II SAB/WA 462/24

II SAB/Wa 462/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj
Danuta Kania /przewodniczący sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 8, art. 35 par. 1, art. 37, art. 36 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi R. T. na bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji w przedmiocie rozpatrzenia sprawy z wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. 1. stwierdza, że Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu sprawy z wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. w części dotyczącej przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz wypłaty rekompensaty pieniężnej za niewykorzystany czas wolny od służby; 2. stwierdza, że bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji określona w punkcie 1 wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej; 4. odrzuca skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 lipca 2024 r. R. T. (dalej: "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na "przewlekłość postępowania administracyjnego, w tym bezczynność w zakresie poszczególnych czynności tego postępowania i bezpośrednio go poprzedzających, a zainicjowanych raportem z dnia [...] grudnia 2020 r. przez Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji".
Skarżący wniósł o przeprowadzenie kontroli działalności Komendanta CBŚP odnośnie przewlekłości i bezczynności w powyższym zakresie oraz o:
- stwierdzenie, że Komendant CBŚP dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2020 r., jak i dopuścił się bezczynności w zakresie poszczególnych jego czynności,
a) stwierdzenie, że Komendant CBŚP dopuścił się bezczynności w zakresie czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w okresie od złożenia wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r., do dnia wszczęcia postępowania administracyjnego,
b) stwierdzenie, że przewlekłość i/lub bezczynność w ww. zakresie miały rażący charakter, w tym rażąco naruszały przepisy prawa,
c) przeprowadzenie dowodów z akt sprawy;
d) w razie uwzględnienia skargi:
- wydanie i doręczenie Skarżącemu decyzji kończącej lub decyzji kończących to postępowanie;
b) określenie stosownych zobowiązań, stwierdzeń, uprawnień i obowiązków,
c) orzeczenie i stwierdzenie, że przewlekłość i bezczynność Komendanta CBŚP w ww. zakresie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
d) w przypadku stwierdzenia stosownych nieprawidłowości, opieszałości czy bezczynności, powiadomienie Komendanta Głównego Policji, jako nadrzędnego, o okolicznościach, w celu wyciągnięcia konsekwencji dyscyplinarnych,
e) przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.",
f) zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W motywach skargi Skarżący wskazał w szczególności, że będąc funkcjonariuszem Zarządu w K. CBŚP, w związku ze stwierdzeniem wcześniejszych nieprawidłowości związanych m.in. z rozliczaniem czasu służby, raportem z dnia [...] grudnia 2020 r. wystąpił do Naczelnika Zarządu z prośbą o: "zwrot 3 dni z (...) urlopu wypoczynkowego, które zostały poświęcone na realizowanie spraw służbowych lub związanych ze służbą, a także kosztów związanych z przerwanym urlopem wypoczynkowym, czy też m.in. przemieszczaniem się do wykonywania takich czynności".
Pismem z dnia 28 grudnia 2020 r. Naczelnik Wydziału Wywiadu Kryminalnego Zarządu CBŚP poinformował o odmownym rozpatrzeniu ww. raportu.
Kolejnym raportem z dnia [...] lutego 2021 r. Skarżący rozszerzył swoje żądanie "o zwrot 31 dni, które w trakcie urlopu wypoczynkowego wykorzystywał na wykonywanie czynności służbowych".
Pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. Komendant CBŚP podtrzymał stanowisko Naczelnika Zarządu zawarte w piśmie z dnia 28 grudnia 2020 r.
Rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Komendant CBŚP zwolnił Skarżącego ze służby z dniem [...] listopada 2021 r.
Raportem z dnia [...] listopada 2021 r. Skarżący podtrzymał swoje żądania zawarte w raportach z dnia [...] grudnia 2020 r. oraz z dnia [...] lutego 2021 r. Jednocześnie rozszerzył swoje żądanie o zwrot wszystkich dni urlopu z okresu: [...] maja 2020 r. – [...] marca 2021 r.
W związku z otrzymaniem świadectwa służby, w którym wskazano: "przysługuje ekwiwalent pieniężny za 23 dni urlopu wypoczynkowego przysługującego w 2021 r." (pkt 4), Skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. wniósł o jego sprostowanie "w zakresie tych pozostałych dni urlopu".
W dniu 31 grudnia 2021 r. organ wydał nowe świadectwo służby, zaś za pismem z dnia 28 stycznia 2022 r. Skarżący wystąpił z kolejnymi żądaniami podnosząc: "w związku z brakiem sprostowania pkt 4 tego świadectwa, w zakresie przysługującego ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy proszę o udostępnienie ewidencji czasu służby, a właściwie rozliczenia wszystkich urlopów od dnia [...] stycznia 2020 r. (na obecną chwilę, być może będzie konieczność rozszerzenia tego okresu), (...) proszę o szczegółowe rozliczenie i przedłożenie dokumentacji urlopowej, w tym korespondencji przesłanej przez Naczelnika Zarządu Krakowie CBŚP, wskazanej w tym piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r.".
Pismem z dnia 23 marca 2022 r. organ poinformował o odmowie sprostowania świadectwa służby.
Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] Komendant CBŚP odmówił Skarżącemu przyznania ekwiwalentu pieniężnego za czas wolny od służby ponad wymiar 23 dni urlopu wypoczynkowego i 40 nadgodzin (które zostały wypłacone, zgodnie z zestawieniem należności pieniężnych funkcjonariusza, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji).
Na skutek wniesienia odwołania Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2022 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu KGP wskazał m.in.: "Abstrahując natomiast od poprawności sformułowania osnowy tej decyzji, należy uznać, że w istocie organ I instancji nie rozstrzygnął żądań strony w pełnym zakresie. (...) Jeśli treść uzasadnienia decyzji nie koresponduje z jej rozstrzygnięciem, to sytuacja taka narusza art. 107 § l i 3 Kpa. (...) Organ prowadzący postępowanie jest więc zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności powinien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 77, art. 80 Kpa), a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić. (...) Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane bez przeprowadzenia prawidłowego dla sprawy postępowania administracyjnego, co też stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.". KGP odniósł się również do złożonego wraz z odwołaniem ponaglenia, wskazując: "Powyższe uchybienie powoduje, że Pan R. T., ponaglając w treści odwołania od decyzji nr [...] Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] czerwca 2022 r. organ I instancji do rozpatrzenia wszystkich jego wniosków, miał rację".
Pismem z dnia 21 listopada 2022 r. Komendant CBŚP zwrócił się do Skarżącego o uszczegółowienie żądania Skarżącego zakreślając 14-dniowy termin od daty doręczenia wezwania. Skarżący otrzymał powyższe wezwanie w dniu 8 grudnia 2022 r., jednak ze względu - jak wskazał - na zły stan zdrowia, odpowiedzi na wezwanie udzielił w dniu 16 stycznia 2023 r.
Pismem z dnia 22 czerwca 2023 r. organ wezwał Skarżącego o uszczegółowienie żądania dotyczącego przesłuchania świadków, zawartego w piśmie z dnia 1 czerwca 2023 r.
W piśmie z dnia 26 lipca 2023 r. Skarżący wskazał m.in.: "Jak widać większość osób do przesłuchania mogła być bez problemu ustalona i zidentyfikowana, a czynności z ich udziałem już przeprowadzone, tym bardziej z udziałem tych, którzy nadal pełnią służbę. Nie jestem organem prowadzącym sprawę, a stroną, więc oczywiście moje czynności i możliwości są ograniczone, a ciągłe żądanie sprecyzowania czegoś, co jest oczywiste, co jest w gestii organu, a co wynika z dokumentów będących tylko w jego posiadaniu, jest bezzasadne. Organ nie może na stronę przerzucać obowiązków, które do niego należą. (...) Skoro, bez wystarczającej weryfikacji, moje stanowiska nie zostały w dalszym ciągu poparte lub zaprzeczone, do dnia dzisiejszego nic nie zostało ustalone (np. brak częściowych decyzji), to znaczy, że większość czynności nie była jeszcze przeprowadzona lub właśnie jest pozorowana, a postępowanie jest przecież prowadzone od [...] lutego 2021 r.".
Komendant CBSP nie ustosunkował się do tego wystąpienia.
Pismem z dnia [..] lipca 2023 r. Skarżący wniósł kolejne ponaglenie z dnia [...] lipca 2023 r. do KGP wskazując, iż pomimo upływu wielu miesięcy organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.
W okresie od dnia [...] listopada 2023 r. do dnia [...] kwietnia 2024 r. Skarżący był informowany przez organ o przeprowadzeniu dowodów z przesłuchania 9 świadków.
Pismem z dnia 10 czerwca 2024 r. organ poinformował Skarżącego, że zebrany materiał dowodowy w sprawie zwrotu kosztów wskazanych w jego wystąpieniach umożliwia wydanie rozstrzygnięcia. Jednocześnie został poinformowany o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
Jednocześnie w dniu [...] czerwca 2024 r. Komendant CBŚP wydał decyzję nr [...], mocą której umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu kosztów wskazanych w wystąpieniach z dnia: [...] grudnia 2020 r., [...] lutego 2021 r., [...] listopada 2021 r., [...] lipca 2022 r., [...] stycznia 2023 r. [...] czerwca 2023 r., [...] lipca 2023r. - uznając je za bezprzedmiotowe.
Uwzględniając powyższy przebieg postępowania Skarżący wskazał, że bezczynność i opieszałość organu miała cechy rażącego naruszenia prawa. Organ bezpodstawnie opóźniał wykonywanie czynności i unikał podjęcia decyzji w sprawie, mimo wyraźnego obowiązku do rozpatrzenia sprawy w określonym terminie (postępowanie trwało ponad 3 lata od dnia skierowania pierwszego raportu z dnia [...] grudnia 2020 r.). Nadto organ odmawiał udostępnienia dokumentacji i celowo opóźniał zapoznanie z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Organ podejmował czynności w sposób nieuczciwy, stronniczy i tendencyjny, co jest nie do zaakceptowania w kontekście spoczywającego na organie obowiązku stania na straży praworządności. Działania organu wiążą się również z negatywnymi konsekwencjami finansowymi dla Skarżącego, który domagał się zwrotu kosztów oraz stosownej rekompensaty. Z tych względów Skarżący jest osobą pokrzywdzoną działaniami organu.
W odpowiedzi na skargę Komendant CBŚP wniósł o oddalenie skargi.
Nie kwestionując przebiegu sprawy przedstawionego przez Skarżącego organ podniósł, iż roszczenia, żądania czy zarzuty Skarżącego wobec organu były już wielokrotnie badane pod rożnym kątem, przez wiele instytucji. Skarżący jednakże ciągle rozszerza zakres swoich roszczeń wobec organu. Organy Policji (Komendant CBŚP oraz Komendant Główny Policji), aby zrozumieć żądania Skarżącego, często musiały wzywać go do uszczegółowienia roszczeń, gdyż nie były one zrozumiałe. W toku postępowań prowadzonych przez Komendanta CBŚP Skarżący nie wykazuje chęci współpracy z organem ignorując jego wezwania do uszczegółowienia zgłaszanych żądań. Formułuje jedynie dodatkowe zarzuty, niezwiązane z przedmiotem prowadzonego postępowania, bądź podnosi te same zarzuty, jednak formułuje je w inny sposób, co powoduje zawiłość sprawy. Skarżący, pomimo iż składa odwołanie czy zażalenie od jakiejś konkretnej sprawy, często odnosi się do spraw, które miały miejsce w 2018 r. i przedstawia swoje niezadowolenie w tej kwestii. Tym stanem rzeczy wprowadza duży chaos, co wpływa na wielowątkowość prowadzonych spraw.
Skarżący składając kolejne wnioski dowodowe w sprawie zdaje sobie dobrze sprawę, że ich rozpatrzenie jest czasochłonne, zwłaszcza gdy wnioski te wymagają uzupełnienia. Jako były policjant z wieloletnim doświadczeniem Skarżący, wnioskując o przeprowadzenie przesłuchań funkcjonariuszy w charakterze świadków, powinien mieć świadomość, że w zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa stosowne czynności trzeba zaplanować z wyprzedzeniem w celu zabezpieczenia terminów w zakresie wezwań świadków na przesłuchania czy zawiadomienia strony o zaplanowanej czynności.
Pomimo, że organ w większości realizuje wnioski strony, Skarżący przedstawia swoje subiektywne niezadowolenie w tej kwestii. Z treści skargi wynika, że Skarżący po przeprowadzeniu dowodu w postaci przesłuchania świadków spodziewał się przełomu w sprawie. Żądał od świadków ustosunkowania się do kwestii prawnych zagadnienia. Podczas przesłuchań prowadzący powyższe czynności wielokrotnie upominał Skarżącego w tej kwestii.
Zarzut Skarżącego dotyczący czasookresu bezczynności organu począwszy od dnia [...] grudnia 2020 r. należy uznać za irracjonalny. Organ odpowiadał na wnioski Skarżącego w formie pisemnej, jak również wydał rozstrzygnięcia merytoryczne. W dalszym ciągu organ prowadzi w pewnym zakresie postępowanie (etap końcowy - zapoznanie się z materiałami). W chwili obecnej materiały znajdują się w Zarządzie CBŚP w K. w celu umożliwienia Skarżącemu zapoznania się z materiałem dowodowym.
Skarżący, pomimo że odebrał zawiadomienie o terminie zapoznania się z aktami, nie stawił się na nie. W skardze podał, że był w trakcie zażywania antybiotyku, jednakże nie usprawiedliwiał swojej nieobecności nawet telefonicznie. Zachowanie Skarżącego ma wpływ na czas trwania prowadzonego postępowania. Świadczy o tym fakt, że dokładnie w dniu, w którym miało odbyć się zapoznanie z aktami (o które Skarżący sam wnioskował), złożył on przedmiotową skargę zarzucając organowi wiele nieprawidłowości. Organ pomimo dobrej woli nie mógł wydać rozstrzygnięcia we wcześniejszym terminie, bowiem Skarżący nie udzielał odpowiedzi na wezwania, nie stawiał się na termin zapoznania z aktami sprawy, składał wielowątkowe kolejne wnioski, co wpływa na stopnień skomplikowania sprawy.
Zarzuty Skarżącego, iż czynności organu były pozorowane, wykonywane ogólnikowo, pobieżnie czy tendencyjnie, należy uznać za niezasadne. Organ zawsze prowadzi postępowanie w taki sposób, aby wyjaśnić rzeczywisty stan sprawy, który umożliwi wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Skarżący próbuje udowodnić usilnie swoją "rację" przed organem od momentu, gdy został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z dniem 16 listopada 2021 r. W treści skargi określa się jako osoba pokrzywdzona.
Podsumowując organ wskazał, że Skarżący w swoich wystąpieniach nie przedstawił żadnych przekonujących dowodów na potwierdzenie stawianych przez niego zarzutów. Opisane w skardze okoliczności były już uprzednio badane, a zebrany w sprawie materiał nie pozwala na przychylenie się do wniosków skargi.
W piśmie procesowym z dnia [...] października 2024 r. Skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Podkreślił, że skarga na przewlekłość i bezczynność Komendanta CBŚP była konieczna aby zdyscyplinować organ do praworządnego postępowania oraz zasądzenia sumy pieniężnej wobec tak drastycznego przekraczania ustawowych terminów. Zaznaczył również, że prowadzenie innych spraw czy postępowań nie zwalnia organu od przestrzegania przepisów prawa i rzetelnego prowadzenia niniejszego postępowania. Organ próbuje przerzucić na Skarżącego odpowiedzialność za swoje uchybienia.
Do ww. pisma Skarżący załączył zestawienie "w zakresie części wątków przedmiotu sprawy z wyliczeniem dni bezczynności".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", które to przepisy stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Przedmiotem skargi Skarżący uczynił przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji w sprawie zainicjowanej wnioskiem (raportem) z dnia [...] grudnia 2020 r.
W orzecznictwie podkreśla się, że w przypadku wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15; publ. CBOSA).
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie bądź podjęcia stosownej czynności.
Z kolei przewlekłe prowadzenie postępowania to prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne, tj. takie, w którym działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, skutkiem czego jest nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy.
W świetle powyższego przyjąć należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Komendanta CBŚP polegająca na niezałatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem (raportem) z dnia [...] grudnia 2020 r. Skarżący bowiem zarówno w toku postępowania jak i w skardze wskazywał na okoliczności nieuzasadnionej - w jego ocenie - zwłoki w załatwieniu sprawy. Domagał się również zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zainicjowanej tymże wnioskiem, dotyczącej - jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę - "rozliczenia czasu służby".
Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie Skarżący dopełnił ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem pismem z dnia [...] lipca 2023 r. wystąpił do Komendanta CBŚP z ponagleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a.
Skarga podlega jednak odrzuceniu w części jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Wskazać bowiem należy, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu (przewlekłe prowadzenie postępowania) jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności (przewlekłości), a więc załatwienie sprawy. W związku z powyższym nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na bezczynność organu (przewlekłe prowadzenie postępowania) w danej sprawie w sytuacji, gdy została ona załatwiona. Pogląd taki przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w dwóch uchwałach składu siedmiu sędziów: z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (w odniesieniu do bezczynności) oraz z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21 (w odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania).
W uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, NSA stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego.
W kolejnej uchwale z dnia 7 marca 2022 r., sygn. II OPS 1/21, NSA wskazał, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W jej uzasadnieniu wskazano, że przyjęty w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. w sprawie II OPS 5/19 pogląd w odniesieniu do skargi na bezczynność organu administracji, gdy skarga została wniesiona w chwili ustania bezczynności organu, pozostaje aktualny także wobec skargi wniesionej na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, gdy skarga ta została wniesiona po zakończeniu postępowania, którego dotyczy.
Zarówno skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Ocena wystąpienia każdego ze stanów opieszałości organu administracji powinna być dokonywana przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi.
W niniejszej sprawie w dacie wniesienia skargi (25 lipca 2024 r., k. 13 akt sądowych) nie występował zarzucany skargą stan bezczynności organu w przedmiocie załatwienia sprawy z wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. w części dotyczącej zwrotu kosztów wskazanych w wystąpieniach Skarżącego, ponieważ postępowanie w tej części zostało zakończone przed organem wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...], doręczonej Skarżącemu w dniu 1 lipca 2024 r. (k. 758 - 770 akt admin.). Zatem w kontekście wskazanych wyżej uchwał brak jest - w ocenie Sądu - podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny w ww. zakresie w przedmiocie stwierdzania o tym, czy organ administracji dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Z uwagi na stan sprawy wniesiona skarga nie mogła zatem zmierzać do uchylenia zarzucanej zwłoki w załatwieniu sprawy w tej części przez organ, a zatem nie mogła realizować przedstawionego wyżej celu tej skargi, co uzasadniało jej odrzucenie (por. postanowienie NSA z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 26/20). Wniesienie w takim przypadku skargi na bezczynność stanowi przeszkodę w merytorycznym jej rozpoznaniu przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
O ile bowiem skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.), o tyle jej wniesienie po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wówczas, gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna, w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych należy ocenić jako niedopuszczalne (por. postanowienia NSA: z dnia 8 września 2023 r., sygn. akt I OZ 361/23; z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/22; CBOSA).
Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. Sąd jest związany stanowiskiem wyrażonym w wymienionych uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale składu siedmiu sędziów i przyjąć wykładni prawa odmiennej od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład NSA.
Z tych względów Sąd odrzucił skargę we wskazanym wyżej zakresie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W dacie wniesienia skargi organ pozostawał natomiast w bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. co do pozostałej części "rozliczenia czasu służby", w tym ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz rekompensaty za czas wolny od służby. Nie wydał bowiem decyzji administracyjnej, ani nie załatwił sprawy w inny, prawem przewidziany sposób. Decyzję w tej sprawie organ wydał dopiero w dniu [...] listopada 2024 r. (decyzja Komendanta CBŚP nr [...] złożona do akt sądowych), a zatem po upływie kilku miesięcy od daty wniesienia skargi.
Wobec powyższego Sąd nie miał podstaw do tego, aby w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązać Komendanta CBŚP do rozpoznania sprawy z wniosku Skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 r. (doprecyzowanego pismem z dnia 26 lipca 2023r.) w części dotyczącej ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz rekompensaty pieniężnej za czas wolny od służby.
Sąd stwierdził jednak, uwzględniając stan sprawy na dzień wniesienia skargi oraz biorąc pod uwagę datę wydania ww. decyzji, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).
Stosownie natomiast do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3 k.p.a.). Przepis art. 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu jej załatwienia oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia.
Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ dopuścił się rażącego naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasu, prowadzi postępowanie przez okres 18 miesięcy (uwzględniając upływ czasu między datą wpływu do CBŚP pisma Skarżącego precyzującego zakres żądania w następstwie kasatoryjnej decyzji KGP z dnia [...] września 2022 r. nr [...], co miało miejsce w dniu [...] stycznia 2023 r. (k. 533 akt admin.), a datą wniesienia skargi na bezczynność).
Dostrzegając stopień skomplikowania sprawy, liczne pisma składane przez Skarżącego, konieczność uzyskania szczegółowych i jednoznacznych wyjaśnień od Naczelnika Zarządu w K. CBŚP oraz przeprowadzenie wnioskowanych przez Skarżącego środków dowodowych (przesłuchanie świadków), wskazać jednak należy, że organ procedował nieefektywnie, nie respektując obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów dotyczących terminowości załatwiania spraw. Jest to szczególnie widoczne w okresie sierpień - listopad 2023 r. kiedy to organ w zasadzie nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Mianowicie, w dniu 2 sierpnia 2023 r. do akt sprawy wpłynęło pismo Skarżącego stanowiące odpowiedź na wezwanie z dnia 22 czerwca 2023 r. o wskazanie osób, które miałyby zostać przesłuchane w sprawie oraz okoliczności będących przedmiotem przesłuchania (k. 646 akt admin.). W dniu 8 sierpnia 2023 r. organ przedstawił stanowisko w sprawie ponaglenia złożonego przez Skarżącego w dniu 2 sierpnia 2023 r., przekazane w tej samej dacie do KGP. W dniu 18 sierpnia 2023 r. organ zawiadomił Skarżącego, że sprawa zostanie rozpoznana w terminie do dnia 18 września 2023 r. (k. 659 akt admin.). W dniu 6 września 2023 r. organ sporządził notatkę służbową, z której wynika, że "w dniu dzisiejszym" dokonano analizy zgromadzonego w sprawie materiału w celu służbowego wykorzystania (k. 661 akt admin.). W dniu 18 września 2023 r. organ poinformował Skarżącego, że postępowanie administracyjne zostanie zakończone w terminie do dnia 18 października 2023 r. (k. 662 akt admin.). Następnie, pismem z dnia 18 października 2023 r. organ poinformował o nowym terminie zakończenia postępowania administracyjnego - do dnia 17 listopada 2023 r. (k. 664 akt admin.).
Natomiast w dniu 17 listopada 2023 r. organ przekazał Skarżącemu informację, że "w chwili obecnej wyznaczane są terminy przesłuchań osób wskazanych w jego żądaniach, o których zostanie powiadomiony oddzielnym pismem. Jednocześnie poinformował o nowym terminie zakończenia postępowania administracyjnego do dnia 15 grudnia 2023 r. W tej samej dacie organ poinformował Skarżącego o przeprowadzeniu dowodu z przesłuchania jednego ze świadków (k. 671 akt admin.). W dalszej kolejności organ prowadził czynności w związku z przesłuchaniem 9 świadków co miało miejsce w okresie listopad 2023 r. - maj 2024 r. Następnie, w dniu 29 maja 2024 r. organ zawiadomił Skarżącego, że trwa analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz, że postępowanie administracyjne zostanie zakończone w terminie do dnia 28 czerwca 2024 r. (k. 750 akt admin.). Natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] Komendant CBŚP umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu kosztów wskazanych w wystąpieniach z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] lutego 2021 r., [...] listopada 2021 r., [...] lipca 2022 r., [...] stycznia 2023 r., [...] czerwca 2023 r., [...] lipca 2023 r. - uznając je za bezprzedmiotowe. Nie rozstrzygnął jednak sprawy w pozostałym zakresie. Uczynił to dopiero w dniu [...] listopada 2024 r. wydając decyzję nr [...].
W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko, że termin przewidziany w art. 35 § 1 k.p.a. został naruszony przez organ w stopniu rażącym. W konsekwencji doszło do rażącego naruszenia art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być znaczne, niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). W ocenie Sądu, w świetle przedstawionych wyżej okoliczności, taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie.
Nie ulega wątpliwości, że jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Sąd podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Niemniej jednak czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić w świetle przepisów prawa, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił.
Przepis ten stanowi, iż sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, tj. do wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Ustawodawca nie wskazał przypadków, w których sąd zobowiązany jest zastosować środki prawne w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Nie wskazał również kryteriów, którymi sąd powinien się kierować podejmując decyzję w tej sprawie (określono jedynie maksymalną wysokość kwot, jakie mogą być zasądzone od organu - art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.). Mamy tu zatem do czynienia z instytucją opartą na uznaniu sędziowskim.
Główną funkcją grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność organu czy przewlekłość prowadzonego postępowania, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie.
Omawiany środek prawny z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, tego rodzaju sytuacja w realiach niniejszej sprawie nie miała miejsca. Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie organ wydał przedmiotową w sprawie decyzję. Z tych względów Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzenia organowi grzywny z urzędu.
Sąd nie znalazł również podstaw do przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze. Zauważyć należy, że suma pieniężna, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma w szczególności znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu ewentualne odszkodowanie.
Co istotne, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej, powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością organu w kontrolowanej sprawie. Aktywność sądu w takim przypadku uwarunkowana jest przede wszystkim wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją.
Skarżący podnosił w skardze, iż: "Nie sposób też pominąć faktów, w aspekcie rażącego charakteru bezczynności i opieszałości oraz żądania sumy pieniężnej, związanych z prawami, przywilejami, ale i finansami skarżącego. Wszystkie bowiem zakresy tej sprawy mają wprost przełożenie na zwroty kosztów czy stosowne rekompensaty, zwłaszcza po zwolnieniu skarżącego ze służby, więc można go określić jako pokrzywdzonego działaniami organu. To właśnie zachowania skarżącego, który chciał, aby były respektowane jego prawa i przywileje, były jednak przedstawiane, jako negatywne; ciągle był negatywnie oceniany i charakteryzowany, jako nie podporządkowujący się poleceniom przełożonych i kwestionujący ich zdanie oraz stanowiska. (...) Zupełnie inaczej sytuacja by wyglądała, gdyby organ działał zgodnie z prawem, zgodnie z nałożonymi na niego zadaniami i obowiązkami. Nie doszłoby wówczas do tak drastycznych i poważnych konsekwencji dla skarżącego, w tym do jeszcze bardziej uszczuplenia jego finansów (oprócz braku podwyżek i premii), gdyż zwolnienie ze służby, spowodowało około 1/3 dochodu mniej dla jego budżetu domowego (...). Konsekwencje finansowe braku właściwych rozstrzygnięć, dla całej rodziny skarżącego, są oczywiste".
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, iż Skarżący nie przedstawił przekonującej argumentacji na okoliczność przyznania mu sumy pieniężnej we wnioskowanej "maksymalnej" wysokości (pismo procesowe z dnia 1 października 2024r. - k. 31 akt sądowych). Nie wykazał on, że zastosowanie tego środka prawnego jest uzasadnione dotyczącymi jego osoby względami materialnoprawnymi pozostającymi bezpośrednio w związku z rozpatrywaną sprawą. Skarżący odwoływał się do faktu zwolnienia go ze służby w Policji i przede wszystkim w tym kontekście upatrywał "działania na jego szkodę" przez organ Policji. Tymczasem niniejsza sprawa nie dotyczy zwolnienia Skarżącego ze służby, ani "zadośćuczynienia" za podjęcie przez organ Policji rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia Skarżącego ze służby. Przedmiot tej sprawy został przez Skarżącego ostatecznie określony w piśmie z dnia 26 lipca 2023 r. Jednakże w odniesieniu do tak określonego przedmiotu sprawy Skarżący nie przedstawił uzasadnienia dla zastosowania omawianego środka prawnego. Ogólne stwierdzenie, że "konsekwencje finansowe braku właściwych rozstrzygnięć, dla całej rodziny skarżącego, są oczywiste" nie jest wystarczające dla przyznania sumy pieniężnej, zwłaszcza w żądanej wysokości.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uwzględniając powyższe Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego o "przeprowadzenie dowodów z akt sprawy". Akta sprawy nie mogą być przedmiotem dowodu uzupełniającego, o którym mowa w ww. przepisie. Akta sprawy są bowiem podstawą orzekania przez Sąd, o czym stanowi art. 133 p.p.s.a.
Sąd nie znalazł podstaw do "określenia stosownych zobowiązań, stwierdzeń, uprawnień i obowiązków" na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd wziął pod uwagę, że rozstrzygnięcie w części uwzględniającej skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności.
Rozstrzygnięcia jakie podejmuje Sąd orzekając w sprawie skargi na bezczynność organu administracji określa art. 149 p.p.s.a. Przepis ten nie przewiduje kompetencji Sądu do powiadomienia organu nadrzędnego o bezczynności organu, którego dotyczy skarga w celu "wyciągnięcia konsekwencji dyscyplinarnych". Zatem Sąd nie miał podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku skargi w ww. zakresie.
Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. w opisanym wyżej zakresie - jak w punkcie 3 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jak w punkcie 4 sentencji wyroku.