II SAB/WA 433/25

II SAB/Wa 433/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Anna Pośpiech-Kłak
Joanna Kruszewska-Grońska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 190
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. d
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Fundacji [...] siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Fundację [...] z siedzibą w [...] do rozpoznania pkt 3 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Fundacji [...] z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Fundacji [...] z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu [...] sierpnia 2021 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej: "stowarzyszenie", "skarżący") złożyło, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Fundacji [...] z siedzibą w [...] (dalej: "fundacja") wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:
"1. Czy w Państwa Fundacji każda dotacja ze środków publicznych księgowana jest na wyodrębnionym koncie księgowym?
2. Spis kontroli przeprowadzonych przez podmioty publiczne udzielające dotacji Fundacji [...] w latach 2017-2021. Prosimy o podanie, która dotacja była kontrolowana (nie chodzi nam o ocenę rocznego sprawozdania finansowego, a o zapowiedzianą kontrolę przez podmiot udzielający dotacji, urząd skarbowy, ZUS, względnie NIK); nazwy podmiotu, który przeprowadził kontrolę; informacji o tym kiedy kontrola się rozpoczęła i zakończyła oraz czy z danej kontroli został sporządzony raport.
3. Skany sprawozdań finansowych (jeśli istnieją - cząstkowych oraz z całości działania) z następujących dotacji: Skarb Państwa - Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, [...] na kwotę 3 000 000 zł, Ministerstwo Sprawiedliwości, [...], na kwotę 416 600 zł, Skarb Państwa - Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, [...], na kwotę 3 000 000 zł, Ministerstwo Sprawiedliwości, [...], na kwotę 658 800 zł, Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...], [...], na kwotę 300 000 zł Ministerstwo Sprawiedliwości, [...], na kwotę 1 286 738,05 zł Ministerstwo Sprawiedliwości, [...], na kwotę 912 960 zł, Minister Spraw Zagranicznych, [...], na kwotę 200 000 zł, Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, [...], na kwotę 153 000 zł, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, [...].
Skarżący zażądał przekazania ww. informacji na podany adres poczty elektronicznej.
Pismem z 7 września 2021 r. fundacja wydłużyła termin na rozpatrzenie wniosku do [...] października 2021 r.
W piśmie z [...] października 2021 r. fundacja udostępniła skarżącemu informacje żądane w pkt 1 i pkt 2 wniosku, a ponadto sprawozdania finansowe z dotacji, zgodnie z pkt 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z wyłączeniem danych osobowych pracowników i współpracowników fundacji oraz danych podmiotów współpracujących z fundacją, dokonując anonimizacji tych danych. W tym samym dniu, tj. [...] października 2021 r., fundacja wydała, na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1, a także art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p."), decyzję nr [...], którą odmówiła udostępnienia informacji dotyczącej przekazania skanów sprawozdań finansowych z dotacji wskazanych we wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2021 r. w zakresie, w jakim ww. sprawozdania zawierają dane osobowe pracowników i/lub współpracowników (osób fizycznych) fundacji oraz dane podmiotów gospodarczych współpracujących z fundacją.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez stowarzyszenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej też: "WSA", "Sąd pierwszej instancji", "tutejszy Sąd"), który uchylił ją wyrokiem z 6 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4119/21. W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący przesłał wniosek o udostępnienie informacji publicznej do fundacji za pośrednictwem "zwykłej" poczty elektronicznej. Z oczywistych względów wniosek ten nie został własnoręcznie podpisany, jak również nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a zatem nie spełnia wymogu pisma procesowego, o którym mowa w art. 63 § 3 k.p.a. W tej sytuacji fundacja była zobowiązana wezwać stowarzyszenie do uzupełnienia braku formalnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przez jego podpisanie zgodnie z zasadą reprezentacji. Tylko taki podpisany wniosek mógł wszcząć postępowanie w sprawie. Nie dopełniając tego obowiązku, a w konsekwencji nie dysponując podpisanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, czyli wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, fundacja wydała decyzję nr [...] z naruszeniem art. 16 u.d.i.p. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. To zaś obligowało WSA do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Opisany wyżej wyrok stał się prawomocny wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania.
Pismem z 26 października 2022 r., skierowanym do skarżącego "reprezentowanego przez pełnomocnika - r.pr. A.K.", fundacja - odwołując się do prawomocnego orzeczenia tutejszego Sądu z 6 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4119/21 - wezwała stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] sierpnia 2021 r. poprzez podpisanie go przez osoby uprawnione do reprezentacji skarżącego w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie fundacja, w oparciu o art. 13 ust. 2 u.d.i.p., wskazała termin rozpatrzenia sprawy na dzień 30 listopada 2022 r. Nadto podała, iż uzupełnienie braków formalnych wniosku powinno nastąpić poprzez własnoręczne podpisanie go przez osoby uprawnione do reprezentacji stowarzyszenia lub opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez ww. osoby - wraz z potwierdzeniem umocowania tych osób.
Przedmiotowe wezwanie fundacja przesłała skarżącemu, który odebrał je 3 listopada 2022 r. oraz ww. pełnomocnikowi, który pokwitował jego odbiór 5 listopada 2022 r. (vide karty nr 4 i 5 akt administracyjnych sprawy).
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, działający w imieniu stowarzyszenia radca prawny A.K. przekazał, przy piśmie przewodnim z 9 listopada 2022 r., podpisany przez niego własnoręcznie wniosek informacyjny z [...] sierpnia 2021 r., dopisując przy tym: "na podstawie udzielonego mi pełnomocnictwa".
Następnie pismem z 23 listopada 2022 r., nazwanym "notatka urzędowa", fundacja, mając za podstawę art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 u.d.i.p., pozostawiła wniosek informacyjny skarżącego z [...] sierpnia 2021 r. bez rozpoznania. Motywując tę czynność, fundacja stwierdziła, że pełnomocnik stowarzyszenia w wykonaniu ww. wezwania, doręczonego mu 3 listopada 2022 r., przedłożył podpisany przez siebie wniosek z [...] sierpnia 2021 r., ale nie dołączył pełnomocnictwa. Takie pełnomocnictwo, "w tym w szczególności do podpisania (...) wniosku (...)", nie znajduje się w aktach sprawy "wszczętej na skutek uchylenia" przez WSA decyzji fundacji nr [...]. Fundacja przyznała przy tym, iż uwierzytelnione pełnomocnictwo zostało złożone przez ww. radcę prawnego w odrębnym postępowaniu - sądowoadministracyjnym ze skargi stowarzyszenia na decyzję fundacji z [...] października 2021 r. nr [...], a nie w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Nie jest zaś rolą fundacji sporządzanie we własnym zakresie odpisu pełnomocnictwa, złożonego do innej sprawy i domniemywanie umocowania do działania w przedmiotowej sprawie. Dlatego, zdaniem fundacji, należało przyjąć, że radca prawny A.K. nie był uprawniony do podpisania wniosku informacyjnego skarżącego, przez co wniosek ten nie został uzupełniony zgodnie z wezwaniem z 26 października 2022 r.
W dniu 15 grudnia 2022 r. stowarzyszenie (reprezentowane przez radcę prawnego A.K.) wywiodło do tutejszego Sądu za pośrednictwem fundacji - skargę na jej bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] sierpnia 2021 r., zarzucając fundacji naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przez nierozpoznanie wniosku skarżącego pomimo upływu ustawowego terminu. Skarżący domagał się stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji, iż fundacja dopuściła się bezczynności, orzeczenia o charakterze bezczynności i nakazania fundacji rozpoznania wniosku. Stowarzyszenie wniosło też o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz poza kolejnością, celem zachowania terminu wynikającego z art. 21 pkt 2 u.d.i.p., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania zainicjowanego jego wnioskiem z [...] sierpnia 2021 r. Wskazał, że pismem z 7 września 2021 r. fundacja wydłużyła termin na udzielenie informacji publicznej do dnia [...] października 2021 r. Przyznał również, iż pismem z [...] października 2021 r. fundacja częściowo udostępniła wnioskowaną informację publiczną, a co do pozostałej części wydała w tej samej dacie decyzję odmowną, uchyloną później wyrokiem WSA z 6 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4119/21. Według stowarzyszenia, wezwanie fundacji z 26 października 2022 r., doręczone mu 3 listopada 2022 r., zostało wykonane 9 listopada 2022 r. Pomimo uzupełnienia wniosku, skarżący dotychczas nie otrzymał wnioskowanej informacji ani nie otrzymał decyzji odmownej, a upłynął już, przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., 14-dniowy termin od 18 października 2022 r.
W odpowiedzi na skargę fundacja wniosła o: oddalenie skargi w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie, oddalenie wniosku skarżącego o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym oraz zasądzenie - według norm przepisanych - zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego/adwokata, jeżeli taki zostanie umocowany w niniejszym postępowaniu. Fundacja podkreśliła, że wezwanie z 26 października 2022 r. do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie przesłała na adres siedziby stowarzyszenia oraz "z ostrożności - na adres r.pr. A.K.", a skarżący odebrał wezwanie 3 listopada 2022 r., co znajduje też potwierdzenie w treści skargi.
Dalej fundacja wskazała, iż pismem z 9 listopada 2022 r., doręczonym jej 15 listopada 2022 r., radca prawny A.K., powołując się na udzielone mu pełnomocnictwo, przedłożył podpisany przez siebie wniosek z [...] sierpnia 2021 r., ale nie dołączył żadnego dokumentu pełnomocnictwa, nadmieniając jedynie, że "pełnomocnictwo znajduje się w aktach", przy czym nie podał, na akta jakiej sprawy się powołuje. Tymczasem stosownie do treści art. 33 § 3 k.p.a., pełnomocnik jest zobligowany złożyć uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw. Takiego pełnomocnictwa radca prawny A.K. w przedmiotowej sprawie nie przedłożył, mimo że skarżący został wezwany do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez jego podpisanie przez osoby uprawnione do reprezentacji stowarzyszenia. Co więcej, przedmiotem wyroku Sądu pierwszej instancji z 6 czerwca 2022 r., uchylającego decyzję fundacji z [...] października 2021 r. nr [...], był właśnie brak formalny polegający na braku podpisu na wniosku informacyjnym. Tym bardziej więc w niniejszym postępowaniu fundacja była zobligowana do zachowania szczególnej staranności w zakresie weryfikacji, czy wniosek został podpisany przez uprawnione osoby. Stowarzyszenie powtórnie nie sprostało wymogom k.p.a. w zakresie przedłożenia wniosku podpisanego przez właściwie umocowanych jego przedstawicieli i próbuje obarczyć fundację odpowiedzialnością prawną za brak formalny tego wniosku, zarzucając jej rzekomą bezczynność.
Wprawdzie radca prawny A.K. w piśmie z 9 listopada 2022 r. oświadczył, iż "pełnomocnictwo znajduje się w aktach" (można przypuszczać, że powołuje się na odrębne postępowanie, tj. w postępowanie sądowoadministracyjne wszczęte skargą stowarzyszenia na decyzję fundacji z [...] października 2021 r. nr [...]), to złożenie pełnomocnictwa w innym postępowaniu nie czyni zadość wymogom złożenia pełnomocnictwa w danej sprawie. Pełnomocnik jest bowiem zobowiązany złożyć uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw, zgodnie z ww. art. 33 § 3 k.p.a. Nadto działanie zawodowego pełnomocnika bez należytego umocowania stanowi delikt dyscyplinarny (vide uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt SDI 79/16).
W replice z 25 lutego 2023 r. na odpowiedź na skargę skarżący (nadal reprezentowany przez radcę prawnego A.K.) za niezrozumiałe, wręcz absurdalne, uznał stanowisko fundacji, wyrażone w odpowiedzi na skargę, gdyż w wezwaniu z 26 października 2022 r. (skierowanym zarówno do stowarzyszenia, jak i do ww. radcy prawnego) fundacja wskazała tego radcę prawnego jako pełnomocnika skarżącego i nie kwestionowała jego umocowania do reprezentacji. Zdaniem stowarzyszenia, fundacja zdaje się błędnie przyjmować, iż na każdym etapie postępowania skarżący winien ponawiać ustanowienie pełnomocnika. Przy czym nawet w takim przypadku, tj. podważenia umocowania ww. radcy prawnego do reprezentacji stowarzyszenia, fundacja powinna wezwać go w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do wykazania tego umocowania, czego nie uczyniła. Skarżący jako nadużycie ocenił twierdzenie fundacji, że wniosek informacyjny był obarczony wadami. To postępowanie fundacji było wadliwe, ponieważ zmierzając do wydania decyzji odmownej, powinna była wezwać skarżącego do podpisania wniosku, co wynika z przejścia z procedury opartej na u.d.i.p. na procedurę regulowaną k.p.a. Stowarzyszenie odnotowało również, iż jego wniosek o rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym ma oparcie w przepisach - w przeciwieństwie do żądania fundacji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, które to żądanie jest pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych.
Wyrokiem z 5 października 2023 r., sprostowanym postanowieniem z 7 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 14/23, WSA oddalił skargę stowarzyszenia na bezczynność fundacji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2021 r.
W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd pierwszej instancji ustalił zakres podmiotowy obowiązywania u.d.i.p. na gruncie rozpoznawanej sprawy. W tym kontekście przywołał art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., stwierdzając, iż "w sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony do Naczelnej Rady Lekarskiej, jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej i będącej w jego posiadaniu". Wedle ww. przepisu, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy samorządów gospodarczych i zawodowych. W dalszej kolejności WSA odnotował, iż "Naczelna Rada Lekarska jest organem Naczelnej Izby Lekarskiej będącej jednostką organizacyjną samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów (ustawa z dnia 9 grudnia 2009 r., o izbach lekarskich, Dz.U. z 2021 r., poz.1342). Naczelna Rada Lekarska jest organem kolegialnym samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów, wyposażonym w określone kompetencje o charakterze kierowniczym", a następnie skonkludował, że w świetle wskazanej wykładni, fundacja jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Dalej tutejszy Sąd wyjaśnił, iż k.p.a. na gruncie spraw dostępu do informacji publicznej ma zastosowanie w przypadku, w którym organ zmierza do wydania decyzji. Wówczas wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi już spełniać wymogi formalne określone w art. 63 k.p.a., a przepisy k.p.a. znajdą zastosowanie także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p., z którego wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., należy odczytywać w ten sposób, iż k.p.a. ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc też do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza właśnie do wydania takiej decyzji.
W oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że fundacja zmierzała do wydania decyzji administracyjnej, ale wobec nieuzupełnienia braków w zakresie ustanowienia pełnomocnika (do konkretnej sprawy), nie miała możliwości prowadzenia dalszego postępowania w trybie administracyjnym. Powyższa okoliczność uzasadniała zatem pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Z tego też powodu WSA stwierdził, iż fundacja nie dopuściła się bezczynności, zaś dalsze prowadzenie sprawy w trybie administracyjnym i wydanie decyzji bez uzupełnienia wskazanych braków naraziłoby fundację na wydanie decyzji wadliwej, tzn. z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Od powyższego wyroku stowarzyszenie wywiodło skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA", "Sąd drugiej instancji", "Sąd kasacyjny") uwzględnił w wyroku z 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 943/24, uchylając zaskarżony wyrok i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W motywach swojego orzeczenia Sąd kasacyjny podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie zrealizował wymogu czytelnego skonstruowania uzasadnienia wyroku, które należało uznać za niestaranne i niewystarczające. Słusznie skarżący zarzucił WSA nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej oraz motywów podjętego rozstrzygnięcia. Sposób wykonania przez tutejszy Sąd obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, również prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na możliwość skontrolowania trafności rozstrzygnięcia przez NSA.
Niewątpliwie uzasadnienie wyroku wydanego w pierwszej instancji powinno być sporządzone w sposób umożliwiający jego instancyjną kontrolę. Dlatego obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, gdy strona postępowania poprzez wniesienie skargi kasacyjnej żąda jego kontroli. Tymczasem WSA nie uzasadnił w sposób rzetelny swojego stanowiska w zakresie określenia podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku z [...] sierpnia 2021 r. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w sentencji zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazał podmiot zobowiązany (fundacja), jednakże motywując swoje stanowisko, odwołał się do zupełnie innego podmiotu niemającego żadnego związku ze sprawą i zaprezentował argumentację prawną odnoszącą się do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Sąd drugiej instancji zaakcentował, iż wśród elementów wyroku wymienionych w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), istotne znaczenie należy przypisać wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnieniu, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło w sposób chaotyczny i niestaranny.
Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to za przedwczesne Sąd kasacyjny uznał wypowiadanie się co do drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku czyni bowiem przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Jednocześnie NSA zalecił, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd pierwszej instancji odniósł się do podnoszonej przez skarżącego kwestii skierowania przez fundację wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku do stowarzyszenia reprezentowanego, jak to przyjęto w ww. wezwaniu, przez pełnomocnika radcę prawnego A.K.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po ponownym rozpoznaniu sprawy - zważył, co następuje:
Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie art. 190 p.p.s.a. Według tego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Przyjmuje się, iż wykładnia prawa, wyrażona w wyroku Sądu kasacyjnego, jest wiążąca w sprawie dla Sądu pierwszej instancji, gdy dotyczy zastosowania zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji, bez względu na poglądy prawne zaprezentowane w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach. Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
Niewątpliwie wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Sądu kasacyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268). Ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym obowiązek podporządkowania się wykładni prawa, wyrażonej w wyroku NSA, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (vide R. Hauser [red.], M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07). W konsekwencji należy uznać, iż związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej przez NSA wykładnią prawa, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku Sądu pierwszej instancji.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, iż podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem).
Bezsprzecznie fundacja, która dysponuje środkami publicznymi, stanowi - w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej (vide prawomocne wyroki tutejszego Sądu z 10 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 17/17 i z 26 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 409/19 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność ta nie była sporna między stronami postępowania.
Również kwalifikacja prawna przedmiotu wniosku informacyjnego z [...] sierpnia 2021 r. (w tym pkt 3) jako informacji publicznej nie była w sprawie kwestionowana. Żądane w formie skanów sprawozdania finansowe fundacji, dotyczące udzielonych jej dotacji pochodzących ze środków publicznych, bez wątpienia stanowią informację publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ust. u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis ten został doprecyzowany w art. 6 u.d.i.p., który w ust. 1 wymienia przykładowy (otwarty) katalog informacji o charakterze publicznym, zaś w ust. 2 definiuje pojęcie dokumentu urzędowego.
W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, wypracowanego na tle ww. art. 1 ust. 1 oraz 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (vide wyrok NSA z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06).
Niewątpliwie objęte pkt 3 wniosku sprawozdania finansowe dotyczące dotacji środków publicznych w znacznych kwotach, przyznanych fundacji przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, ministerstwa, Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w [...] czy Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - jako informacje dotyczące gospodarowania mieniem publicznym - posiadają walor publiczny (vide wyrok NSA z 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2687/17). Informacje z pkt 1 i pkt 2 wniosku też mają charakter publiczny. W myśl art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (pkt 2 lit. f) oraz majątku tych podmiotów pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (pkt 5 lit. d). Spod kontroli społecznej nie jest wyłączone dysponowanie środkami publicznymi i korzystanie z majątku publicznego przez podmioty prywatne. Sposób gospodarowania środkami publicznymi winien być transparentny.
W okolicznościach rozpoznawanej ponownie sprawy nie budzi wątpliwości tutejszego Sądu, iż pkt 1 i pkt 2 wniosku informacyjnego skarżącego z [...] sierpnia 2021 r. zostały zrealizowane przez fundację. Spór między stronami postępowania dotyczy sposobu wykonania pkt 3 ww. wniosku, gdyż - wbrew żądaniu skarżącego - fundacja nie udostępniła skanów wnioskowanych dokumentów finansowych w całości, lecz dokonała ich anonimizacji w zakresie obejmującym dane osobowe jej pracowników i współpracowników (osób fizycznych) oraz dane podmiotów gospodarczych współpracujących z fundacją. Decyzja fundacji z [...] października 2021 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w ww. zakresie została prawomocnie wyeliminowania z obrotu prawnego wyrokiem tutejszego Sądu z 6 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4119/21. W konsekwencji konieczne stało się podjęcie przez fundację działań obliczonych na realizację pkt 3 wniosku informacyjnego skarżącego z [...] sierpnia 2021 r., zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. orzeczeniu. Wypełniając je, fundacja wystosowała do stowarzyszenia (jako wnioskodawcy), ale reprezentowanego przez radcę prawnego A.K., wezwanie z 26 października 2022 r. do podpisania wniosku, które doręczono temu pełnomocnikowi 3 listopada 2022 r. W odpowiedzi na skargę fundacja stwierdziła, że uczyniła tak "z ostrożności", a wezwanie to przesłała też skarżącemu. Jak zalecił Sąd drugiej instancji w wyroku z 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 943/24, należy odnieść się do kwestii adresata tego wezwania, w którym przyjęto, iż skarżący jest reprezentowany przez radcę prawnego. Otóż określenie adresata wezwania z 26 października 2022 r. jako stowarzyszenia "reprezentowanego przez pełnomocnika - r.pr. A.K.", potwierdzone doręczeniem temu pełnomocnikowi omawianej korespondencji, świadczy o uznaniu go przez fundację za uprawnionego reprezentanta skarżącego. Dlatego jako niekonsekwentne, a zarazem wadliwe trzeba ocenić pozostawienie wniosku informacyjnego stowarzyszenia bez rozpoznania. Jeżeli fundacja nie uważała radcy prawnego A.K. za pełnomocnika skarżącego, to nie powinna go tak mianować w wezwaniu z 26 października 2022 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jak również doręczać mu tej korespondencji. Wówczas, jak trafnie zauważa skarżący, powinna wezwać go wykazania swojego umocowania. Odnotować także wypada, że pozostawienie podania (tu: wniosku) bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o której podjęciu należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie (vide uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 i powołana tam literatura). Zastrzeżenie budzi też zakres przedmiotowy podjętej przez fundację czynności, który powinien odnosić się wyłącznie do pkt 3, a nie do całego wniosku informacyjnego (zrealizowanego już w odniesieniu do pkt 1 i pkt 2).
Skoro w aktach sądowych sprawy ze skargi stowarzyszenia na decyzję fundacji z [...] października 2021 r. nr [...] (sygn. akt II SA/Wa 4119/21), a więc sprawy dotyczącej (tak jak niniejsza sprawa) kwestii rozpoznania pkt 3 wniosku informacyjnego z [...] sierpnia 2021 r., znajduje się pełnomocnictwo dla radcy prawnego A.K. udzielone mu przez przedstawicieli fundacji w dniu 1 lutego 2018 r. do reprezentowania stowarzyszenia we wszelkich sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej przed wszelkimi podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, organami administracji, sądami administracyjnymi (w tym NSA), sądami powszechnymi, Sądem Nawyższym, komornikami, jednostkami organizacyjnymi Policji i Prokuratury oraz w kontaktach z osobami trzecimi, to należało przyjąć, iż jest on umocowany do działania w imieniu skarżącego. W ramach sprawy o sygn. akt II SA/Wa 4119/21 pkt 3 wniosku został rozstrzygnięty decyzją, zaś w rozpoznawanej ponownie sprawie chodzi o bezczynność w tym właśnie zakresie, czyli rozpoznania pkt 3 wniosku. Nie są to więc zupełnie odrębne sprawy, jak utrzymuje fundacja, lecz ściśle ze sobą związane, bowiem druga jest następstwem pierwszej sprawy. Podpisanie własnoręcznie przez ww. radcę prawnego wniosku informacyjnego z [...] sierpnia 2021 r. wraz z powołaniem się na udzielone pełnomocnictwo, usuwa - zdaniem tutejszego Sądu - brak formalny tego wniosku. W tej sytuacji fundacja powinna rozważyć udostępnienie informacji publicznej ujętej w pkt 3 wniosku albo - w razie stwierdzenia przeszkód wymienionych w art. 5 u.d.i.p. - wydanie decyzji odmownej w tym zakresie. Pozostawienie wniosku informacyjnego bez rozpoznania było niewłaściwe, przez co zasadny jest zarzut skarżącego odnośnie bezczynności w rozpoznaniu pkt 3 tego wniosku. Jak wskazał NSA w wyroku z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 3139/23, jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji (vide ww. uchwała NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13).
Mając na uwadze powyższe, tutejszy Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał fundację do rozpoznania pkt 3 wniosku stowarzyszenia z [...] sierpnia 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w pkt pierwszym sentencji wyroku.
Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność w pkt drugim sentencji wyroku, w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznający sprawę przyjął, iż nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Tak kwalifikowane mogą być jedynie przypadki bezczynności organu mające cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (vide wyrok NSA z 6 maja 2025 r., sygn. akt II GSK 2637/24).
W niniejszej sprawie bezczynność fundacji wynikała z wadliwego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., a nie lekceważenia skarżącego.
WSA w pkt trzecim sentencji wyroku oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę na bezczynność fundacji w zakresie rozpoznania pozostałej części wniosku, tj. pkt 1 i pkt 2 wniosku, ponieważ w tym zakresie informacje zostały skarżącemu przekazane przez fundację w piśmie z [...] października 2021 r. Wprawdzie w skardze z 15 grudnia 2022 r. stowarzyszenie (reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego A.K.) przyznało, że jego wniosek został zrealizowany częściowo, to jednak nie sprecyzowało w jakiej dokładnie części, ogólnie zarzucając fundacji bezczynność w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2021 r.
O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego (radcy prawnego) w wysokości 480 zł (łącznie 580 zł), Sąd rozstrzygnął w pkt czwartym sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.