II SAB/Wa 446/11

II SAB/Wa 446/11 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Janusz Walawski
Sławomir Antoniuk
Waldemar Śledzik /przewodniczący sprawozdawca/
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b oraz  pkt 3 lit. c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Sławomir Antoniuk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku J.M. z dnia [...] stycznia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz J.M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SAB/ Wa 446/11
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. J. M. zwróciła się do Prezydenta [...], na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), o udzielenie informacji i przekazanie kopii wszystkich posiadanych ekspertyz, na które powoływali się w mediach przedstawiciele ratusza, dotyczących procedowania do rad dzielnic oraz zarządów dzielnic, po wyborach samorządowych w dniu [...] listopada 2010 r., a w szczególności ekspertyz dotyczących sytuacji w dzielnicach [...], a także o informacji dotyczącej wynagrodzenia wypłaconego poszczególnym ekspertom za ekspertyzy dotyczące tych tematów, w tym [...] M. K. oraz [...] A. J.
W odpowiedzi na powyższy wniosek zastępca Dyrektor Biura Prawnego Urzędu Miasta [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. wyjaśnił, że ekspertyza lub też opinia prawna, ze swej istoty, zawiera co do zasady jedynie ocenę określonych zdarzeń i nie dotyczy sfery faktów, lecz sfery zamierzeń, planów i ocen jej autora, ma charakter wewnętrzny i pomocniczy oraz skierowana jest jedynie do podmiotu na rzecz którego została przygotowana. W związku z tym, nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołał się przy tym na stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego w tej kwestii zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09.
W konsekwencji uznano, że "Biuro Prawne Urzędu [...] nie jest upoważnione do udostępnienia wnioskowanych ekspertyz.
W dniu 17 marca 2011 r. J. M. w kolejnym piśmie do Prezydent [...] wskazała, powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych, że w jej ocenie Urząd złamał prawo nie udzielając jej żądanej informacji, która ma niewątpliwie charakter informacji publicznej i ponowiła prośbę o niezwłoczne udostępnienie jej żądanych dokumentów oraz informacji.
W dniu 5 kwietnia zastępca dyrektora Biura Prawnego Urzędu Miasta [...] podtrzymał swoje poprzednie stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że w sytuacji, kiedy żądane we wniosku nie stanowią informacji publicznej, brak jest w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej podstawy do wydania przez organ decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji, jak również organ nie jest zobowiązany do wskazania innego, od wskazanego we wniosku, sposobu udostępnienia żądanej informacji.
W skardze na bezczynność Prezydenta [...] w zakresie wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, J. M. wskazała na naruszenie przez organ art. 2 i art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudzielenie żądanej informacji "w terminie 15 dni, ani 2 miesięcy", art. 1 ustawy, poprzez twierdzenie, że ekspertyzy prawne powstałe na zlecenie władz publicznych i opłacone z publicznych funduszy nie są informacją publiczną, podkreślając że organ odmówił także podania sumy wynagrodzeń za wykonanie tych ekspertyz, art. 14 ustawy, ponieważ zawiadomienie dotyczące przyczyn niemożności zachowania terminu 14-dniowego na udzielenie odpowiedzi powinno być przesłane w formie pisemnej a nie elektronicznej oraz, iż odmowa udzielenia informacji publicznej winna być wydana w formie decyzji.
W związku z powyższym wniosła o nakazanie Prezydentowi [...] udzielenia żądanych informacji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi w szczególności wskazała, że niewątpliwie żądane ekspertyzy prawne zostały wydane w celu realizacji zadań publicznych i stały się podstawą do decyzji dotyczących czynności administracyjnych Prezydenta [...] oraz podjęcia konkretnych uchwał Rady [...].
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezydenta [...] wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu podniósł, podobnie jak organ w swoich pismach kierowanych do J. M., że ekspertyza lub też opinia prawna, co wynika z ich specyfiki, zawiera właściwie jedynie ocenę określonych zdarzeń i należy do sfery zamierzeń, planów i ocen jej autora, ma charakter wewnętrzny i pomocniczy oraz skierowana jest jedynie do podmiotu na rzecz którego została przygotowana. W związku z tym nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto podkreślił, że umowa na podstawie której [...] M. K. sporządził opinię prawną dla [...], na podstawie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych nie podlega przepisom tej ustawy, w związku z tym do umowy nie ma zastosowania przepis art. 139 ust. 3 tejże ustawy. Dodatkowo wskazał, że [...] M. K. nie wyraził zgody na ujawnienie kwoty jego wynagrodzenia z tytułu opinii sporządzonych przez niego na rzecz [...]. Z kolei z [...] A. J. zawarto umowę na obsługę prawną w trybie zamówienia publicznego, w której wynagrodzenie określono w sposób ryczałtowy, "co nie pozwala na wyodrębnienie kwoty z tytułu każdej przygotowanej opinii". W tym stanie rzeczy, w opinii organu, "prezydent [...] nie posiada zatem informacji, o udostępnienie których wystąpiła skarżąca". Wskazane okoliczności przemawiają za oddaleniem skargi, gdyż skarżąca wystąpiła o udzielenie informacji, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bądź też informacji, których organ nie posiada.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) jest rozwinięciem określonego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, że pojęcie informacji publicznej nie może być rozpatrywane wyłącznie na tle powołanej normy prawnej, gdyż taka wykładnia mogłaby prowadzić do zbyt wąskiego rozumienia omawianego przepisu.
W konsekwencji, jako informację publiczną traktowano by tylko taką informację, która odnosiłaby się do sprawy publicznej rozumianej jako dotyczącej pewnej zbiorowości, a nie objęto by wówczas tym pojęciem informacji odnoszącej się do spraw indywidualnych, chyba że strony postępowania byłyby osobami publicznymi. Takie określenie byłoby zbyt wąskie i sprzeczne m.in. z art. 5 ust. 2 ustawy, wskazującym wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej.
Ponadto taka wykładnia nie uwzględniałaby powołanego art. 61 Konstytucji RP (por. M. Jaśkowska. Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Toruń 2002 r., s. 25 i nast.).
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom, innym osobom i jednostkom, szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2003 r., sygn. akt II SAB 199/03, niepubl.).
Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjął bardzo szerokie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej. Stwierdził mianowicie, że informacja publiczna może być wyodrębniona na podstawie kryterium podmiotowego, jak i przedmiotowego. Uznał w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują. Taki charakter będą miały również opinie prawne, ekspertyzy niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Stąd informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, niepubl.).
W sprawie bezspornym jest, że Prezydent [...] jest organem władzy publicznej obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Nie budzi też, w ocenie Sądu, wątpliwości okoliczność, że żądane przez skarżącą informacje posiadają walor informacji publicznej, gdyż mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, określonej w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 3 lit. c omawianej ustawy. Ponadto dotyczą one spraw publicznych, a mianowicie dotyczą procesu procedowania rad dzielnic oraz zarządów dzielnic, po wyborach samorządowych [...] listopada 2010 r. oraz wynagrodzenia wypłaconego poszczególnym ekspertom, w tym wskazanym przez skarżącą, za sporządzone opinie prawne ze środków publicznych.
Zatem dokumenty te oraz informacje znajdujące się w posiadaniu Urzedu Miasta [...], niezależnie od tego, czy zostały wytworzone bezpośrednio przez organ, czy też na jego zlecenie przez inne podmioty, stanowią informacje publiczne. Taki charakter mają również ekspertyzy, opinie prawne i dokumenty urzędowe dotyczące zasad procedowania rad dzielnic i zarządów, po wyborach [...] listopada 2010 r.
Jak bowiem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 517/06 (Lex nr 348001), które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio.
Warto również zwrócić uwagę również na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09 (niepubl.), na który notabene powołuje się również organ, tyle że wywodząc odmienne wnioski. Mianowicie Sąd ten podniósł, że nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w niniejszej sprawie niewątpliwie celem sporządzenia opinii prawnych i ekspertyz nie było wszczęcie żadnego postępowania lecz służyły one organowi do podjęcia decyzji co do trybu procedowania rad dzielnic oraz zarządów dzielnic, po wyborach samorządowych [...] listopada 2010 r. Tym samym podzielić należy argumentacje skarżącej, że jej wniosek dotyczył sfery faktów i danych, nie zaś zamierzeń, gdyż obejmował istniejące opinie i ekspertyzy.
Reasumując, w ocenie Sądu żądane przez skarżącą opinie, ekspertyzy i dokumenty urzędowe bezspornie miały związek z realizowaniem przez Prezydenta [...] zadań publicznych i w takim celu zostały sporządzone.
Podobnie, w ocenie Sądu, również żądane przez skarżącą informacje na temat "wynagrodzenia wypłaconego poszczególnym ekspertom" noszą znamiona informacji publicznej. Oczywistym jest bowiem, że wynagrodzenie z powyższego tytułu zostało wypłacone ekspertom ze środków publicznych a przedmiot zamówienia i zawarta na tę okoliczność umowa cywilnoprawna służy realizacji powierzonych prawem organowi zadań i odnosi się do niego bezpośrednio. Jak już stwierdzono wcześniej, powyższego faktu nie zmienia nawet to, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Nietrafnym jest przy tym pogląd pełnomocnika organu, że skoro jeden z ekspertów nie wyraził zgody na ujawnienie kwoty jego wynagrodzenia z tytułu opinii to wyłącza to tym samym obowiązek udzielenia informacji zainteresowanemu podmiotowi. W tym miejscu przypomnieć należy, że podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogą ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych z przyczyn określonych w art. 5 omawianej ustawy, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treśvi dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. w taki jednak przypadku odmowa musi być dokonana w procesowej formie decyzji administracyjnej (por. art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a.
Podobnie jako nietrafny uznać trzeba argument organu, że skoro powyższa umowa została zawarta na podstawie art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759. Ze zm.) to tym samym uwalnia od obowiązku udzielenia informacji na temat wynagrodzenia. Analogicznie, nie ma z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy znaczenie fakt, że z drugim z ekspertów zawarto umowę na obsługę prawną w trybie zamówienia publicznego, w której wynagrodzenie określono w sposób ryczałtowy, "co nie pozwala na wyodrębnienie kwoty z tytułu każdej przygotowanej opinii" i tym samym "prezydent [...] nie posiada zatem informacji, o udostępnienie których wystąpiła skarżąca".
Jak już bowiem wskazano wcześniej, kwalifikacja przedmiotowej opinii prawnej jako informacji publicznej przesądza o tym, że organ ma obowiązek rozpatrzyć wniosek skarżącej w zakresie wskazanym w sentencji wyroku bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź poprzez wydanie w omawianym zakresie decyzji o odmowie jej udzielenia (ze względu na ewentualne ograniczenie dostępu do żądanych informacji publicznych z przyczyn określonych w art. 5 ustawy.)
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, w szczególności, czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu bądź dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 powołanej ustawy