II SAB/Wa 430/24

II SAB/Wa 430/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kołodziej /przewodniczący/
Arkadiusz Koziarski
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1 pkt 1, par. 1a, art. 151, art. 200 w zw z art. 205  par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi S.R. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku S. R. z dnia [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz S. R. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z [...] lipca 2024 r. S.R. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] czerwca 2024 r. dotyczącej udostępnienia kosztów archeologicznych ratowniczych badań wykopaliskowych, opracowania wyników ich badań oraz ich terenowej efektywności (powierzchni badań) zlecanych przez GDDKiA (lata 2002-2023) w celu ich wykorzystania w artykule naukowym poświęconym wkładowi GDDKiA w rozwój polskiej archeologii.
Zarzucił organowi naruszenie:
1. art. 4 ust 1 oraz ust. 3 w zw. z art. 1 ust 1, art. 3 ust 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 w zw. z art. 16 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i nieudzielenie w terminie 14 dni wnioskowanej informacji publicznej albo decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej,
2. art 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie nieodpowiadającej wymogom decyzji administracyjnej, a zatem nierozpatrzenie sprawy w sposób przewidziany prawem,
3. art. 10 ust 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze i nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji, skutkujące ograniczeniem możliwości rozwoju naukowego i podjęcie debaty publicznej na temat aktualnych rozwiązań w zakresie prowadzonych przez GDDKiA prac archeologicznych i ewentualnych postulatów zmian prawnych w zakresie prawa ochrony zabytków,
4. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji o działalności GDDKiA w zakresie dotyczącym wydatkowania publicznych środków na cele służące interesowi publicznemu.
W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdzenie, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; przyznania sumy pieniężnej w wysokości 3.222,86 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podał, że u.d.i.p. wymienia 3 formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, tj. udostępnienie informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.), odmowę jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzenie postępowania (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
W jego ocenie wydane przez organ pismo z [...] czerwca 2024 r., stanowiące odpowiedź na wniosek z [...] czerwca 2024 r., mające formę listu nie zawiera wymaganych przez prawo elementów decyzji administracyjnej, tj. podstawy prawnej, uzasadniania faktycznego i prawnego oraz pouczenia. Nie wskazano w nim, że GDDKiA odmawia udostępnienia informacji publicznej, a jedynie, że do wniosku nie mogą znaleźć zastosowania przepisy u.d.i.p. Nie wskazał, że wnioskowane dane nie są informacjami publicznymi, a powołał się na fakt, przekroczenia (nadużycia) przez niego prawa do informacji publicznej. W związku z tym, skoro zdaniem organu żądane dane są informacjami publicznymi, powinien wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji, czego nie uczynił pozbawiając go możliwości odwołania od tego stanowiska.
Wnioskowane informacje dotyczą wydatkowania przez centralny organ administracji rządowej środków publicznych, a zatem stanowi informację publiczną. Organ nie wskazał, że żądane informacje nie są informacjami publicznymi tylko zakwestionował ich użyteczność publiczną oraz uznał, że jej przygotowanie będzie zbyt czasochłonne. Organ pominął jednak fakt, że we wniosku skarżący wskazał, iż zdaje sobie sprawę, że wnioskowane informacje mogą być zakwalifikowane jako informacje przetworzone, dlatego też powołał się na szczególny interes publiczny. Zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. W niniejszej sprawie, o dostęp do informacji publicznej wnioskował profesor Uniwersytetu [...], który wprost wskazał, że chce wykorzystać uzyskane informacje do pracy naukowej. Po przeanalizowaniu i opublikowaniu tych danych przez osobę z tak dużym dorobkiem naukowym, uzyskane dane będą mogły służyć kolejnym osobom przy pisaniu prac magisterskich, artykułów naukowych, czy monografii, a więc staną się dostępne w sposób wcześniej niedostępny każdemu. Niewątpliwie żądanie udzielenia informacji nie miało na celu zaspokojenia jedynie jego prywatnego interesu.
Skarżący podniósł, że na publiczny charakter prowadzenia badań naukowych, a zarazem ich istotność, wskazuje sam ustawodawca. Przykładowo, art. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach funkcjonowania nauki określając zakres finansowania nauki uznaje realizację badań naukowych i prac rozwojowych za zadania szczególnie ważne dla postępu cywilizacyjnego, rozwoju gospodarczego i kulturalnego państwa. Zaś art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym stanowi, że uczelnie stanowią integralną część narodowego systemu edukacji i nauki pełniąc misję odkrywania i przekazywania prawdy właśnie poprzez prowadzenie badań. Przyjmując, że interes publiczny należy rozumieć przez dążenie do osiągnięcia celów, które społeczeństwo zamierza osiągnąć, a które wyrażone zostały ww. ustawach, należy uznać, że interes publiczny jest realizowany również przez badania naukowe. Należy również zwrócić uwagę na art. 9a ust 1 u.d.i.p., który wyróżnia "Informacje publiczne o szczególnym znaczeniu dla rozwoju innowacyjności w państwie i rozwoju społeczeństwa informacyjnego". Akcentuje zatem rolę innowacji i społeczeństwa informacyjnego dla interesu publicznego. Pojęcia te immanentnie wiążą się z nauką i badaniami, bez których nie można by było myśleć o dokonywaniu odkryć, czy upowszechnieniu i poszerzeniu zasobu dostępnej wiedzy.
Badania naukowe i publiczny dostęp do ich wyników mają również ważne znaczenia dla prowadzenia racjonalnego dyskursu publicznego a co za tym idzie - racjonalnego zarządzania (administrowania) sferą publiczną. Trafność podejmowanych rozstrzygnięć zależy bowiem bezpośrednio od zasobu wiedzy (danych), jakie posiada podmiot rozstrzygający. Tym samym poszerzanie przez badania zasobu wiedzy, z którego może korzystać tak organ decydujący w sferze publicznej, jak i sama opinia publiczna jest celem istotnym z punktu widzenia interesu publicznego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem pismem z [...] czerwca 2024 r., wbrew stanowisku skarżącego, prawidłowo uznał, iż złożenie wniosku stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej poprzez wykorzystywanie tej instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Powyższe ma związek z faktem, że informacje dotyczące kosztów poniesionych na archeologiczne, ratownicze badania wykopaliskowe w związku z realizacją inwestycji drogowych, trudno uznać za istotne dla szerokiego kręgu potencjalnych odbiorców, ponieważ nie są to zagadnienia szczególnie popularne w przestrzeni publicznej. Organ nie znalazł też powiązania pomiędzy wielkością konkretnych kosztów poniesionych na badania wykopaliskowe, zestawionych w tak szczegółowy sposób, a propozycjami zmian przepisów służących poprawie funkcjonowania GDDKiA i lepszej ochronie interesu publicznego, czym argumentował skarżący we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] czerwca 2024 r. Propozycje zmian przepisów, jakie GDDKiA wielokrotnie składa do właściwych instytucji dla usprawnienia procesów inwestycyjnych przy uwzględnieniu ochrony dziedzictwa kulturowego, oparte są nie o koszty badań archeologicznych, lecz o zdobyte doświadczenia i zidentyfikowane problemy na etapie przygotowania i realizacji inwestycji. Zatem sposobem na wypracowanie rozwiązań eliminujących konkretne trudności czy bariery jest przede wszystkim dogłębna ich analiza, a następnie zorganizowanie ewentualnej dyskusji z organami ochrony zabytków oraz organami prawotwórczymi. Natomiast sama wielkość wydatków poniesionych w przeciągu ponad 20 lat nie ma w tym aspekcie znaczenia. Ponadto organ podał, że rozliczenia finansowe przebadanej przestrzeni reliktowej odbywają się w bardzo skomplikowany sposób, przy wykorzystaniu sekwencji tzw. modyfikatorów dotyczących m.in. liczby obiektów na arze, wielkości i głębokości obiektów oraz nawarstwień kulturowych, rodzaju podłoża, rodzaju stanowiska. Podkreślił, że są to setki zawartych umów i aneksów oraz tysiące protokołów odbioru stanowiących powynikowe rozliczenia pracochłonności każdego ara w ramach poszczególnych stanowisk archeologicznych objętych zakresem zamówienia. Z tego też względu zebranie informacji pod kątem wydatkowania środków finansowych na archeologiczne, ratownicze badania wykopaliskowe, opracowania wyników tych badań oraz przygotowanie zestawienia o terenowej efektywności (wyrażonej w arach) rozliczanych w poszczególnych latach przez poszczególne Oddziały (16 Oddziałów) i Centralę GDDKiA byłoby zadaniem wysoce skomplikowanym, o ile w ogóle możliwym. Ich zgromadzenie i przetworzenie wymagałoby zdezorganizowania bieżącej pracy GDDKiA na nieokreślony czas. Przetworzenie, przeanalizowanie, przygotowanie żądanych informacji, o ile w ogóle byłoby możliwe w zaproponowanym układzie, wymagałoby wstrzymania aktualnie realizowanych zadań przez pracowników GDDKiA zajmujących się archeologią oraz zaangażowania dodatkowych zasobów kadrowych organu, odpowiednio przeszkolonych w przedmiotowej tematyce. Realizacja przedmiotowego wniosku nie powinna prowadzić do paraliżu jednostki obsługującej organ zobowiązany do udzielenia informacji. Z wniosku z [...] czerwca 2024 r. wynika, że żądane dane nie mają służyć realizacji interesu publicznego, lecz realizacji interesu prywatnego (publikacja artykułu naukowego). Skarżący ma zatem subiektywny interes w otrzymaniu wnioskowanych informacji. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny. W związku z tym organ przyjął, że złożenie wniosku z [...] czerwca 2024 r., uwzględniając jego obszerność i złożoność, stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.
Odnosząc się do formy pisma, tj. zawiadomienia o sposobie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej GDDKiA stwierdził, że nie odmówił udzielenia informacji publicznej, lecz poinformował, że żądane informacje stanowią nadużycie prawa do informacji publicznej, a w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wyjaśnił, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno- technicznej, zaś obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. W niniejszej sprawie powiadomił skarżącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., co uczyniono pismem z [...] czerwca 2024 r., nie wydając decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zawiadamiając zwykłym pismem, że złożony przez niego wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, a zatem postąpił zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) - dalej określanej, jako "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Termin udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wynosi 14 dni. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei w myśl ust. 2 tego przepisu jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.).
W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem GDDKiA jako centralny organ administracji rządowej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
W ocenie Sądu treść zapytania będącego przedmiotem rozpoznawanej sprawy co do zasady stanowi zaś informację publiczną. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż informacja o wydatkowaniu środków publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Organ nie zakwestionował, że żądana informacja stanowi informację publiczną, jednak ze względu na cel jej pozyskania i indywidualny (prywatny) charakter sprawy przyjął, że traci ona ów przymiot, a co za tym idzie nie powinna korzystać z ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz być udostępniana na zasadach w niej określonych. Ponadto z odpowiedzi GDDKiA wynika, że okoliczności analizowanej sprawy świadczą, iż wniosek skarżącego realizuje jego interes prywatny, nie zaś dobro ogółu, dobro publiczne. Organ wyciąga również wnioski dotyczące nadużycia prawa do informacji.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy żądanie udzielenia ww. informacji, które obiektywnie dotyczą spraw publicznych, zostało złożone w indywidualnej, prywatnej sprawie, w warunkach nadużycia prawa do informacji publicznej. Pogląd ten rozwinięto w odpowiedzi na skargę.
Wskazać należy, że co do zasady nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób, co ma miejsce, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu zaspokajania indywidualnych (prywatnych) potrzeb odbiegających od tych, którym służy u.d.i.p.
Przedmiotową kwestię szczegółowo wyjaśnił NSA w wyroku z 22 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 320/22 wskazując, iż "można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie. W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21)".
Dalej NSA stwierdził, iż "z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co nie miało miejsca w realiach niniejszej sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12)".
Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w oparciu o stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na wniosek skarżącego z [...] czerwca 2024 r., jak i odpowiedzi na skargę brak jest podstaw aby przyjąć, iż okoliczności o wskazanych powyżej cechach występowały w kontrolowanej sprawie. Ocena organu o braku istotności informacji o wydatkowanych środach na badania archeologiczne dla szerszego kręgu potencjalnych odbiorców i ogromnej pracochłonności, wskazującej na konieczność przetworzenia żądanej informacji, nie przemawia za stawianą przez organ tezą.
Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż z treści u.d.i.p. nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Nie wynika to w szczególności z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego, ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Jeżeli zatem konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć dla celu prywatnego (por. wyroki NSA z 18 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1482/13, z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1585/13, z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1987/13).
Sądu nie przekonuje zatem argumentacja organu, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej w niniejszej sprawie służy celowi prywatnemu i stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Taka konstatacja organu nie została poprzedzona żadnymi konkretnymi wskazaniami organu co do liczby składanych wniosków przez skarżącego. Organ nie wykazał również, iż żądanie dostępu do informacji publicznej zgłaszane jest z niskich pobudek, np. w celu zakłócenia funkcjonowania podmiotu, od którego domaga się takiej informacji, czy też z chęci zysku.
W przypadku notorycznego wnoszenia skarg do sądu administracyjnego przejawiać się to może również żądaniem przyznawania za każdym razem sumy pieniężnej. Przyznanie tego rodzaju gratyfikacji, mającej charakter zadośćuczynienia za niedogodności, których zaznał wnioskujący, każdorazowo leży w gestii Sądu i musi mieć odzwierciedlenie w stanie faktycznym zawisłej sprawy. Organ musiałby konkretnie wykazać, że taka okoliczność faktyczna jak notoryczne składanie skarg dyktowane chęcią uzyskania korzyści majątkowej z uwagi na żądania finansowe skarżącego, w przypadku skarżącego zachodzi, czego nie uczynił.
W świetle powyższych rozważań należało przyjąć, że objęte wnioskiem dane stanowią informacje publiczne, a wniosek o ich udostępnienie nie został rozpoznany w sposób prawidłowy. Organ - wyłącznie na podstawie okoliczności, że skarżący wskazał na zamiar napisania artykułu naukowy - wyciąga wnioski dotyczące nadużycia prawa do informacji, przypisując mu bezpodstawnie negatywne motywacje. Swych argumentów organ przy tym nie przedstawił w decyzji odmownej, lecz poprzestał jedynie na poinformowania wnioskodawcy na piśmie o zajętym w sprawie stanowisku.
Sąd w niniejszym składzie podziela prezentowany obecnie w orzecznictwie pogląd, że ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (wyroki NSA z 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21 i 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4371/21, oraz M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, ZNSA z 2018, nr 1, s. 27-41)" (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1682/21). Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa - jak uczynił to organ w niniejszej sprawie - lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji – patrz wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 2121/23.
W konsekwencji powyższego konieczne stało się także stwierdzenie, że GDDKiA w związku z odmową udostępnienia rzeczonych informacji na dzień wyrokowania przez Sąd pozostawał w bezczynności.
Brak jest jednak uzasadnionych podstaw do tego, aby uznać, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wniosek skarżącego nie pozostał bez żadnej odpowiedzi, a brak udzielenia informacji publicznej w zakresie objętym żądaniem oparty został o rzeczywiste okoliczności faktyczne i wynikał jedynie z błędnego stanowiska organu, iż skarżący działał w warunkach nadużycia prawa podmiotowego do informacji publicznej.
Błędne zastosowanie przepisów prawa, które w praktyce powodują liczne problemy i rozbieżności nie może stanowić o rażącym naruszeniu prawa.
Okoliczności leżące u podstaw stwierdzenia braku rażącego naruszenia prawa stanowią również przyczyny oddalenia skargi w zakresie żądania przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Wzorzec kontroli legalności zachowania organu stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.).
Nie może budzić żadnych wątpliwości, że organ dochował powyższego standardu w kontrolowanej sprawie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej opatrzony jest datą [...] czerwca 2024 r., a wadliwa odpowiedź organu datowana jest na dzień [...] czerwca 2024 r., a więc 14 dni po otrzymaniu wniosku przez organ.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku), stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3 wyroku). W przedmiocie kosztów Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz.U.2023.1935). Na koszty te składają się: wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.
Powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).