II SAB/WA 480/20

II SAB/Wa 480/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 5394/21 - Wyrok NSA z 2022-12-16
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b-d
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. U. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] do rozpoznania wniosku Z. U. z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] na rzecz skarżącego Z. U. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. Z.U. wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. o udostępnienie informacji w zakresie:
1. pełnego wykazu zawierającego nazwy, daty i miejsca promulgacji wszystkich aktów wykonawczych i aktów prawa wewnętrznego jednostek organizacyjnych ZUS (centrali, I Oddziału, Wydziałów), stanowiących podstawę wykonywania w stosunku do wnioskodawcy przez [...] Oddział ZUS przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o jednorazowym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów w 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 743) – w okresie od uchwalenia przez Sejm RP ustawy do dnia udzielenia odpowiedzi o tych aktach,
2. pełnych, dobrze czytelnych tekstów tych wszystkich bez wyjątku ww. aktów prawa wewnętrznego ZUS, które znalazły już, lub powinny znaleźć zastosowanie dla urzeczywistnienia woli ustawodawcy przy tworzeniu i doręczaniu decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], a następnie przy rozpatrywaniu dowołania od ww. decyzji.
W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia [...] października 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że informacje, których dotyczy jego wniosek, nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z treści wniosku jednoznacznie bowiem wynika, że informacje, których udostępnienia domaga się wnioskodawca, są związane z jego prywatnym interesem.
Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może służyć dokonywania przez organ wykładni prawa oraz, że wnioski w sprawie indywidualnej, tj. żądanie wyjaśnienia treści aktów, nie mają charakteru informacji publicznej.
Wyjaśniono również, że wypłata w maju jednorazowego świadczenia pieniężnego zrealizowana została zgodnie z ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r., a informacje dotyczące tego świadczenia w 2019 r. (m. in. komu przysługuje to świadczenie, co trzeba zrobić, żeby je uzyskać, w jakiej wysokości jest wypłacane) znajdują się na stronie internetowej ZUS.
Organ podniósł również, że z wyjaśnień uzyskanych od konsultantów Sali Obsługi Klientów wynika, że w dniu wizyty wnioskodawcy w siedzibie Oddziału w dniu [...] września 2019 r. przekazano mu kopię ustawy, na podstawie której zrealizowana była wypłata świadczenia oraz treść art. 107 K.p.a.
Z kolei w piśmie z dnia 5 marca 2020 r. skierowanym do Z.U., ustosunkowując się do skargi z dnia [...] lutego 2020 r. wniesionej przez ww. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na odmowę udzielenia informacji publicznej, Dyrektor [...] Oddziału ZUS w W. wyjaśnił, że nie odmówił udzielenia informacji publicznej, ale stwierdził, że informacje, których dotyczy wniosek nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych też względów załatwienie dotychczasowych wniosków "zwykłym pismem", a nie w formie decyzji administracyjnej, było prawidłowe. Jednocześnie poinformowano Z.U., że jego skarga z dnia [...] lutego 2020 r. zostanie przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – zgodnie z jego żądaniem.
W skardze z dnia [...] lutego 2020 r. skierowanej, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na odmowę udostępnienia informacji publicznej Z.U. zwrócił się o udzielenie mu przez Dyrektora [...] Oddziału ZUS w W. koniecznej informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej albo o wydanie decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie w całości wskazując, że na wniosek z dnia [...] września 2019 r. organ nie odmówił udzielenia informacji publicznej, ale stwierdził, że informacje, których dotyczy wniosek nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego nie została wydana formalnie decyzja administracyjna o odmowie, lecz udzielono skarżącemu stosownej odpowiedzi pisemnej. Dalej pełnomocnik organu wyjaśnił, że odmówić można wyłącznie udostępnienia informacji, którą podmiot zobowiązany posiada, zaś w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji lub uznania, że nie stanowi ona informacji publicznej właściwym sposobem rozpoznania wniosku jest poinformowanie o tym strony "zwykłym" pismem.
W piśmie z dnia [...] marca 2020 r., stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu dodatkowo poinformował, że pismem z dnia [...] marca 2020 r. wyjaśnił skarżącemu powody niewydania decyzji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2020 r., ustosunkowując się do stanowiska organu oraz odpowiadając na wezwanie Sądu, sprecyzował skargę wskazując, że jej przedmiotem jest bezczynność organu i przewlekłość w zakresie wniosku z dnia [...] września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego.
Skarżący stwierdził, że nie uznaje istoty i uzasadnienia odpowiedzi na skargę, domagając się jednocześnie zobowiązania ZUS do złożenia Sądowi w zakreślonym terminie procesowym całości akt administracyjnych [...] Oddziału ZUS w W., prowadzonych w przedmiotowej sprawie od chwili sporządzenia dla dyrektora Oddziału notatek urzędowych przez dwóch pracowników, tj. osób wyraźnie upoważnionych przez dyrektora Oddziału do wskazanych czynności informacyjnych i z mocy otrzymanego upoważnienia prowadzących ze skarżącym w tym zakresie dnia [...] września 2019 r. rozmowy w Sali Obsługi Interesantów na terenie Oddziału, jak też zawierających co najmniej kolejne pisma skarżącego do dyrektora Oddziału w tej sprawie, datowane na [...] września 2019 r. (wniosek o udzielenie informacji publicznej) i [...] listopada 2019 r. (ponaglenie), oraz z dnia [...] lutego 2020 r. (żądanie skierowania sprawy do sądu administracyjnego), a w konsekwencji żądane odpowiednio dokumenty wewnętrzne Oddziału i odpowiedzi udzielane sukcesywnie skarżącemu – w reakcji na żądania informacji publicznych.
Pełnomocnik organu w piśmie procesowym z dnia [...] września 2020 r. ustosunkowując się do wniosku o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego poinformował, że nie wyraża zgody na mediację w trybie art. 115 P.p.s.a. W ocenie organu żądane przez skarżącego informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i stanowisko Zakładu nie uległoby zmianie w toku postępowania mediacyjnego.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. Sąd oddalił wniosek skarżącego o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W myśl natomiast art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) dalej u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Jak stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W ocenie Sądu skarga na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 u.d.i.p.) rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ww. ustawy. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie u.d.i.p., warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu tej ustawy. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność.
W myśl art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za taką należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne, oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż Dyrektor [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. nie ma racji twierdząc, że informacja odnośnie nazwy, daty i miejsca promulgacji wszystkich aktów prawnych, które miały zastosowanie przy wydawaniu w stosunku do skarżącego decyzji na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o jednorazowym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów w 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 743) nie stanowi informacji publicznej.
Żądanie udostępnienia tego typu informacji zawiera się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b), c) i d) u.d.i.p., który stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych w zakresie wykonywania zadań publicznych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych oraz sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. Pod pojęciem "aktu publicznoprawnego" należy rozumieć zarówno akty prawne powszechnie obowiązujące (tzw. źródła prawa sensu stricto), jak i akty normatywne o charakterze wewnętrznym. Za akty publicznoprawne należy także uznać wszelkie inne akty podejmowane przez podmioty określone w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., które są wynikiem ich władczego działania. Ta kategoria obejmuje w pierwszej kolejności różne formy generalnych aktów administracyjnych, takie jak porozumienia, czy statuty. Świadczy o tym zwrot "stanowienie", który oznacza procedurę podejmowania przez uprawniony podmiot aktów prawnych o szerszym (ogólnym i abstrakcyjnym) charakterze. Pojęcie aktu publicznoprawnego obejmuje swoim zakresem także akty indywidualne: uchwały, zarządzenia, decyzje, itp.
Informacja o aktach wykonawczych oraz aktach prawa wewnętrznego, w tym także miejscu ich promulgacji, które regulują tryb działania jednostek organizacyjnych ZUS przy rozpatrywaniu indywidualnych spraw obywateli oraz wydawaniu w stosunku do nich decyzji, ma charakter informacji publicznej. Należy przy tym zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniom organu, skarżący w swoim wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie domagał się wyjaśnienia treści przepisów, czy też dokonania ich wykładni, lecz informacji o przepisach stosownych przez organ (ich nazwie, dacie i miejscu promulgacji oraz ich treści).
Jeżeli zatem przy wydawaniu decyzji w stosunku do skarżącego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o jednorazowym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów w 2019 r., organ stosował oprócz tej ustawy, także inne akty prawne, to powinien poinformować skarżącego o ich nazwie, dacie i miejscu promulgacji oraz ich treści. W sytuacji zaś, gdy te akty prawne na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) zostały ogłoszone i funkcjonują w obrocie publicznym, to organ nie ma obowiązku udostępniania w trybie dostępu do informacji publicznej ich treści. Przepisy u.d.i.p. nie naruszają bowiem przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Jeżeli natomiast organ przy rozpoznawaniu sprawy skarżącego, oprócz przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o jednorazowym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów w 2019 r. nie stosował żadnych innych aktów prawnych, to także powinien poinformować o tym skarżącego.
Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga bowiem precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W przeciwnym wypadku doszłoby do zdeprecjonowania idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Dyrektora [...] Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. do rozpoznania wniosku Z.U. z dnia [...] września 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być zatem dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, a wynikała z wadliwego zakwalifikowania żądanej informacji jako nie podlegającej przepisom u.d.i.p. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność organu w sposób rażący uchybia przepisom ww. ustawy.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku.