II SAB/Wa 446/18

II SAB/Wa 446/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Kania
Janusz Walawski
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OZ 328/23 - Postanowienie NSA z 2023-07-26
III OZ 667/22 - Postanowienie NSA z 2022-11-08
III OZ 483/23 - Postanowienie NSA z 2023-10-17
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Janusz Walawski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę -
Uzasadnienie
M. B., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosła skargę na bezczynność Ministra Finansów w sprawie jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który wpłynął do Ministerstwa Finansów w dniu [...] kwietnia 2018 r. Wskazała, że bezczynność polega na nieudzieleniu żądanej informacji publicznej, zgodnie z ww. ustawą.
Skarżąca podniosła, że pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wystąpiła do Ministra Finansów o udostępnienie informacji w sprawie pisma Kancelarii Prezesa Rady Ministrów adresowanego do niej i będącego w posiadaniu Ministra Finansów, oraz w sprawie skargi, rzekomo przez nią wniesionej (pismo z dnia [...] kwietnia 2018 r., które wpłynęło do MF drogą elektroniczną w tej samej dacie).
Skarżąca wobec braku odpowiedzi na ww. pismo, w dniu 17 maja 2018 r. wysłała ponaglenie do Ministra Finansów. Ponaglenie z dnia 17 maja 2018 r. wpłynęło do organu drogą elektroniczną w tej samej dacie.
W piśmie z dnia 17 maja 2018 r. skarżąca stwierdziła, że nawiązała w nim do ww. wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r. i dla ułatwienia poszeregowała wnioskowane informacje w sposób punktowy, tj.: wskazała, że w ww. wniosku wystąpiła o wskazanie:
(a) daty wpływu ww. pisma do MF,
(b) zidentyfikowanie urzędnika (imię i nazwisko oraz stanowiska służbowe)
zatrudnionego w KPRM, który przekazał przedmiotowe pisma do MF,
(c) kopie pisma przewodniego, przy którym ww. pismo z dnia 25 października 2016 r.
wpłynęło do MF.
Podniosła, że piśmie MF z dnia [...] kwietnia 2018 r. nawiązano do skargi, rzekomo wniesionej przeze nią. Wystąpiła o określenie wspomnianej skargi (data wniesienia, przedmiot), stwierdzając, że nie wie o jaką skargę chodzi.
Stwierdziła, że w dniu [...] maja 2018 r. otrzymała pismo z organu, datowane na dzień [...] maja 2018 r., w którym poinformowano ją, że żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zdaniem M. B., takie postępowanie organu stoi w sprzeczności z postanowieniami ustawy o dostępie do informacji publicznej i zamyka jej prawo do uzyskania żądanych danych.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podniósł, że skarżąca rozpoczęła mailową korespondencję z Ministerstwem Finansów już w maju 2016 r. wystąpieniami w sprawie domniemanych nieprawidłowości w wydatkach Trybunału Konstytucyjnego, które to wystąpienia, ze względu na brak właściwości Ministra Finansów w zakresie kontroli wydatków Trybunału Konstytucyjnego, zostały skierowane zgodnie z właściwością do Najwyższej Izby Kontroli. Kolejne wystąpienia skarżącej (do lipca 2018 r. ponad 40) stanowiły niemal wyłącznie polemikę ze sformułowaniami zaczerpniętymi z pism Ministerstwa i zawierały żądania w trybie u.d.i.p. lub K.p.a. lub ustawy o ochronie danych osobowych oraz zarzuty pod adresem urzędników, składających podpisy pod odpowiedziami udzielanymi skarżącej.
Organ wskazał, że ostatni rozpatrzony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosek skarżącej, zawarty w mailu z dnia [...] lutego 2018 r., po częściowym udzieleniu żądanej informacji publicznej oraz wezwaniu wnioskodawczyni do usunięcia braków formalnych wniosku na podstawie K.p.a. (w związku z koniecznością wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, do której dostęp podlegał ograniczeniu) został przez skarżącą w kolejnej korespondencji (2 kolejne pisma) uznany za "dokument roboczy", który "Znalazł się (..,) w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. przypadkiem" oraz "który to materiał nie był przeznaczony do wiadomości Ministerstwa Finansów."
Organ podniósł, że w związku z powyższym powołanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej w treści przedostatniego akapitu kolejnego wystąpienia skarżącej z dnia [...] kwietnia 2018 r. zostało przez organ uznane za przypadkowe i pominięte w toku prowadzonego postępowania skargowego. Ostatecznie jednak organ rozpatrzył wniosek w trybie powołanej ustawy, po sprecyzowaniu żądania, w ponagleniu z dnia 17 maja 2018 r., że wnioskodawczyni zwraca się ze swoim wnioskiem w tym właśnie trybie.
W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze organ wskazał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został rozpatrzony w żądanym trybie, a odpowiedź - stosownie do kwalifikacji wnioskowanej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako: P.p.s.a. Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał.
W analizowanej sprawie skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej w skrócie: u.d.i.p.). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.
W związku z tym uwzględnić należało, że wobec generalnego prawa do informacji publicznej postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co potwierdza np. art. 10 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Udostępnienie na wniosek następuje zaś bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli jednak informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Mianowicie wynika z nich, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej ma formę pisma skierowanego do wnioskodawcy. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu - por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 127/15, CBOSA. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest, czy podmiot będący adresatem wniosku posiada te informacje. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną, która jest podstawą do negatywnego rozpatrzenia żądania. Wynika to z treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze oraz inne podmioty wykonujące administrację publiczną, będące w posiadaniu takich informacji.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że Minister Finansów, jako organ władzy publicznej, mieści się w dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, natomiast żądane przez skarżącą dane, jako odnoszące się do osób sprawujących funkcje publiczne, mieszczą się w dyspozycji art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.
Organ, co również jest bezsporne, pismem z dnia [...] maja 2018 r. odpowiedział skarżącej, że żądane przez nią informacje nie mają charakteru informacji publicznej ze względu na to, że zostały złożone w sprawie indywidulanej.
Należy jednak zauważyć, że celem skargi na bezczynność jest spowodowanie, aby organ wydał akt lub dokonał żądanej czynności. Minister Finansów udzielił skarżącej odpowiedzi na postawione pytania. Nie można zaprzeczyć, że skarżąca we wniosku z dnia [...] maja 2018 r. zażądała informacji, będących w istocie informacjami dotyczącymi rozpoznania jej wniosku. Wniosek dotyczył bowiem sposobu, w jakim organ znalazł się w posiadaniu pisma adresowanego do skarżącej, przy czym z jego treści wynika, że skarżąca jest niezadowolona, iż jej uprzednia korespondencja kierowana do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, znalazła się w posiadaniu organu.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że prawo dostępu do informacji publicznej stanowi prawo polityczne, za pomocą którego obywatel jest uprawniony do kontroli organów władzy. Prawo to jest przejawem rozwoju demokracji jako ustroju, w którym obywatele współuczestniczą w sprawowaniu władzy i jednocześnie kontrolują organy władzy publicznej. Prawo to nie powinno zatem służyć zaspokajaniu osobistej ciekawości osoby wnoszącej o udostępnienie informacji publicznej lub też załatwieniu jej osobistych interesów (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 895/13). W tym miejscu należy wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 wskazał, że "ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem art. 1 ust. 1 ww. ustawy jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu". NSA wyraził zatem stanowisko, że nadużyciem prawa do dostępu do informacji publicznej będzie wykorzystanie politycznego prawa podmiotowego do załatwienia swojej prywatnej sprawy, ponieważ w żadnym stopniu nie służy to realizacji prawa politycznego, a tylko załatwieniu własnej sprawy. W tym zakresie prawo dostępu do informacji publicznej staje się tak, jak miało to miejsce w sprawie rozpoznawanej w komentowanym orzeczeniu, elementem nacisku na organy władzy, aby załatwić określoną sprawę w kierunku pożądanym przez wnioskodawcę lub, co niestety zdaje się mieć coraz częściej miejsce, środkiem do pozyskiwania dowodów do postępowań administracyjnych lub sądowych, prowadzonych przez osobę, która złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1087/14, z dnia 17 luty 2016 r., sygn. akt I OSK 2321/14 oraz z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 462/15).
Dostęp do informacji publicznej nie może służyć załatwieniu indywidulanej sprawy samego wnioskodawcy. "Publiczność" wnioskowanych w trybie określonym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej - danych oznacza, że informacja jest pozyskiwana w celu realizacji obywatelskiego prawa politycznego, a nie załatwienia prywatnego interesu zainteresowanego. Tak więc w sytuacji, w której skarżąca zażądała informacji, dotyczącej sposobu rozpatrzenia jej własnej sprawy –nie można uznać, że mamy do czynienia z informacją publiczną.
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.