II SAB/Wa 478/22

II SAB/Wa 478/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski.
Łukasz Krzycki /przewodniczący/
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
659
Hasła tematyczne
Ochrona danych osobowych
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 par. 2 pkt 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1 art. 78 ust. 2
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia skargi z dnia [...] września 2020 r. w zakresie przetwarzania danych osobowych 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie skargi z dnia [...] września 2020 r. w zakresie przetwarzania danych osobowych; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezesowi Urzędu Ochrony Danych Osobowych grzywnę w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego P. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. P.S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej także: "Prezes UODO" lub "organ nadzorczy") w przedmiocie rozpatrzenia jego skargi z dnia [...] września 2020 r. dotyczącej nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez V. sp. z o.o. z siedzibą w B..
Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.
W piśmie z dnia [...] września 2020 r. skarżący P.S. skierował do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych skargę dotyczącą nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez spółkę V. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej także: "spółka") polegające na przetwarzaniu danych osobowych skarżącego bez podstawy prawnej, niespełnieniu obowiązku informacyjnego z art. 13, art. 14 i art. 15 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE ("ogólne rozporządzenie o ochronie danych" - Dz. Urz. UE L 119 z dnia 4 maja 2016 r., str. 1 oraz Dz. Urz. UE L 127 z dnia 23 maja 2018 r., str. 2 oraz Dz. Urz. UE L 74 z dnia 4 marca 2021, str. 35 - dalej także: "RODO"), a także na udostępnieniu jego danych osobowych w postaci numeru telefonu podmiotom nieuprawnionym oraz na nieuwzględnieniu sprzeciwu wobec przetwarzania jego danych osobowych w celach marketingowych zgodnie z art. 21 RODO.
Organ nadzorczy uznał, że skarżący sformułował w skierowanej do niego skardze sprzeczne względem siebie żądania, ponieważ wniósł o zobowiązanie spółki do wykonania wobec niego obowiązku informacyjnego, ale jednocześnie zażądał, aby spółka usunęła jego dane osobowe. W związku z tym, Prezes UODO w dniu [...] października 2020 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi z dnia [...] września 2020 r. poprzez dokładne ustalenie sformułowanego w niej żądania.
W dniu [...] października 2020 r. skarżący poinformował organ nadzorczy, że nie żądał jednoczesnego spełnienia przez spółkę obowiązku informacyjnego oraz usunięcia jego danych osobowych. Jednocześnie, skarżący oświadczył, iż wnosi o stwierdzenie naruszenia przez spółkę przepisów RODO poprzez przetwarzanie jego danych osobowych bez wymaganych zgód, niepoinformowanie go w rozsądnym terminie (najpóźniej miesiąca) o przetwarzaniu jego danych osobowych, niewypełnienie obowiązku informacyjnego w ciągu 30 dni licząc od dnia 18 sierpnia 2020 r. oraz przekazanie w dniu 21 lipca 2020 r. jego danych osobowych innym podmiotom bez jego zgody. Ponadto, skarżący zażądał od organu nadzorczego nakazania spółce spełnienia obowiązku informacyjnego na podstawie art. 13, art. 14 i art. 15 RODO, w szczególności poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia 18 sierpnia 2020 r. oraz nakazanie spółce - na mocy art. 21 ust. 2 i 3 RODO - zaprzestania przetwarzania danych osobowych do celów marketingu bezpośredniego.
W dniu [...] listopada 2020 r. skarżący został poinformowany przez Prezesa UODO, że organ nadzorczy wszczął postępowanie i zwrócił się do spółki V. sp. z o.o. o złożenie wyjaśnień w sprawie.
W dniu [...] listopada 2020 r. zarówno skarżący, jak i spółka przedstawili swoje stanowiska w sprawie.
Następnie, w związku z uznaniem przez organ nadzorczy, że dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do podjęcia decyzji administracyjnej, pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Prezes UODO zwrócił się do spółki o złożenie dodatkowych wyjaśnień, o czym jednocześnie poinformował skarżącego.
W dniu [...] lutego 2021 r. spółka odpowiedziała na powyższe wezwanie organu nadzorczego.
Jednakże, w związku z tym, że pismo spółki z dnia [...] lutego 2021 r. zostało podpisane podpisem elektronicznym, ale przesłano je do organu w formie tradycyjnej, Prezes UODO w dniu [...] kwietnia 2021 r. wezwał spółkę do uzupełnienia braków formalnych ww. pisma.
W dniu [...] kwietnia 2021 r. spółka nadesłała do organu prawidłowo podpisane pismo z dnia [...] lutego 2021 r.
W związku z brakiem rozpatrzenia przez organ nadzorczy skargi z dnia [...] września 2020 r., skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2021 r., działając na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. - dalej także: "k.p.a."), wniósł do Prezesa UODO ponaglenie na niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie i wezwał organ nadzorczy do wydania stosownej decyzji.
W dniu [...] maja 2021 r. skarżący został poinformowany przez Prezesa UODO, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej jego skargą dotyczącą niezgodnego z prawem przetwarzania jego danych osobowych przez spółkę, zaistniała konieczność uzupełnienia dotychczas złożonych wyjaśnień. Wobec powyższego, Prezes UODO podniósł, że ponownie zwrócił się do spółki ze stosownym wezwaniem.
W dniu [...] czerwca 2021 r. spółka odpowiedziała organowi nadzorczemu na powyższe wezwanie i złożyła stosowne wyjaśnienia.
W dniu [...] lipca 2021 r. organ nadzorczy ponownie poinformował skarżącego, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego zaistniała konieczność uzupełnienia dotychczas złożonych wyjaśnień. Wobec powyższego, Prezes UODO wskazał, że kolejny raz zwrócił się do spółki ze stosownym wezwaniem.
W dniu [...] lipca 2021 r. spółka złożyła w sprawie kolejne wyjaśnienia.
W pismach z dnia [...] listopada 2021 r. Prezes UODO poinformował zarówno stronę skarżącą, jak i spółkę, że w prowadzonym postępowaniu zgromadzony został materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji administracyjnej. Jednocześnie, organ nadzorczy pouczył obie strony postępowania o przysługującym im prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także prawie do wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów.
W dniu [...] listopada 2021 r. spółka zwróciła się do organu nadzorczego z wnioskiem o umorzenie prowadzonego postępowania.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu nadzorczego, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania jego skargi z dnia [...] września 2020 r.
Skarżący wniósł w petitum skargi o:
1. zobowiązanie Prezesa UODO do wydania decyzji w terminie czternastu dni od daty doręczenia organowi nadzorczemu wyroku Sądu wydanego w sprawie;
2. ukaranie organu nadzorczego grzywną w wysokości dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.");
3. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów wpisu od skargi.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że wezwanie organu nadzorczego z dnia [...] października 2020 r. do uzupełnienia braków formalnych skargi inicjującej niniejsze postępowanie było bezpodstawne, ponieważ żądania skarżącego były precyzyjnie sformułowane w treści skargi z dnia [...] września 2020 r. i w związku z tym nie było potrzeby ich uzupełnienia.
Skarżący wskazał, że od dnia [...] listopada 2021 r., w którym otrzymał pismo od organu o zebraniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji nie ma żadnej informacji na temat toczącego się postępowania, wbrew art. 78 ust. 2 RODO, który obliguje organ nadzorczy do poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrzenia skargi.
Ponadto, skarżący podniósł, że od dnia złożenia skargi do Prezesa UODO do dnia nadania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nadzorczy minęło 642 dni, co świadczy o tym, iż organ nadzorczy dopuścił się skandalicznej przewlekłości i tym samym rażącego naruszenia prawa.
Strona skarżąca podkreśliła, że postępowanie prowadzone przed Prezesem UODO reguluje k.p.a., a zgodnie z treścią art. 12 § 1 i 2 k.p.a. i zawartą w nim zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Jednocześnie, skarżący wskazał, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. Skarżący stwierdził, że w świetle art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ponadto, skarżący podkreślił, że art. 36 § 1 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia wraz z pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia.
Mając powyższe na względzie, skarżący zarzucił, że Prezes UODO rażąco naruszył prawo, gdyż:
- nie załatwił niniejszej sprawy w terminie,
- nie powiadomił skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podając jednocześnie przyczyny zwłoki,
- nie wskazał żadnego nowego terminu załatwienia sprawy,
- od dnia [...] czerwca 2021 r. nie informował skarżącego o postępie lub efekcie rozpatrzenia skargi,
- nie pouczył skarżącego o prawie do wniesienia ponaglenia, a także nie odpowiedział na ponaglenie wniesione przez niego na mocy art. 37 k.p.a.
Ponadto, skarżący - powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 732/20 oraz z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 7/22 - wskazał, iż w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nadzorczy przepis art. 78 ust. 2 RODO nie znajduje zastosowania. Jednocześnie, jak zauważył skarżący, nie stanowi on przepisu wyznaczającego w takiej sprawie innego, niż określony w k.p.a., terminu na rozpatrzenie sprawy strony skarżącej i wydanie decyzji administracyjnej.
Ponadto, strona skarżąca podniosła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13).
Skarżący uznał, że analiza okoliczności niniejszej sprawy daje podstawę do stwierdzenia, iż przewlekłość organu nadzorczego nosi cechy rażącego, a więc oczywistego i ciężkiego zarazem naruszenia prawa.
Według skarżącego, świadczy o tym długi, nieomalże dwuletni okres rozpatrywania skargi dotyczącej ochrony danych osobowych i tym samym przekroczenie wszelkich terminów do załatwienia sprawy określonych w RODO i k.p.a.
Skarżący stwierdził, że takie procedowanie organu jest szczególnie niepożądane w sprawach tak istotnych, jak ochrona danych osobowych i taka postawa organu nie licuje z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a.
Strona skarżąca podkreśliła, że Prezes UODO nagminnie i notorycznie narusza jej prawo prowadząc sprawy skarżącego w sposób przewlekły, co potwierdzają zresztą kolejne wyroki sądów administracyjnych zapadające w jego sprawach.
W tej sytuacji, skarżący uznał, że ukaranie organu nadzorczego grzywną będzie zasadne i posłuży zdyscyplinowaniu Prezesa UODO.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie.
Ustosunkowując się w uzasadnieniu do zarzutów strony skarżącej, Prezes UODO zauważył na wstępie, że postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie zostało zakończone ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2022 r., w której Prezes UODO udzielił spółce V. sp. z o.o. z siedzibą w B. upomnienia za naruszenie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 3 RODO polegające na udostępnieniu skarżącemu informacji określonych w art. 15 ust. 1 RODO z naruszeniem terminu określonego w art. 12 ust. 3 RODO, a także nakazał wspomnianej spółce dostosowanie operacji przetwarzania do przepisów RODO, poprzez spełnienie wobec skarżącego obowiązku informacyjnego określonego w art. 13 RODO, jednocześnie umarzając postępowanie w części dotyczącej udostępnienia danych osobowych skarżącego podmiotom nieuprawnionym oraz odmawiając uwzględnienia wniosku w pozostałym zakresie.
Prezes UODO uznał, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności organu i przewlekłości postępowania.
Organ nadzorczy wskazał, że strona skarżąca słusznie podniosła, że przepisy k.p.a. nie są jedynymi, które regulują czas trwania postępowań toczących się przez Prezesem UODO, który pełni rolę organu nadzorczego w myśl przepisów unijnych regulujących jego działanie. Prezes UODO zauważył, że zgodnie z art. 78 ust. 2 RODO, organ nadzorczy zobligowany jest do poinformowania osoby, której dane dotyczą w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrzenia skargi, a przewidziany w art. 78 ust. 2 RODO trzymiesięczny termin nie jest bezwzględnym terminem, w którym organ ma zakończyć postępowanie, a jedynie terminem, w którym organ rozpatruje skargę lub informuje o postępach lub efektach jej rozpatrywania.
W tej sytuacji, organ nadzorczy uznał, że - w świetle powyższego przepisu - Prezes UODO nie był bezwzględnie zobligowany do zakończenia niniejszego postępowania w terminie trzech miesięcy.
Powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 95/19, z dnia 27 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 332/20 oraz z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 294/20, a także na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt II GSK 1232/17, Prezes UODO stwierdził, że art. 78 ust. 2 RODO należy stosować bezpośrednio przed regulacjami wynikającymi z k.p.a.
W tej sytuacji, organ nadzorczy uznał zatem, że przepisy RODO nie wskazują okresu, w jakim organ ten zobowiązany jest do rozpatrzenia skargi w przedmiocie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych. Jednocześnie, Prezes UODO wskazał, że podziela pogląd doktryny, zgodnie z którym "Odnosząc się do zarzutu bezczynności organu jako podstawy do skorzystania ze środka ochrony prawnej na gruncie postępowania sądowego, rozważyć należy, czy wskazany w komentowanym przepisie okres 3 miesięcy należy traktować jako dyrektywę dla określenia maksymalnego terminu do rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Wydaje się, że treść ust. 2 komentowanego artykułu nie pozwala na przyjęcie takiego stanowiska. Należy bowiem zwrócić uwagę, że obowiązek informacyjny, który ma w tym czasie zrealizować organ, dotyczy nie tylko efektów rozpatrzenia skargi, ale może także obejmować, w zależności od specyfiki konkretnej sprawy, w tym stopnia jej skomplikowania, tylko informacje o postępach w jej prowadzeniu" (por. RODO. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Komentarz, pod red. E. Bielak-Jomaa i D. Lubasza, WKP 2018).
Ponadto, organ nadzorczy podkreślił, że przy ocenie zachowania przez organ administracyjny terminowości w rozpatrzeniu sprawy należy uwzględnić zachowanie stron, w tym treść oraz czas składania do organu wyjaśnień. Prezes UODO przywołał w tym kontekście wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., wydany w sprawie o sygn. akt II OSK 2823/16, w którym stwierdzono, że "choć rozpatrywanie skarg na bezczynność organów wiąże się przede wszystkim z ustaleniem zasadniczej okoliczności, jaką jest zachowanie bądź przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy, to nie jest tak, że przy ocenie bezczynności sąd administracyjny nie może uwzględniać żadnych innych uwarunkowań, w jakich procesował organ administracji. Do tego ostatniego - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - uprawnia treść art. 35 § 5 k.p.a. (in fine), który nakazuje nie wliczać do terminów określonych w art. 35 § 1-4 k.p.a. "okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu".
Prezesa UODO stwierdził, że powyższe stanowisko ma istotne znaczenie w realiach niniejszej sprawy, w której przedmiotem postępowania był szereg zarzucanych spółce nieprawidłowości, a składane przez nią kolejne wyjaśnienia nie były wyczerpujące i nie pozwalały na wydanie decyzji w sprawie. Ponadto, organ nadzorczy zauważył, że również skarżący nie przedłożył dowodów na poparcie wszystkich zarzucanych spółce nieprawidłowości. W tej sytuacji, organ nadzorczy zauważył, że w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, który pozwalałby na ocenę procesu przetwarzania danych osobowych skarżącego, musiał kilkukrotnie zwracać się do spółki o uzupełnienie złożonych wyjaśnień. Jednocześnie, organ nadzorczy wskazał, że pismo spółki z dnia [...] lutego 2021 r. - przesłane w formie korespondencji tradycyjnej - zostało opatrzone podpisem elektronicznym, co uniemożliwiało dokonanie weryfikacji podpisu i w związku z tym był zobowiązany zwrócić się do spółki o uzupełnienie braków formalnych tego pisma.
Mając na uwadze powyższe, Prezes UODO wskazał, że terminowość rozpatrzenia niniejszej sprawy była zatem w znacznym stopniu uzależniona od sposobu, w jaki obie strony postępowania współpracowały z organem nadzorczym w celu jej wyjaśnienia.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, jakoby wezwanie go do uzupełnienia braków formalnych skargi inicjującej postępowanie było czynnością zbędną, Prezes UODO wskazał, że skarżący sformułował w skardze sprzeczne żądania wnosząc jednocześnie o to, aby zobowiązano spółkę do wykonania wobec niego obowiązku informacyjnego oraz zarazem o nakazanie spółce usunięcia jego danych osobowych. Prezes UODO zauważył, że prawo do informacji zostało uregulowane w art. 13, art. 14 i art. 15 RODO, a prawo do usunięcia danych osobowych w art. 17 RODO. Organ nadzorczy podkreślił jednocześnie, że administrator musi przetwarzać dane osobowe, aby możliwe było spełnienie obowiązku informacyjnego. Tym samym, jak podniósł organ nadzorczy, w przypadku uwzględnienia żądania skarżącego dotyczącego usunięcia jego danych przez spółkę, niemożliwym byłoby jednoczesne uwzględnienie żądania spełnienia wobec niego obowiązku informacyjnego. Jednocześnie, organ nadzorczy podniósł, że uwzględnienie żądania spełnienia obowiązku informacyjnego uniemożliwia zaś nakazanie usunięcia danych osobowych, gdyż usuwając je administrator nie mógłby wywiązać się ze spełnienia obowiązku informacyjnego. Prezes UODO podkreślił ponadto, że nie mógł zadecydować za skarżącego, czego ten domaga się względem spółki, co w konsekwencji oznaczało, że konieczne było wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez doprecyzowanie sformułowanych w niej żądań.
Prezes UODO zauważył, że obowiązkiem organu nadzorczego jest dokładne ustalenie, czego domaga się strona żądająca wszczęcia postępowania, bowiem treść żądania wyznacza przedmiot postępowania. Według organu nadzorczego, jeśli charakter lub treść wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić istotę żądania strony. Obowiązek ten wiąże się z ogólną zasadą udzielania niezbędnych wyjaśnień oraz informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2014 roku, sygn. akt II SA/Wa 241/14). Ponadto, Prezes UODO podkreślił, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki jest charakter i zakres żądania zawarty w piśmie wniesionym przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 roku, sygn. IV SA/G1 590/13).
Mając powyższe na względzie, organ nadzorczy wskazał, że mógł ustalić przedmiot niniejszego postępowania dopiero po doprecyzowaniu żądania przez skarżącego w piśmie z dnia [...] października 2020 r.
Jednocześnie, Prezes UODO stwierdził wyraźnie, że podjął czynności z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wskazanego w 78 ust. 2 RODO, albowiem skarga inicjująca sporne postępowanie wpłynęła do organu nadzorczego w dniu [...] września 2020 r., natomiast pismo informujące skarżącego o postępach rozpatrywania skargi zostało mu przesłane w dniu [...] listopada 2020 r., po wcześniejszym wezwaniu do wyeliminowania braków formalnych skargi, które nastąpiło z kolei w dniu [...] października 2020 r.
Organ nadzorczy zauważył ponadto, że po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, które koncentrowały się na zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do oceny kwestionowanego przez skarżącego procesu przetwarzania jego danych osobowych przez spółkę, poinformował pismami z dnia [...] listopada 2021 r. obie strony niniejszego postępowania o zakończeniu czynności wyjaśniających w sprawie.
Mając powyższe na względzie, Prezesa UODO stwierdził, że nie można uznać, iż uchylał się on od wydania końcowego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu nadzorczego było wręcz przeciwnie, gdyż przedsięwziął on wszelkie przewidziane prawem czynności służące ustaleniu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy oraz zebraniu materiału dowodowego potrzebnego do jej rozstrzygnięcia decyzją administracyjną, czego rezultatem było zresztą wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie.
Prezes UODO zauważył, że to na organie nadzorczym spoczywał wyrażony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Jednocześnie, organ nadzorczy stwierdził, że wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości Prezesa UODO musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Organ nadzorczy uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - w przedmiotowej sprawie podejmował wszelkie konieczne czynności, wykorzystując dla ustalenia stanu faktycznego sprawy instrumenty prawne przyznane mu przepisami ustawy o ochronie danych osobowych i k.p.a.
Jednocześnie, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1319/20, organ nadzorczy zauważył, że wydanie decyzji administracyjnej na niekompletnym materiale dowodowym może stanowić przekroczenie granicy swobody oceny dowodów.
Ponadto, Prezes UODO stwierdził, że na każdym etapie spornego postępowania skarżący był informowany o podejmowanych w sprawie działaniach, co znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym w aktach przedmiotowej sprawy materiale dowodowym.
Prezes UODO wskazał, iż zasada szybkości postępowania, jakkolwiek bardzo istotna, nie może być uznana za nadrzędną, w szczególności wobec zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Organ nadzorczy podkreślił, że zgadza się w tym zakresie m.in. ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2641/13, w którym NSA - odnosząc się do hierarchii zasad postępowania - wskazał, że "zasada szybkości postępowania nie może przeważać nad innymi zasadami i prawami chroniącymi podstawowe prawa jednostki w postępowaniu administracyjnym".
Ponadto, organ nadzorczy zwrócił uwagę na specyfikę przedmiotowej sprawy, która toczyła się wprawdzie w przedmiocie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych skarżącego, niemniej jednak jej rozstrzygnięcie wymagało od Prezesa UODO przeanalizowania odrębnych przepisów prawa, w tym ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1648) oraz ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 344).
Organ nadzorczy wskazał jednocześnie, że postępowania prowadzone przez Prezesa UODO są z reguły skomplikowane i czasochłonne, gdyż występują w nich co najmniej dwie strony o spornych interesach. Jednocześnie, jak zauważył organ nadzorczy, jego decyzje nie mają charakteru związanego, a zatem nie jest możliwe ich wydanie wyłącznie w oparciu o stwierdzenie spełnienia bądź nie warunku do wydania decyzji w oparciu o elementy wniosku kierowanego do organu.
Mając na względzie powyższe, organ nadzorczy uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zarzucić Prezesowi UODO przewlekłego prowadzenia postępowania, co uzasadnia oddalenie skargi.
Jednak, z daleko posuniętej ostrożności procesowej i w przypadku uznania przez Sąd, że w sprawie doszło do przewlekłości, Prezes UODO wskazał, że nie można uznać, iż miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powołując się w tym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15, organ nadzorczy wyjaśnił bowiem, że "z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty, bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo. Rażące naruszenie prawa musi przy tym posiadać pewne dodatkowe, kwalifikujące je cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie prawa". Ponadto, Prezes UODO powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Go 159/19, w którym stwierdzono, że "orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne".
W konsekwencji, Prezes UODO uznał, że sama długość trwania postępowania lub podejmowania kolejnych czynności nie jest jedyną i nadrzędną przesłanką przesądzającą, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Zdaniem organu nadzorczego, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialno-prawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2011 r. wydany w sprawie o sygn. akt II SAB/Gd 30/11).
Ponadto, organ nadzorczy podkreślił, że przy ocenie tego, czy doszło do rażącego naruszenia przepisów, nie można pominąć także faktu, iż w toku spornego postępowania strony udzielały niepełnych wyjaśnień wskutek wezwań kierowanych do nich przez Prezesa UODO.
Powołując się natomiast na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt I OSK 434/20, Prezes UODO zauważył, że "decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka przewidzianego art. 149 § 2 p.p.s.a. (grzywny, sumy pieniężnej albo obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje, jakie środki te pełnią i cele, jakim mają służyć. I tak - przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną (...) (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2019 r., I OSK 539/19). Grzywna ma mobilizować organ do załatwienia sprawy, działać również prewencyjne i represyjnie na organ, niemniej ta "represja" powinna być stosowana w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa".
W związku z powyższym, Prezes UODO uznał, że wniosek skarżącego o ukaranie organu grzywną w wysokości dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia jest bezzasadny, tym bardziej, że - jak zauważył organ nadzorczy - rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie już zapadło, zaś z akt sprawy wynika, że organ nadzorczy w żaden sposób nie uchylał się od jego wydania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").
W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Warto jednocześnie wyraźnie zaznaczyć, że od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność działania organów administracji publicznej z prawem europejskim (prawem Unii Europejskiej), rozumianym, jako całokształt dorobku prawnego Unii Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa europejskiego, interpretowanych oraz stosowanych w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej.
Należy zauważyć, że w tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny legalności spornego działania Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, zobowiązany był - co do zasady - zbadać zgodność tego działania (a właściwie zaniechania) przede wszystkim z przepisami prawa europejskiego, w tym w szczególności z regulacjami zawartymi w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - zwane także: "RODO").
Stosując krajowe normy proceduralne, Sąd zobowiązany był ponadto uwzględnić istotne zastrzeżenie, a mianowicie takie, iż wspomniane krajowe normy proceduralne dotyczące realizacji uprawnień wynikających z prawa Unii Europejskiej nie mogą być mniej korzystne od norm mających zastosowanie do podobnych sytuacji zaistniałych pod rządami prawa krajowego (zasada ekwiwalencji), a także (zgodnie z zasadą efektywności) nie mogą czynić realnie niemożliwym lub zbędnie utrudnionym wykonywania uprawnienia wynikającego z prawa Unii Europejskiej (por. m.in. np. wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 8 marca 2017 r., C-14/16, Euro Park Service vs. Ministre des Finances et des Comptes publics, ECLI:EU:C:2017:177, pkt 36, i powołane tam orzecznictwo).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga P.S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w sprawie zainicjowanej skargą tej osoby z dnia [...] września 2020 r. dotyczącą nieprawidłowości w procesie przetwarzania jej danych osobowych przez spółkę V. sp. z o.o. z siedzibą w B. w sposób istotny naruszyło obowiązujące przepisy procedury administracyjnej, albowiem pomimo działania początkowo zgodnego z dyspozycją art. 78 ust. 2 RODO, organ nadzorczy dopuścił się jednak w sposób ewidentny przewlekłego prowadzenia spornego postępowania, naruszając tym samym art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych.
Sąd uznał przy tym, że przewlekłość, której dopuścił się Prezesa UODO, rozpoznając skargę strony skarżącej z dnia [...] września 2020 r., miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Jednocześnie, mając na względzie rażący charakter owej przewlekłości, Sąd doszedł do wniosku, iż - w świetle art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. - zachodzą wszelkie podstawy do wymierzenia organowi nadzorczemu grzywny w wysokości 500 (pięćset) złotych.
Należy zauważyć, że niesporne w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jest to, iż skarżący złożył skargę wszczynającą postępowanie przed Prezesem Urzędu Ochrony Danych Osobowych w dniu [...] września 2020 r., która ostatecznie została rozpatrzona decyzją administracyjną nr [...]., wydaną przez organ nadzorczy w dniu [...] lipca 2022 r., a więc już po dacie wniesienia do Sądu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych.
W konsekwencji, Sąd uznał, że brak było podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązania tym samym Prezesa UODO do rozpatrzenia skargi P.S. z dnia [...] września 2020 r.
Niemniej, nie oznacza to, że działanie organu nadzorczego w niniejszej sprawie było prawidłowe.
Otóż, należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia przewlekłości. Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że "przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ" polega na niepodejmowaniu przez organ skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). W przypadku przewlekłości postępowania, czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).
Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Również w dotychczasowym orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; podobnie: postanowienie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12).
Przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy formalnie organowi nie można postawić zarzutu niepodejmowania czynności w sprawie, jednakże nieefektywne wykonywanie tych czynności prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle, a zatem dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Przepis art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. m.in. J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus z 2013 r. nr 69, s. 11).
Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił w dniu [...] września 2020 r. do Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, jako właściwego organu nadzorczego, ze skargą, o której mowa w art. 77 ust. 1 RODO, a która dotyczyła nieprawidłowego, zdaniem skarżącego, przetwarzania jego danych osobowych przez spółkę V. sp. z o.o. z siedzibą w B..
W tym miejscu, należy wskazać, że zgodnie z art. 12 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
Zasada szybkości postępowania wyrażona w powyżej przytoczonym przepisie jest ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 k.p.a., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Niekiedy może to się wiązać z koniecznością dłuższego prowadzenia postępowania, wówczas - stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. - organ obowiązany jest zawiadomić o tym strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W art. 35 k.p.a. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej, a przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).
Ponadto, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie, organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 k.p.a., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności.
Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa do dnia [...] czerwca 2022 r., tj. do dnia wniesienia skargi na przewlekłość organu nadzorczego, nie została zakończona poprzez wydanie decyzji (ostatecznie decyzja została wydana przez Prezesa UODO dopiero w dniu [...] lipca 2022 r.), a czynności w niej podejmowane, opisane w skardze i znajdujące odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, podejmowane były w kilkumiesięcznych odstępach czasu. W tej sytuacji, zwłoka, jakiej dopuścił się Prezes UODO w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a.
Nie ulega jednak wątpliwości, że rozpatrując skargę czy to na bezczynność Prezesa UODO, czy też na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ nadzorczy, sąd administracyjny nie mógł pominąć w swych rozważaniach istotnej normy prawnej przewidzianej w art. 78 ust. 2 RODO.
Prawodawca unijny w art. 78 ust. 2 RODO przewidział możliwość skorzystania przez osobę, której dane dotyczą, z uprawnienia do wykorzystania środka ochrony prawnej przed sądem (przeciwko organowi nadzorczemu) w sytuacji, gdy organ nadzorczy w terminie 3 miesięcy:
1) nie rozpatrzył skargi;
2) nie poinformował osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi.
W doktrynie przyjmuje się, że pomimo, iż literalna treść art. 78 ust. 2 RODO nie daje jasnej odpowiedzi w tym zakresie, to należy przyjąć, że termin w nim określony powinien mieć zastosowanie w obu przypadkach wskazanych w pkt 1 i 2 powyżej (por. P. Litwiński /w:/ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (EU) nr 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych). Komentarz, pod red. P. Litwińskiego, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2021, Nb 5 komentarza do art. 78 RODO; podobnie: P. Fajgielski, Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, Wolters Kluwer Polska 2022, t. 6 komentarza do art. 78 RODO). W przeciwnym bowiem przypadku nie byłoby określonego terminu do rozstrzygnięcia sprawy (sankcji w przypadku jego przekroczenia). Ponadto, należy stwierdzić, że wprowadzenie takiego terminu wyłącznie w odniesieniu do obowiązków informacyjnych z art. 77 ust. 2 RODO (na co mogłaby wskazywać wykładnia literalna przepisu art. 78 ust. 2 RODO) wydaje się w kontekście zabezpieczenia praw skarżącego nieadekwatne.
Termin wskazany w przepisie art. 77 ust. 2 RODO "nie powinien być rozumiany jako termin rozpatrzenia skargi, gdyż sprawa może okazać się skomplikowana, a jej rozstrzygnięcie niemożliwe w trzymiesięcznym terminie, wówczas jednak organ nadzorczy powinien poinformować o tym osobę, której dane dotyczą" (tak również: P. Fajgielski, Komentarz do rozporządzenia nr 2016/679 ..., t. 6 komentarza do art. 78 RODO; podobnie M. Górski /w:/ Ogólne rozporządzenie o ochronie danych osobowych. Komentarz, pod red. M. Sakowskiej-Baryły, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, Nb 9 komentarza do art. 78 RODO).
W tej sytuacji, należy - zdaniem Sądu - uznać, że treść ust. 2 wspomnianego art. 78 RODO nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że wskazany w tym przepisie okres 3 miesięcy należy traktować jako dyrektywę dla określenia maksymalnego terminu do rozstrzygnięcia sprawy przez organ nadzorczy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że obowiązek informacyjny, który ma w tym czasie zrealizować organ nadzorczy, dotyczy nie tylko efektów rozpatrzenia skargi, ale może także obejmować, w zależności od specyfiki konkretnej sprawy, w tym stopnia jej skomplikowania, tylko informacje o postępach w jej prowadzeniu (tak również: J. Łuczak /w:/ E. Bielak-Jomaa (red.), D. Lubasz (red.), RODO. Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Komentarz, WKP 2018, t. 5 komentarza do art. 78 RODO).
W tej sytuacji, w świetle powyższego przepisu, uznać należy, iż organ nadzorczy początkowo działał zgodnie z normą proceduralną określoną w przepisie art. 78 ust. 2 RODO, albowiem rzeczywiście w przedmiotowej sprawie pierwsze czynności zostały podjęte przez organ nadzorczy we właściwym terminie.
Niemniej, choć - w ocenie Sądu - postępowanie Prezesa UODO w niniejszej sprawie początkowo prowadzone było zgodnie z dyspozycją art. 78 ust. 2 RODO, uznać należy, że późniejsze działania tego organu świadczą jednak o tym, iż ewidentnie dopuścił się on rażąco niewłaściwego działania, które nosi wszelkie znamiona przewlekłego działania.
Warto zauważyć bowiem, że - jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy - w toku postępowania wystąpiły co najmniej dwie długotrwałe i niczym nieusprawiedliwione przerwy w działaniu organu nadzorczego. Pierwsza z tych przerw trwała od dnia [...] listopada 2020 r. (tj. od dnia wpłynięcia do organu nadzorczego kolejnych wyjaśnień spółki zawartych w piśmie z dnia [...] listopada 2020 r.) do dnia [...] lutego 2021 r. (vide: kolejne wezwanie skierowane przez organ nadzorczy do spółki o złożenie dodatkowych wyjaśnień). Druga długotrwała nieusprawiedliwiona przerwa w działaniu organu nadzorczego trwała co najmniej od dnia [...] listopada 2021 r. (w którym organ nadzorczy poinformował stronę skarżącą o tym, że w prowadzonym postępowaniu zgromadzony został materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji) do dnia [...] lipca 2022 r., a więc do dnia wydania ostatecznej decyzji w sprawie zainicjowanej skargą z dnia [...] września 2020 r.
W świetle powyższego, nie sposób przyjąć, iż organ nadzorczy, choć początkowo dotrzymał terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2 RODO, nie prowadził postępowania w sposób rażąco przewlekły.
W ocenie Sądu, działania Prezesa UODO mieszczą się w zakresie pojęcia przewlekłości, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami podejmowanymi przez organ nadzorczy.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że złożona skarga jest w pełni uzasadniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu organ nadzorczy uchybił powołanym powyżej przepisom regulującym przebieg postępowania wyjaśniającego zainicjowanego skargą, o której mowa w art. 77 ust. 1 RODO.
Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki oraz że na bieżąco monitorował sprawę, np. poprzez ponaglanie innych podmiotów do przekazania żądanych informacji, czy też wyjaśnień.
W aktach sprawy znajdują się co prawda zawiadomienia skierowane do strony skarżącej, w których organ nadzorczy informował, że sprawa zostanie załatwiona w późniejszym terminie, jednakże sprawa w kolejnych terminach wskazywanych przez Prezesa UODO nie została załatwiona. W ocenie Sądu, czynności podjęte po tym terminie świadczą w oczywisty sposób o przewlekłości organu nadzorczego.
Sąd uznał w konsekwencji, że w przedmiotowej sprawie, wbrew zapewnieniom Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, podejmowane przez ten organ czynności nie zmierzały do jej jak najszybszego rozstrzygnięcia.
Podkreślić należy ponadto, że rzekome trudności organu nadzorczego, które wynikać miały ze skomplikowanego charakteru sprawy, również nie mogą zwolnić tego organu z zarzutu rażącej przewlekłości.
W ocenie Sądu, nie ulega wprawdzie wątpliwości, że oczywistym jest podnoszona w odpowiedzi na skargę przez organ nadzorczy okoliczność, że to na nim spoczywa przewidziany w art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Jednakże, zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy wystarczający do wydania decyzji administracyjnej zebrany został w dniu [...] listopada 2021 r., zaś decyzja administracyjna wydana dopiero w dniu [...] lipca 2022 r., po wniesieniu skargi do Sądu.
Sąd miał na względzie to, iż sprawa niniejsza bezspornie nie należała do spraw prostych, jak zresztą większość spraw prowadzonych przez Prezesa UODO, zaś szeroki zakres zagadnień, które w aspekcie przetwarzania danych osobowych kwestionowany był przez skarżącego, wymagał pełnego wyjaśnienia.
Niemniej jednak, analiza okoliczności sprawy daje podstawę do stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nadzorczy nosi cechy rażącego, a więc oczywistego, ciężkiego naruszenia prawa. Świadczy o tym długi, prawie dwuletni okres rozpatrywania skargi dotyczącej bezprawnego naruszenia danych osobowych i tym samym przekroczenia wszelkich terminów do załatwienia sprawy określonych zarówno w RODO, jak i k.p.a. Przedmiotowa sprawa została rozpatrzona dopiero w dniu [...] lipca 2022 r., a więc dopiero po wniesieniu skargi do Sądu. Takie procedowanie organu nadzorczego jest szczególnie niepożądane w sprawach tak istotnych, jak dotyczących ochrony danych osobowych. Uznać trzeba, że takie prowadzenie postępowania nie licuje z wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., uznając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ za zasadną, Sąd stwierdza, czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.
Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie /w:/ wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie, warto zauważyć, że słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (vide: Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).
W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania zainicjowanego skargą P.S. dotyczącą bezprawnego przetwarzania jego danych osobowych przez spółkę V. sp. z o.o., jak i brak po stronie organu nadzorczego w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że Prezes UODO faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania - powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa.
W okolicznościach niniejszej sprawy termin rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 77 ust. 1 RODO przez skarżącego, jako osobę, której dane dotyczą, został przez organ nadzorczy znacznie przekroczony, nawet biorąc pod uwagę przepis szczególny określony w art. 78 ust. 2 RODO, a przekroczenie to było na tyle wysokie, że można je ewidentnie rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa.
W tej sytuacji, uznać należy, że rażąco przewlekłe prowadzenie przez Prezesa UODO spornego postępowania wynikało - o ile być może nie z celowego działania tego organu - to już z całą pewnością z lekceważącego podejścia do obowiązków wynikających z jednoznacznych regulacji prawnych dotyczących ochrony danych osobowych.
Z powyższych względów, uzasadnionym było orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa UODO miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W tej sytuacji, jeśli chodzi o żądanie strony skarżącej wymierzenia organowi nadzorczemu grzywny, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Nie ulega wątpliwości, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Rozwiązanie to, w połączeniu z instytucją polegającą na nakładaniu na organ sumy pieniężnej, o której również mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., a także odszkodowaniem przewidzianym w ustawie z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1169), mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez Sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.
Niemniej, w ocenie Sądu, uznać należy, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do wymierzenia organowi nadzorczemu grzywny, albowiem nie tylko rażące naruszenie prawa po stronie organu nadzorczego, ale również stopień jego zawinienia w zakresie podejmowanych czynności, pozwalają, aby w niniejszej sprawie dopatrywać się racji mogących przemawiać za dodatkowym nałożeniem na organ obciążenia finansowego w postaci wymierzenia wspomnianej grzywny w wysokości 500 złotych.
Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, zauważyć trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - zasądzając od Prezesa UODO na rzecz strony skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego - orzekł w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 w związku z art. 209 P.p.s.a.