 6 sierpnia 2014 r. i art. 111 i 112 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 r.
W zaistniałej sytuacji nie zaszły też przesłanki do skierowanie przez Sąd pytania prejudycjalnego w trybie art. 267 TFUE do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.