II SAB/WA 426/23

II SAB/Wa 426/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Góraj /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Lucyna Staniszewska
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149  par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Polskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Zagranicznych do rozpoznania wniosku Polskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Spraw Zagranicznych na rzecz Polskiego Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 580 (słownie pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postępowanie sądowe zainicjowało Polskie Towarzystwo [...] (zwane Towarzystwem, stroną skarżącą) kierując do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych polegającą na nierozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] kwietnia 2023 r., który dotyczył udostępnienia skanów wszystkich zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji, które wydał konsul RP w [...] w okresie [...] stycznia 2022 r. do [...] grudnia 2022 r. oraz udostępnienia informacji, na podstawie jakich dokumentów zostało wydane każde z tych zaświadczeń.
Towarzystwo w skardze zarzuciło organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej w terminie ustawowym zgodnie żądanym zakresem.
W jego ocenie skoro do dnia wniesienia skargi organ nie przedłużył terminu udostępnienia informacji i nie udzielił żądanej informacji, to zatem nastąpiła bezczynność kwalifikowana, gdyż organ twierdzi, iż wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej.
W związku z powyższym wniosło o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie czternastu dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Polskie Towarzystwo [...] podało, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, przywóz broni i amunicji, z państw niebędących państwami członkowskimi Unii Europejskiej, przez obywateli polskich wymaga uprzedniego wydania zaświadczenia przez właściwego konsula Rzeczypospolitej Polskiej. Zaświadczenie to należy zatem do wyodrębnionej ustawowo kategorii dokumentów urzędowych. Analogiczną kategorię dokumentów urzędowych stanowią np. wydane na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji decyzje administracyjne.
W ocenie strony skarżącej to, czy zaświadczenie wydane na podstawie powyższego przepisu podlega udostępnieniu, powinno być rozstrzygane w oparciu o przesłanki konstytucyjne, tj. art. 2 i art. 61 ust. 1 Konstytucji RP
Zaznaczyło, że wprowadzenie definicji legalnej "dokumentu urzędowego" w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. ma na celu umożliwić precyzyjne stosowanie regulacji art. 3 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 1 pkt 4a oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Posiada ona szeroki zakres przedmiotowy i uniwersalny charakter, gdyż obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 38). Skarżący wskazał, że użycie terminu "podpisana" implikuje konieczność dokonania tej czynności zgodnie z wymogami stawianymi jej przez poszczególne unormowania dotyczące tej materii. Dodatkową przesłanką zakwalifikowania utrwalonej treści oświadczenia woli lub wiedzy do grupy dokumentów urzędowych jest skierowanie jej do innego podmiotu lub złożenie do akt. Rodzaj adresata oświadczenia woli lub wiedzy jest nieistotny (inny funkcjonariusz publiczny, podmiot, którego oświadczenie woli lub wiedzy bezpośrednio dotyczy, osoba trzecia). Konstytutywną przesłanką definicji dokumentu urzędowego jest jego pochodzenie od funkcjonariusza publicznego [E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej (Uwagi krytyczne), "Kontrola Państwowa" 2002, nr 1, s. 29]. Pod tym ostatnim pojęciem należy rozumieć podmioty wskazane w art. 115 § 13 K.k. Przepis ten w kontekście art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy jednak interpretować zawężająco, gdyż nie każda osoba będąca pracownikiem organu administracji publicznej będzie upoważniona do władczego działania, a tym samym jej utrwalone oświadczenie woli lub wiedzy nie będzie posiadać charakteru urzędowego (takiego kwalfikowanego charakteru nie posiadają w szczególności dokumenty wydane przez osoby pełniące funkcje eksperckie lub udzielające niewiążących prawnie opinii czy analiz (T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 144). Zaś dokonując wykładni pojęcia dokumentu urzędowego wskazano, że z wykładni tej nie można wyprowadzić wniosku, iż nie wszystkie dokumenty posiadające cechy dokumentu urzędowego stanowią informację publiczną. Podział dokumentów urzędowych na: wytworzone oficjalnie i włączone do dokumentacji, będące informacją publiczną; wytworzone oficjalnie i nie włączone do dokumentacji, jako niemające charakteru informacji publicznej; wytworzone nieoficjalnie i nie włączone do dokumentacji jako niemające charakteru informacji publicznej - nie znajduje uzasadnienia w świetle definicji zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten wraz z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. stanowi, że informacją publiczną jest treść i postać wszystkich dokumentów urzędowych. Fakt złożenia danego dokumentu w aktach sprawy stanowi jedną, ale nie jedyną z przesłanek uznania danego dokumentu za dokument urzędowy. Dokumentem urzędowym może być zarówno ten, który został skierowany do innego podmiotu jak i ten, który został tylko złożony do akt sprawy.
Podkreślono, że jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/15, informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a także treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Wyjaśniono, że w literaturze aprobuje się stanowisko, że dokumentem urzędowym jest "każdy dokument, który ma jakikolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a zatem obejmuje różnego rodzaju dokumenty związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 202).Wskazano, że zawarte w protokole informacje nie służą jedynie podmiotowi zobowiązanemu, co jest elementem dokumentów wewnętrznych. Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206—208).
W związku z powyższym w ocenie skarżącego należy uznać, że zaświadczenie wydane przez właściwego konsula RP, na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, stanowi dokument urzędowy podlegający udostępnieniu w trybie przewidzianym u.d.i.p. Wyjaśniono też, że w niniejszej sprawie zażądano udostępnienia precyzyjnie zdefiniowanego zbioru dokumentów urzędowych, zaświadczeń, określonych w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, wydanych przez zdefiniowanego urzędnika organu w danym okresie czasu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nieudostępnienie informacji publicznej w postaci zdefiniowanej we wniosku kategorii dokumentów urzędowych stanowi bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 233/21 i II SAB/Wa 235/21, 28 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 220/21, z 22 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 222/21 i II SAB/Wa 224/21). Tak więc wniosek o udostępnienie żądanej informacji publicznej powinien zostać rozpatrzony przez organ, bowiem nie wzbudza wątpliwości, że jest zrozumiały co do treści i ustalenia jego przedmiotu.
Według skarżącego nieprawidłowe jest stanowisko organu, że wnioskowana informacja publiczna nie nadaje się do wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Strona skarżąca wyjaśniła, że przygotowuje aktualnie raport "Praktyka administracyjna wydawania zaświadczeń określonych w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji", w którym przedstawi analizę standardu dowodowego w oparciu, o który wydawane są przez konsulów RP zaświadczenia wskazane w art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Powyższy raport po jego sporządzeniu zostanie opublikowany na stronie internetowej Polskiego Towarzystwa [...]. Bez żądanych informacji powyższy dokument nie będzie mógł powstać. Dlatego, mimo że wniosek dotyczy informacji publicznej prostej, jego poprawna realizacja przez organ jest dla interesu publicznego szczególnie istotna.
Towarzystwo zaznaczyło, że wykształciła się linia orzecznicza w odniesieniu do wniosków o udostępnienie informacji publicznej dotyczących udostępnienia precyzyjnie zdefiniowanych kategorii dokumentów urzędowych, tj. np. decyzje administracyjne (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1717/16, z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 546/16, z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 507/16, z 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 479/16; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt OSK 1907/18, z 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 85/17.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem żądane we wniosku treści nie stanowią informacji publicznej.
Zdaniem organu przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa. Informacja żądana przez wnioskodawcę nie stanowi informacji publicznej i dlatego nie ma podstaw do jej udostępnienia na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie każde bowiem działanie organu władzy publicznej będzie informacją publiczną, a tylko takie, które dotyczy i jest nośnikiem sprawy publicznej. Wniosek ogólny, sprowadzający się do wniosku o udostępnienie "wszystkich zaświadczeń" dotyczących danego zagadnienia, nawet za skonkretyzowany przedział czasowy, nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w ramach procedury dostępu do informacji publicznej.
Jednocześnie zwrócił uwagę, że w krótkich odstępach czasu strona skarżąca złożyła analogiczne wnioski o dostęp do informacji publicznej nie tylko w odniesieniu do działalności Konsulatu RP w [...], ale również kilkudziesięciu innych placówek zagranicznych, co oznacza przekroczenie granic korzystania z prawa do informacji publicznej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 7265/21 stwierdzono, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu.
Podkreślił, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmie on żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończy go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. W związku z tym należy uznać według organu, że w przedmiotowej sprawie nie pozostaje on w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Ministra Spraw zagranicznych – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Z bezczynnością w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14 - dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 P.p.s.a.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), nie powiadamia wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2), nie informuje o przeszkodach technicznych w uzyskaniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 ustawy).
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne między stronami postępowania, że Minister Spraw Zagranicznych jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Co się tyczy charakteru spornej informacji to pamiętać należy o tym, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, wytworzonych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie realizacji zadań władzy publicznej. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim zawartych jest jedynie przykładowe. Nie oznacza to, że niewymienienie konkretnego stanu, który w sposób jednoznaczny dotyczy informacji o sprawie publicznej, pozwala na uznanie, że nie mamy do czynienia z informacją publiczną.
Informacją publiczną jest treść informacji wytworzonych m.in. przez organy władzy publicznej, w tym dokumenty urzędowe. Należy dostrzec różnicę pomiędzy dokumentami, które stanowią informację publiczną i ich przeciwieństwem, tj. dokumentami roboczymi (wewnętrznymi). W orzecznictwie przyjmuje się, że dokumentami wewnętrznymi są dokumenty o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. Stanowią one pewien etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14; 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1681/14; 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokumentem urzędowym, w świetle 6 ust. 2 u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Tę definicję wyczerpuje zaświadczenie wydane przez właściwego konsula RP obywatelowi polskiemu, w celu przywozu broni i amunicji z państwa niebędącego państwem członkowskim UE (art. 37 ust. 1 ustawy o broni i amunicji). Kompetencje konsula do wydania zaświadczenia uprawniającego do przywozu na terytorium RP lub przewozu broni na terytorium RP, a także do dokonania wpisów w Europejskiej karcie broni palnej stanowi art. 34 pkt 9 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. Prawo konsularne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 195). Konsul jest kierownikiem urzędu konsularnego i podlega służbowo ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych (art. 10 i art. 13 ust. 1 Prawa Konsularnego). Zatem przedmiotem żądania zawartego w pkt 1 wniosku udostępnienie informacji publicznej z dnia 6 kwietnia 2023 r. jest oświadczenie wiedzy funkcjonariusza publicznego sporządzone w formie pisemnej w ramach posiadanych kompetencji i skierowane do podmiotu wnioskującego z uwagi na jego interes prawny. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6744/21 (publik. j.w.), przymiot informacji publicznej posiadają zwłaszcza wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw.
W ocenie tut. Sądu organ dokonał zatem błędnej kwalifikacji żądania skarżącego zawartego w pkt 1 wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r., a co za tym idzie nie udostępniając żądanych danych popadł w stan bezczynności.
Według składu orzekającego nie sposób też zgodzić się ze stanowiskiem organu, że "ogólność" wniosku we wskazanej części, sprowadzająca się do udostępnienia zaświadczeń w zakreślonym przedziale czasowym, wyklucza jego rozpoznanie w ramach procedury dostępu do informacji publicznej. W tym zakresie żądanie skarżącego Towarzystwa jest precyzyjne. Odnosi się bowiem do określonej kategorii zaświadczeń wydanych w sprecyzowanym przedziale czasowym, co nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych o dostęp do jakiej konkretnie informacji wnioskodawcą się ubiega. Natomiast kwestia potencjalnie dużej ilości informacji do przygotowania nie stanowi o tym, czy mamy do czynienia z informacją publiczną, czy też nie, lecz ewentualnie, czy wniosek dotyczy informacji publicznej prostej, czy też przetworzonej.
Co zaś się tyczy pkt 2 tego wniosku, w który Stowarzyszenie zwróciło się o podanie informacji na podstawie jakich dokumentów zostało wydane każde z objętych pkt 1 wniosku zaświadczeń, należy stwierdzić, iż co do zasady przedmiot żądania również stanowi informację publiczną.
Zaświadczenie nie jest aktem administracyjnym, ponieważ nie jest oświadczeniem woli, lecz oświadczeniem wiedzy. Zaświadczenie potwierdza urzędowo istnienie określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści", Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, często nazywanego w doktrynie postępowaniem gabinetowym.
Warunki wydawania zaświadczeń przez konsula reguluje kompleksowo Rozdział 10 Prawa konsularnego stanowiąc w art. 102 ust. 1, iż konsul wydaje zaświadczenie na wniosek strony. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) przepis prawa polskiego wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego; 2) strona ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (ust. 2). Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie czternastu dni od dnia złożenia wniosku (ust. 3).
Z art. 103 zaś wynika, iż w przypadkach określonych w art. 102 ust. 2 pkt 2 konsul wydaje zaświadczenie, jeżeli dotyczy ono urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, które wynikają z wykazów, ewidencji, rejestrów prowadzonych przez niego bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
W świetle art. 104 tej ustawy, odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o jego wydanie następuje w drodze postanowienia.
Biorąc pod uwagę powyższe przepisy należy stwierdzić, iż wykazy, ewidencje i rejestry, w oparciu o które wydaje się zaświadczenia są informacją publiczną. Stanowi o tym wprost art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. Natomiast w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że sam wniosek o wydanie zaświadczenia nie dotyczy sprawy indywidulanej i nie stanowi informacji publicznej. Przykładowo NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5148/21 stwierdził, iż "wniosek (wraz z załącznikami) o wydanie zaświadczenia w trybie (...) nie dotyczy sfery publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p."
W świetle powyższych wywodów założenie organu, że przedmiotem żądania skarżącego Towarzystwa nie jest informacja publiczna jest błędne, co musi skutkować uznaniem, iż organ dopuścił się bezczynności. Organ nie dokonał choćby oceny, czy z uwagi na "gabinetowy charakter" postępowania o wydanie zaświadczenia jest w posiadaniu dokumentów w oparciu, o które wydano każde z przedmiotowych zaświadczeń. Skoro wniosek strony wraz z załącznikami nie stanowi informacji publicznej, a przepisy regulujące tryb wydawania zaświadczeń nie wymagają utrwalania przeglądu wykazów, rejestrów i ewidencji na potrzeby wydania zaświadczenia, to w pierwszej kolejności organ powinien ustalić, czy dysponuje wnioskowaną informacją publiczną. W szczególności zaś, jeżeli dla wydania przedmiotowego zaświadczenia wystarczająca jest analiza wniosku i załączonych doń dokumentów (niestanowiących informacji publicznej), to w istocie powstaje wątpliwość, czy organ jest w posiadaniu informacji publicznej określonej w pkt 2 wniosku. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2828/14 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), informacja publiczna dotyczy sfery faktów, powinna bowiem zaistnieć, być faktem, aby mogła być udzielona. W tej materii Minister Spraw Zagranicznych nie przedstawił jakiegokolwiek stanowiska.
Z art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a tej ustawy). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy).
Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, zobowiązał Ministra Spraw Zagranicznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego Towarzystwa z [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie jest rażąca (art. 149 § 1a ustawy procesowej). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ terminu załatwienia sprawy. Zwłoka organu w rozpoznaniu odwołania musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą organu, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można. W ocenie Sądu, zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku nie jest efektem zaniechań organu, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, ale wynika z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie powołanych przepisów, orzekł jak w sentencji wyroku.
W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na rzecz skarżącego Towarzystwa została zasądzona od organu tytułem poniesionych kosztów postępowania sądowego kwota 580 zł, na którą składa się 100 zł - wpisu sądowego i 480 wynagrodzenia pełnomocnika.