II SAB/Wa 432/23

II SAB/Wa 432/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-03-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Arkadiusz Koziarski.
Ewa Radziszewska-Krupa /przewodniczący/
Joanna Kube /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a,b, c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 1, § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. Z. z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezesa Rady Ministrów w rozpatrzeniu wniosku skarżącego A. Z. z dnia [...] czerwca 2023 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. Z. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów (dalej: "organ") w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii protokołów z posiedzenia Zespołu do spraw wypracowania porozumienia między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Komisją Krajową [...], sporządzonych w oparciu o § 7 zarządzenia Nr 406 Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2022 r. (Dziennik Urzędowy RP z 2 grudnia 2022 r., poz. 1173).
Skarżący [pic]za błędne uznał stanowisko organu, zawarte w skierowanej do niego odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2023 r., zgodnie z którym materiały, które do tej pory powstały w ramach Zespołu, mają charakter wewnętrzny i roboczy, nie przesądzają o kierunkach działania organu władzy publicznej i nie podlegają
w związku z tym udostępnieniu w trybie informacji publicznej.
Stwierdził, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, stosownie do art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wskazał, że zgodnie z § 7 zarządzenia nr 406 Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2022 r. (Dziennik Urzędowy RP z 2 grudnia 2022 r., poz. 1173), protokoły
z posiedzenia Zespołu do spraw wypracowania porozumienia między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Komisją Krajową [...] "[...]" są przekazywane do wiadomości Prezesa Rady Ministrów. Porozumienie między stroną rządową
i stroną związkową zostało zawarte i podpisane, co zostało oficjalnie ogłoszone na profilu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów ([...]).
Zaznaczył, że wobec stanowczego stanowiska Prezesa Rady Ministrów wyrażonego w udzielonej mu odpowiedzi, spełniona została przesłanka udzielenia odpowiedzi w terminie, jednak mimo to organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie udzielił odpowiedzi zgodnej z prawem i skarga jest zasadna.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] czerwca 2023 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, zasądzenie kosztów postępowania według spisu kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że pismem
z dnia [...] czerwca 2023 r. w terminie 14 - dniowym poinformował wnioskodawcę
w drodze czynności materialno-technicznej, że żądane przez niego we wniosku
z dnia [...] czerwca 2023 r. informacje nie stanowią informacji publicznej. Wyjaśniono skarżącemu, że materiały, które do tej pory powstały w ramach Zespołu, mają charakter wewnętrzny i roboczy, nie przesądzają o kierunkach działania organu władzy publicznej i nie podlegają w związku z tym udostępnieniu w trybie informacji publicznej.
Organ wskazał, że nie udostępniając skarżącemu kopii protokołów
z posiedzenia Zespołu, stanowiących dokumenty robocze tego Zespołu, nie naruszył przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz nie pozostaje
w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.
Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." Zgodnie z jego treścią sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września
2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako: "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady
i tryb jej udostępniania.
Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność
w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych
w art. 3 § 2 pkt 1-4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd
w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego
i prawnego (§ 1b).
W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny
w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Przy tak zakreślonych ramach prawnych sprawy, Sąd w punkcie wyjścia rozważań wskazuje, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności.
W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, s. 109).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym
i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej
w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p,. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, iż Prezes Rady Ministrów, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot ten, będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że
w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych lub do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Z przepisu art. 6 ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna,
w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o zasadach ich funkcjonowania, danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), przedmiocie działalności tych podmiotów, kompetencjach czy majątku, którym dysponują. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego,
a wyliczenie stanów faktycznych w nim określonych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymieniony w tym przepisie konkretny stan faktyczny, który
w sposób jednoznaczny kwalifikuje się jako informacja o sprawie publicznej, nie jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy.
Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p.,
a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź
w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, które są używane przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.
Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu
i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio.
W ocenie organu wnioskowane informacje nie mają waloru informacji publicznej, ponieważ są to materiały, mające charakter wewnętrzny i roboczy, nie przesądzające o kierunkach działania organu władzy publicznej.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż dokumenty o charakterze wewnętrznym to dokumenty, które: 1) służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów
i stanowisk; 2) mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu, np. analizy, opinie, sprawozdania; 3) służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu
i nie są w związku z tym wiążącym wyrazem stanowiska organu; 4) mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy (por. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt
I OSK 666/12; z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14; z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/15; publ. CBOSA).
Dokumenty wewnętrzne służą zatem realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach i prawidłowości działania organu w danej sprawie
i nie przesądzają o sposobie jej załatwienia.
Wbrew zapatrywaniu Prezesa Rady Ministrów, wnioskowane protokoły
z posiedzenia Zespołu do spraw wypracowania porozumienia między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Komisją Krajową [...] "[...]" nie są dokumentami wewnętrznymi ani roboczymi.
Za takie dokumenty nie można uznać bowiem protokołów dotyczących sfery faktów, które zostały wytworzone w ramach sprawy publicznej, a więc należącej do sfery zadań publicznych podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, które zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy i są przekazywane do wiadomości Prezesa Rady Ministrów, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, b, c u.d.i.p., a więc tworzą informację o sprawach publicznych, zgodnie z jej art. 1 ust. 1, podlegając udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Protokoły te nie są dokumentami roboczymi odnoszącymi się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych.
Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2023 r.
o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku).
Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku).
W ocenie Sądu, bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego nie jest efektem zaniechań organu, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, ale wynika z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa.
O kosztach postępowania, Sąd orzekł w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200
w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.