II SAB/Wa 456/22

II SAB/Wa 456/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kube
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Tomasz Szmydt /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OZ 537/23 - Postanowienie NSA z 2023-11-28
III OZ 31/23 - Postanowienie NSA z 2023-02-02
III OZ 371/23 - Postanowienie NSA z 2023-09-13
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 , art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1 pkt 3, art. 149 par. 1a, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Prezes Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku M. J. z dnia [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych na rzecz skarżącego M. J. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z 30 czerwca 2021 r. M. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] kwietnia 2021 r., który w związku przygotowaniem materiału o transporcie do Polski szczepionek [...], obejmował udzielenie informacji:
Komu zlecono transport (odpis zamówienia),
Jaki był koszt, waga ładunku, ile palet zajmowała przesyłka,
Jaka była odległość przewozu (w jakiej relacji odbył się transport),
Kopie polisy ubezpieczeniowej przewoźnika i zlecenie na przewóz oraz listu CMR.
W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku poprzez udostępnienie informacji, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący wskazał, że jest właścicielem portalu [...] i drogą elektroniczną wniósł o ujawnienie informacji publicznych niezbędnych do sporządzenia krytyki prasowej. Wyjaśnił, że według wiedzy uzyskanej w drodze działalności dziennikarskiej posiadł informacje, iż transport szczepionek przeciwko Covid-19, opłacony ze środków publicznych, dostarczono do Polski za pomocą samochodu przeładowanego (waga przesyłki 1450 kg przy dopuszczalnej ładowności pojazdu 560 kg), bez ubezpieczenia na czas przewozu oraz z naruszeniem przepisów o czasie pracy kierowców. Ponadto uzyskał informacje, że w toku przewozu doszło do naruszenia warunków przewozu w ten sposób, że nie zachowano właściwej temperatury ładunku w toku przewozu.
Zaznaczył, że pomimo upływu terminu ustawowego żądanych danych nie otrzymał, a posiada informacje, że zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nadal wykonuje przewozy szczepionek z naruszeniem przepisów o czasie pracy kierowców oraz przepisów o bezpieczeństwie w ruchu drogowy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie oddalenie skargi, wskazując, że pismem z [...] sierpnia 2021 r., przesłanym drogą elektroniczną na podany adres e-mail, poinformowano skarżącego, że Agencja nie ma wiedzy w przedmiocie żądanych informacji, gdyż to producent szczepionek przeciw Covid-19 [...] zapewnia transport szczepionek do Polski i odpowiada za jego realizację, a w związku z tym Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych nie jest właściwym adresatem pytań. W związku z tym nie pozostaje w bezczynności, gdyż w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej Agencja skierowała do skarżącego wyjaśnienie, że ich nie posiada. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym zarówno w przypadku, gdy dana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, jak i wówczas, gdy organ administracji publicznej nie posiada żądanej informacji publicznej, bądź gdy do danej informacji publicznej istnieje inny tryb dostępu niż poprzez jej udostępnienie przez organ, do którego został skierowany wniosek, organ kieruje do strony pismo informacyjne o stosownej treści, co nastąpiło w niniejszej sprawie.
Dodatkowo wyjaśnił, że szczepionki na Covid-19 zostały zakupione przez Ministra Zdrowia, a Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych, na polecenie Prezesa Rady Ministrów, miała za zadanie dystrybuować je w kraju do punktów szczepień. Szczepionki były dostarczone do magazynów hurtowni farmaceutycznej Agencji przez producenta tych szczepionek, na podstawie umowy sprzedaży zawartej przez producenta szczepionek ze Skarbem Państwa - Ministrem Zdrowia. Zaznaczył, że stosownie do treści art. 31 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o rezerwach strategicznych do zadań Agencji należy w szczególności utrzymywanie rezerw strategicznych, w tym ich przechowywanie, dokonywanie wymiany lub zamiany oraz przeprowadzanie konserwacji przechowywanych rezerw, a także wykonywanie decyzji ministra właściwego do spraw energii dotyczących tworzenia, udostępnienia i likwidacji określonych ilości asortymentu rezerw, organizowanie wydawania udostępnionych rezerw, zapewnienie przetworzenia rezerw utrzymywanych w postaci surowców i półproduktów, przed ich wydaniem, sprzedaż zlikwidowanych rezerw albo nieodpłatne przekazanie niesprzedanych rezerw wskazanym jednostkom. Agencja jest jednostką sektora finansów publicznych i organem władzy publicznej w rozumieniu art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, z późn. zm.); zwanej dalej u.d.i.p., a Prezes Agencji jest organem, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz.
Pismem z 31 sierpnia 2021 r. skarżący podtrzymał skargę wnosząc o stwierdzenie bezczynności na dzień przekazania skargi. Zaznaczył, iż w wraz z dostarczoną przesyłką Rządowa Agencja Rezerw Strategicznych powinna otrzymać list przewozowy CMR.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości, że Prezes Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. W świetle art. 34 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o rezerwach strategicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 294) Prezes Agencji jest organem Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych, która jest agencją wykonawczą w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, realizującą zadania państwa w zakresie określonym w ustawie, ustawie o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz w odrębnych ustawach. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stanowi zaś, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Tryb udzielania informacji, o których mowa w m.in. ust. 1 określają ustawy, w tym u.d.i.p. Ustawa ta służy zatem realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2d u.d.i.p.), o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (lit.a), o stanowiskach zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu karnego (lit. b), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).
Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Konstytucyjne prawo do informacji służyć ma dostępowi do informacji pozwalających na społeczną kontrolę wykonywania zadań publicznych i wydatkowania środków publicznych. Występuje tu zatem element dobra ogółu – chodzi o społeczną kontrolę prawidłowości funkcjonowania organów Państwa (w tym wydatkowania środków publicznych).
W sprawie niniejszej żądanie udostępnienia informacji, o której mowa we wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r., dotyczy kosztów i warunków transportu szczepionek przeciw COVID – 19, a zatem co do zasady mieści w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Żądanie wnioskodawcy dotyczy bowiem sfery faktów i danych publicznych oraz majątku publicznego (art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p.).
W u.d.i.p. zostały wymienione cztery formy załatwienia wniosku, a mianowicie zobowiązany podmiot powinien:
- udostępnić żądaną informację publiczną (jeśli jest w jej posiadaniu) w terminie wskazanym w art. 13 (bez zbędnej zwłoki, ewentualnie nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), chyba że terminy te nie mogą zostać dochowane, wówczas należy powiadomić stronę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępnienie nastąpi, nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku;
- wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji, np. gdy występują ustawowe przeszkody do jej udostępnienia w postaci np. ochrony danych osobowych (art. 16 ust. 1) lub umorzeniu postępowania, jeśli informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonej we wniosku (art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2);
- poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada informacji publicznej,
- poinformować pisemnie wnioskodawcę, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej (por.: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1401/13, publik. CBOSA).
Rozpatrując skargę na bezczynność Prezesa Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. Sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia skargi, tj. 30 czerwca 2021 r., lecz bezczynność organu ustała [...] sierpnia 2021 r. W tym bowiem dniu podmiot obowiązany pisemnie drogą elektroniczną powiadomił skarżącego o nieposiadaniu przez Agencję wiedzy w przedmiocie żądanych informacji. Transport szczepionek (wybór przewoźnika, specyfikacja transportu, koszt transportu, ubezpieczenie transportu) pozostawał w gestii producenta szczepionek przeciw COVID – 19, tj. firmy [...].
Niewątpliwie do zadań Agencji należy w szczególności utrzymywanie rezerw strategicznych, w tym ich przechowywanie, dokonywanie wymiany lub zamiany oraz przeprowadzanie konserwacji przechowywanych rezerw, a także wykonywanie decyzji ministra właściwego do spraw energii dotyczących tworzenia, udostępnienia i likwidacji określonych ilości asortymentu rezerw, organizowanie wydawania udostępnionych rezerw, zapewnienie przetworzenia rezerw utrzymywanych w postaci surowców i półproduktów, przed ich wydaniem, sprzedaż zlikwidowanych rezerw albo nieodpłatne przekazanie niesprzedanych rezerw wskazanym jednostkom. Przedmiot żądania określony we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest zatem związany z przedmiotem działalności Agencji i kompetencjami organu, do którego wniosek został skierowany. Skoro żądana informacja nie została przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych wytworzona i nie znajduje się w jej posiadaniu, to należy uznać, iż poinformowanie wnioskodawcy o braku wiedzy w przedmiocie żądanych informacji wyczerpuje obowiązek informacyjny z u.d.i.p.
Jednakże wobec tego, że wniosek skarżącego nie został rozpatrzony w formie przewidzianej przez u.d.i.p. w ustawowym terminie, Prezes Agencji obowiązek informacyjny zrealizował bowiem z opóźnieniem sięgającym 3,5 miesiąca, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił bezczynności.
Odnosząc się do stanowiska skarżącego, iż organ powinien dysponować listami CMR należy wskazać, iż Międzynarodowy List Przewozowy CMR jest dokumentem, w oparciu który dokonywany jest drogowy przewóz ładunku. W świetle postanowień art. 4 Konwencji Genewskiej z 19 maja 1956 r. o umowie międzynarodowego drogowego transportu towarów, dokument CMR stanowi potwierdzenie zawarcia umowy przewozu, jednak jego brak, nieprawidłowości i utrata nie wpływają na istnienie, ani na ważność umowy przewozu, która mimo to podlega przepisom tej Konwencji. Zgodnie z art. 5 Konwencji, list przewozowy musi być wystawiony w trzech oryginalnych egzemplarzach, podpisanych przez nadawcę i przewoźnika. Posiadaczem pierwszego egzemplarza jest nadawca, drugi dołączany jest do przesyłki, natomiast trzeci zatrzymuje przewoźnik. Nadawca ponosi odpowiedzialność za wszystkie koszty i szkody, jakie może ponieść przewoźnik na skutek nieścisłości lub niekompletności zawartych w liście przewozowym danych.
Jak z powyższego wynika, międzynarodowy list przewozowy jest stosowany powszechnie w transporcie drogowym (najczęściej realizowanym przez prywatnych przewoźników na rzecz prywatnych podmiotów) i nie stanowi dokumentu ujawnianego w domenie publicznej. Jest dokumentem służącym dla realizacji umowy transportu ładunku. Podobnie jak karta drogowa (patrz wyrok NSA z 24 września 2019 r. sygn. akt I OSK 504/18 – publik. CBOIS) stanowi dokument o charakterze wewnętrznym. Zatem jako dokument źródłowy nie podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p., co oczywiście nie wyklucza, iż treści w nim zawarte mogą stanowić informację publiczną, np. co do ilości, rodzaju szczepionek objętych transportem, kosztów poniesionych przez podmioty publiczne, itp. Będą to informacje obrazujące realizację potrzeb społecznych, gospodarowanie mieniem publicznym. Oznacza to, iż gdyby nawet Agencja dysponowała wnioskowanymi listami CMR, udostępnienie ich kopii nie może zostać zrealizowane w ramach dostępu do informacji publicznej.
Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku z [...] kwietnia 2021 r. miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ choć zakwalifikował żądanie skarżącego jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to jednak nie podjął stosownych czynności, aby załatwić go w ustawowym terminie 14 dni. Odpowiedzi udzielił dopiero po upływie 4 miesięcy od złożenia wniosku. Tak długiej zwłoki w realizacji wniosku nie sposób usprawiedliwić, gdyż czynności jakie organ podjął w sprawie ograniczały się do pisma informacyjnego o braku wnioskowanej informacji publicznej. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publik. CBOSA). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ zlekceważył zasadę szybkości rozpatrywania wniosków o udostępnianie informacji publicznej, a więc prawa zagwarantowanego obywatelowi konstytucyjnie i udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w nieakceptowalnie długim terminie. Stan bezczynności organu jest oczywisty, długotrwały i dla wnioskodawcy oczekującego szybkiej odpowiedzi dotkliwy w skutkach.
Zgodnie z art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Wskazania wymaga, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów u.d.i.p. Sąd odstąpił od wymierzenia organowi grzywny z urzędu mając na względzie, iż organ nie posiada żądanej przez wnioskodawcę informacji, nie zachodzi zatem potrzeba dyscyplinowania organu do dalszego działania w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 3 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.