II SAB/Wa 464/24

II SAB/Wa 464/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-12-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski /sprawozdawca/
Joanna Kruszewska-Grońska
Sławomir Antoniuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 311/25 - Wyrok NSA z 2026-01-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par 1 i 2, art. 154 par. 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 4 ust. 3 i 1, art. t, art. 1 ust. 1, art. 6, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 14 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na bezczynność PGNiG [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje PGNiG [...] S. A. z siedzibą w [...] do rozpoznania wniosku M. D. z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność PGNiG [...] S. A. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od PGNiG [...] S. A. z siedzibą w [...] na rzecz M. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2024 r. M.D. (dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PGNiG [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "Spółka" lub "organ") w przedmiecie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący zarzucił Spółce naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d)
i f) oraz pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej" u.d.i.p.". Skarżący wniósł o:
1) zobowiązanie Spółki do rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] lipca 2024 r.;
2) orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3) zasądzenie kosztów postępowania;
4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2024 r. zwrócił się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie wysokości miesięcznego wynagrodzenia brutto członków zarządu Spółki - tj. osobno A.G. oraz M.O. (członków zarządu ujawnionych na stronie internetowej - [...]). Skarżący wniósł o podanie informacji aktualnych na dzień wniesienia wniosku oraz na dzień jego rozpatrywania (na wypadek gdyby kwoty wynagrodzenia się różniły).
Skarżący wskazał, że po upływie 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wysłał, w dniu [...] sierpnia 2024 r. wiadomość e-mail przypominającego o jego wniosku. Po upływie tygodnia, w dniu [...] sierpnia 2024 r., wysłał kolejną wiadomość
z przypomnieniem o jego wniosku, która także pozostała bez odpowiedzi.
Zdaniem skarżącego nie budzi wątpliwości, ze Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W tym zakresie skarżący podniósł, że Spółka prowadzi stronę Biuletynu Informacji Publicznej ([...]). Ponadto jedynym akcjonariuszem Spółki jest O. S.A., w którym z kolei 49,9% udziałów posiada Skarb Państwa. Przy czym, zgodnie ze Statutem Spółki O. S.A. (art. 11 ust. 1) - akcje Skarbu Państwa są uprzywilejowane
i tylko on może wykonywać prawa z więcej niż 10% ogólnej liczby głosów, czego nie może tego żaden inny akcjonariusz. O. S.A. jest też wpisany do wykazu spółek
o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 r. w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa). Zdaniem skarżącego oznacza to, że Skarb Państwa ma pozycję dominującą zarówno w Spółce O. S.A. jak i pośrednio w spółkach od niej zależnych, w tym PGNiG [...] S.A. Odwołując się do orzecznictwa skarżący wskazał, że kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa na potrzeby u.d.i.p. jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną.
W takim wypadku, zgodnie ze wskazanym wyrokiem, majątek takich spółek jest traktowany tak jak majątek publiczny. Ponadto Spółka wykonuje zadania publiczne,
w tym np. wytwarza i dystrybuuje energię elektryczną. Dodatkowo kwestia spełnienia przesłanki podmiotowej wobec Spółki została już prawomocnie przesądzona
w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2022 r.
II SAB/Wa 355/22). W ocenie skarżącego spełniony został wymóg określony w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Dalej skarżący podniósł, że konsekwencją przyjęcia, że majątek Spółki podlega analogicznym zasadom, z punktu widzenia transparentności, jak majątek publiczny, za informację publiczną należy uznać wydatkowane środki na wynagrodzenia osób zarządzających tą Spółką. Tym samym żądana informacja ma charakter informacji publicznej gdyż dotyczy majątku jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Według art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), e) i f) oraz pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega m.in. informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa
w art. 4 ust. 1 pkt 3-5 i majątku, którym dysponują, organach i osobach sprawujących
w nich funkcje i ich kompetencjach, a także informacja o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach.
Skarżący zwrócił uwagę, że kwestie te były już rozstrzygane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący przytoczył tezy orzeczeń. Dalej skarżący zwrócił uwagę, że w praktyce orzeczniczej przyjmuje się, że osoby zarządzające tego typu spółkami są traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne. Związane to jest zasadniczo z przyjęciem, że skoro osoby zarządzają spółką (kompetencje decyzyjne), która z jednej strony jest pośrednio kontrolowana przez Skarb Państwa (majątek publiczny), a z drugiej wykonuje także zadania publiczne, to tym samym mają one realny wpływ na gospodarowanie tym majątkiem i wykonywanie tych zadań (wyrok NSA z 29 maja 2020 r. I OSK 1949/19).
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Spółka wyjaśniła, że pismem z dnia [...] sierpnia 2024 r. o godz. 10:20 Skarżący został przez organ poinformowany drogą elektroniczną, iż nie jest podmiotowo zobowiązana do udzielania informacji publicznej, jak również, że żądane informacje nie spełniają przedmiotowej przesłanki niezbędnej do uznania ich za publiczne. Spółka podała, że w dniu [...] sierpnia 2024 r. wpłynęła do niej skarga na bezczynność.
Spółka podniosła, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w niniejszej sprawie. Wskazała, że jakkolwiek z kilkudniowym opóźnieniem, udzieliła skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Tym samym wniosek zawarty w pkt 1 złożonej skargi pozostaje na dzień dzisiejszy bezprzedmiotowy.
Następnie Spółka wskazała, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają [bezpośrednio lub pośrednio] pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów". Zdaniem Spółki o braku spełnienia tego warunku przesądza struktura kapitałowa jedynego akcjonariusza Spółki – O. S.A., w ramach którego Skarb Państwa posiada poniżej 50% udziałów w kapitale zakładowym tej spółki.
Organ zaznaczył, że nawet gdyby Spółka obowiązana była do udzielania informacji publicznej, to i tak żądane informacje nie podlegałyby udostępnieniu z uwagi na brak waloru informacji publicznej.
Spółka wyjaśniła, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jak stanowi art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego
i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (przy czym zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., w przypadku podmiotów innych niż organy władzy publicznej mowa jest o zadaniach publicznych a nie zadaniach władzy publicznej). Nie każde więc działanie podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera pewien dodatkowy element w postaci "sprawy publicznej". Odnosi się zatem do funkcjonowania państwa i jego organów (a w przypadku podmiotów innych niż organy państwa - do wykonywania zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa), dotyczącego interesów szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Posługiwanie się przy wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyłącznie lub przede wszystkim kryterium podmiotowym jest niczym nieuprawnione, zwłaszcza jeśli zważyć, że ustawa traktuje prawo do informacji publicznej jeszcze szerzej niż normy konstytucyjne. Daje ona prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku .
Spółka zwróciła uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, że "sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych", przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów, określonych w Konstytucji RP i u.d.i.p." Dlatego też najistotniejszym jest ustalenie co w istocie stanowi przejaw publicznej sfery realizacji zadań publicznych wykonywanych przez przedsiębiorstwo energetyczne, którym jest Spółka, bowiem o obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. . Przyjmuje się, że do takiej sfery zadań należą zarówno obowiązki operatorów systemu wymienione w art. 9c ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716 ze zm.), jak również dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne (np. produkcja, przesył, magazynowanie, itp.), ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Spółki tylko w zakresie tej sfery działalności Spółka teoretycznie obowiązana byłaby do udzielania dostępu do informacji, bowiem tylko tym informacjom można jednoznacznie przypisać charakter publiczny. Spóła stwierdziła, że wniosek
o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2024 r. bezsprzecznie dotyczy udostępnienia informacji o zgoła innym charakterze. Wskazanie (cyt.) "wysokości miesięcznego wynagrodzenia brutto członków Zarządu PGNIG [...] S.A. - tj. osobno Pana A.G. oraz Pana M.O.", niewątpliwie nie jest zagadnieniem bezpośrednio związanym z wymienionymi powyżej obowiązkami operatora systemu, dystrybucją energii elektrycznej, czy też innymi zadaniami wykonywanymi przez przedsiębiorstwa energetyczne. Przeciwnie, są to dane związane z prywatnoprawnymi aspektami wykonywanej przez Spółkę działalności gospodarczej. Spółka wypłacając wynagrodzenia nie wykonuje zadań publicznych, ani nie dysponuje majątkiem państwowym, bowiem wynagrodzenia wypłacane są
z dochodów z własnej działalności gospodarczej. Zauważyć należy, że sprawa wypłaty wynagrodzenia dotyczy aspektów wewnętrznych, organizacyjnych i korporacyjnych.
W szczególności zasady wynagradzania są domeną zawartych kontraktów cywilnoprawnych, a zatem mieszczą się w granicach prawa prywatnego, nie mają żadnego związku ze sprawami publicznymi i nie zawierają informacji o sprawach publicznych, a zatem brak jest podstaw do uznania treści i postaci tych umów za informację publiczną. Ponadto, w ocenie Spółki, żądane informacje nie służą realizacji zadań publicznych, są wyłącznie dokumentami wewnętrznymi. Nie są także dokumentami urzędowymi, którymi stosownie do art. 6 ust. 2 u.d.i.p. są treści oświadczeń woli lub wiedzy, utrwalone i podpisane w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumienia przepisów kodeksu karnego w ramach jego kompetencji, skierowane do innego podmiotu lub złożone do akt sprawy.
Zdaniem organu bezpośredniości między działalnością publiczną Spółki,
a zawieraniem umów cywilnoprawnych, niezwiązanych z ww. sferą działalności publicznej, nie sposób się dopatrzyć, skoro żądane informacje dotyczą de facto elementu umowy cywilnoprawnej, którą z kolei należy traktować w kategoriach dokumentu prywatnego Spółki. Zatem ta część działalności nie podlega kontroli społecznej, bowiem regulacja zawarta w art. 4 u.d.i.p. w zestawieniu z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prowadzi do stwierdzenia, że nie wszystko, co jest związane w jakikolwiek sposób z funkcjonowaniem Spółki wykonującej zadania publiczne (która dodatkowo nie gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa), ale to, co wiąże się z elementem publicznym, stanowi informacje publiczną, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjny sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "p.p.s.a.", obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.
Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana
w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).
Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję
o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
W pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:
1) organy władzy publicznej;
2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;
3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;
4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;
5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się dystrybucją energii elektrycznej wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Zadania publicznej to zadania, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych
i realizują interes publiczny. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te wiążą się przede wszystkim z zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2013 r., I OSK 1858/13, Lex nr 140498).
Dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa (wyrok TK z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05, OTK-A 2006/7/87). Sąd podziela prezentowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że obowiązkiem władz publicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, przy czym zadanie to jest realizowane zarówno przez organy administracji publicznej, jak i inne podmioty (zob. wyrok NSA z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zadaniami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (v. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt I OSK 902/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Działalność przedsiębiorstwa energetycznego określona w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2024 r., poz. 266, z późn. zm.) dotyczy spraw publicznych. Wytwarzanie, przesyłanie, dystrybucja i handel energią elektryczną, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju kraju, poziomu życia obywateli, a także konieczność uwzględniania wymogów ochrony środowiska, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, są zadaniami publicznymi. Prawo energetyczne nakłada zresztą na przedsiębiorstwa energetyczne określone obowiązki. Zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii sporządza, dla obszaru swojego działania, plan rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe lub energię, na okres nie krótszy niż 3 lata, uwzględniając m.in. politykę energetyczną państwa (pkt 3). Także art. 16 ust. 8 Prawa energetycznego, w którym jest mowa o tym, że plan powinien także określać działania i przedsięwzięcia zapewniające bezpieczeństwo dostarczania energii elektrycznej, potwierdza że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Celem ustawy Prawo energetyczne jest bowiem m.in. tworzenie warunków zrównoważonego rozwoju kraju, jak również zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego i równoważenie interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii (art. 1 ust. 2 ustawy).
Spółka jest więc podmiotem wykonującym zadania publiczne.
Ponadto, w ocenie Sądu, Spółka jest osobą prawną, w której Skarb Państwa, ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Jedynym akcjonariuszem Spółki jest O. S.A., w którym z kolei Skarb Państwa posiada 49,9% akcji ([...]).
Zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji
i konsumentów (Dz. U. z 2024 r. poz. 1616) pozycja dominująca to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wymaga, aby to Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego miała w osobie prawnej pozycję dominującą, a nie - żeby ta osoba miała taką pozycję na rynku. Odesłanie do tego przepisu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów należy zatem rozumieć jako domniemanie, że podmioty te mają pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40%. (zob. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 248/17; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślenia przy tym wymaga, że do uznania, iż Skarb Państwa ma w danej osobie prawnej pozycję dominującą nie jest konieczne, aby posiadał on bezpośrednio udziały albo akcje osoby prawnej. Taka wykładnia prowadziłaby do niedopuszczalnego - z punktu widzenia aksjologii przepisów o dostępie do informacji publicznej wyłączenia spod kontroli społecznej majątku publicznego, który przekazywany byłby przez podmiot pierwotnie utworzony przez Skarb Państwa, bądź w którym Skarb Państwa ma udziały, kolejnym podmiotom (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 3386/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną.
Podkreślenia też wymaga, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obejmuje dwie grupy podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. Pierwsza grupa to "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym", zaś druga grupa to "osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów
o ochronie konkurencji i konsumentów". O ile w przypadku pierwszej grupy jest mowa
o wykonywaniu zadań publicznych lub dysponowaniu majątkiem publicznym, to
w przypadku drugiej grupy takiego wymogu nie ma. Jeżeli zatem adresatem wniosku
o udostępnienie informacji publicznej jest osoba prawna, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, to taka osoba prawna jest objęta obowiązkiem udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt. I OSK 19/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznać należało, że Spółka jest podmiotem, o jakim owa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
W dalszej kolejności rozważenia wymagało, czy żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że skarżący domagał się udostępnienia informacji o wysokości miesięcznego wynagrodzenia brutto wskazanych z imienia
i nazwiska członków zarządu Spółki.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca
2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej nie może być wykładane tylko na podstawie literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w oderwaniu od innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności od art. 6 u.d.i.p. Przepis ten wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Stanowi on nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i doprecyzowuje zakres przedmiotowy u.d.i.p., ale także ułatwia wykładnię przepisów u.d.i.p. w kontekście regulacji art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, której jest równocześnie rozwinięciem (M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych, Acta Universitatis Wratislaviensis, "Przegląd Prawa i Administracji" 2002, nr 2396, s. 229-230). Założeniem ustawodawcy było szerokie ujęcie informacji publicznej. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informację publiczną.
Informacja o wysokości wynagrodzenia członków zarządu Spółki jest niewątpliwie informacją o majątku, jakim dysponuje ten podmiot. Biorąc zaś pod uwagę, że Spółka jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., tego rodzaju informacja jest informacją publiczną stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. (por. wyrok NSA
z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1965/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności
o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Tego rodzaju informację można również uznać za informację o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d u.d.i.p.).
Nie można przy tym uznać, że wniosek skarżącego dotyczył sfery ad personam wskazanych w tym wniosku z imienia i nazwiska osób i jako taki nie dotyczył informacji publicznej. Skarżący domagał się bowiem udostępnienia informacji o wynagrodzeniu członków zarządu Spółki. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że w przypadku gdy wniosek dotyczy wskazania kwot wypłacanych piastunom określonych funkcji, np. członkom zarządu, nawet gdyby w realiach konkretnej sprawy nie byłoby do uniknięcia powiązanie odpowiedzi na taki wniosek z konkretnymi osobami, dotyczy on jawności wydatkowania środków publicznych (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 6136/2, z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 941/23 oraz z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2623/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zatem Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną, to winna załatwić wniosek skarżącego w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p.
Przypomnieć należy, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy jedynie wówczas, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu oraz gdy działanie wnioskującego nosi znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej.
W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Spółkę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2024 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca
z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).
Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że Spółka, choć z nieznacznym uchybieniem terminu, udzieliła skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Rozpoznała jednak sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niemniej jednak nieudostępnienie wnioskowanych informacji wynikało przede wszystkim z odmiennej interpretacji przepisów u.d.i.p. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 wyroku. Podstawę rozstrzygnięcia wskazaną w pkt 2 wyroku stanowił natomiast art. 149 § 1a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200
w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł.