II SAB/Wa 424/24

II SAB/Wa 424/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Maciejuk
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6480
658
Sygn. powiązane
III OSK 660/25 - Wyrok NSA z 2025-11-18
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. Z. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] na bezczynność Prezydenta [...]. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2024 r. (złożonym za pośrednictwem poczty tradycyjnej) J. Z. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...] (zwana dalej także: wnioskodawczynią, skarżącą) zwróciła się do Prezydenta [...] (zwanego dalej także: organem), o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii skarg/wniosków/zawiadomień jakie wpłynęły do Biura Gospodarki Odpadami [...], które były podstawą do rozpoczęcia procedury naliczenia kary za brak odbioru odpadów z adresu: ul. [...], znak spraw/y: [...].
W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ pismem z dnia [...] czerwca 2024 r. poinformował wnioskodawczynię, że żądana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej: u.d.i.p. Udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. podlega wyłącznie treść dokumentów urzędowych. Skargi i wnioski, które wpływają do urzędu, są dokumentami prywatnymi, nie stanowią zatem informacji publicznej. Udostępnieniu podlegają wyłącznie dokumenty urzędowe znajdujące się w aktach danej sprawy.
Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.
Pismem z dnia [...] lipca 2024 r. J. Z. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia [...] czerwca 2024r. o udostępnienie informacji publicznej.
W skardze zarzuciła organowi naruszenie przepisów:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.
W związku z powyższymi zarzutami wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, że wnioskowana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Zdaniem skarżącej informacje, o których udostępnienie wystąpiła stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje, na podstawie których organy władzy publicznej podejmują działania. Ponadto stanowiące odpowiedź na jej wniosek pismo organu, nie zawierało podstawy prawnej odmowy rozpoznania wniosku. Nie wykazano w nim aby zachodziły przesłanki wymienione w art. 5 u.d.i.p. ograniczające prawo dostępu do informacji publicznej oraz nie wykazano by wnioskowane przez nią informacje, nie spełniały wymogów art. 6 u.d.i.p.
Skarżąca podkreśliła, że pojęcie informacji publicznej ma raczej związek
z aktywnością organów władzy publicznej, która to aktywność służy wypełnianiu określonych zadań publicznych (m.in. związanych z gospodarowaniem majątkiem jednostek samorządu terytorialnego). Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało poniekąd własną definicję "informacji publicznej", do której należy zaliczyć także treści (wiadomości/informacje) wytworzone przez podmioty nie będące podmiotami publicznymi lecz odnoszące się do tych podmiotów publicznych lub dotyczące działań/zaniechań/uprawnień tych podmiotów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 2875/22 (publ. LEX nr 3672658) stwierdził, że organ każdorazowo rozważając udostępnienie informacji publicznej, która w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczy także osób trzecich, zobligowany jest do wyważenia ich prawa do prywatności względem wartości publicznej w postaci dostępu do informacji publicznej. W przypadku uznania
w skonkretyzowanej sytuacji pierwszeństwa prawa do prywatności jednostki nad prawem do informacji publicznej obowiązkiem organu jest wydanie zgodnie z art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Wobec powyższego jeżeli skarga (wniosek/zawiadomienie), o udostępnienie których wnosiła, pochodziłby od organu państwa (innego niż organ do którego się zwróciła) lub osoby prawnej, to winna być jej udostępniona na jej wniosek. Jedynie kwestie prywatności mogą wpływać na odmowę udostępnienia informacji publicznej. W przypadku więc, gdy skarga (wniosek/zawiadomienie) pochodziły od osoby fizycznej to udostępnieniu podlega w wersji zanominizowanej.
Skarżąca zaznaczyła, że skargi (wnioski/zawiadomienia), o które wnosiła nie mają związku ze sprawami prywatnymi, obyczajowymi, osobistymi, czy intymnymi. Nie sposób więc przyjąć by naruszały one czyjeś dobra osobiste. Ponadto żądane przez nią informacje stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą realizacji zadania własnego gminy ([...]), o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 40), tj. odbioru odpadów komunalnych z terenu [...].
Skarżąca wyjaśniła, że realizuje dla [...] umowy (nr [...] oraz [...]) na obiór odpadów komunalnych z terenu nieruchomości położonych m.in. na terenie [...]. Umowy te opłacane są ze środków publicznych - z budżetu miasta. W umowach tych [...] zastrzegło sobie prawo nakładania kar umownych w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania przez nią umowy. W maju 2024 r. uzyskała informację (przekazaną za pośrednictwem mediów), że w latach 2020-2023 organ otrzymał (za pośrednictwem linii telefonicznej 19115) 28.430 zgłoszeń rzekomo nieprawidłowego wykonywania przez nią ww. umów. Ponadto bezpośrednio do Biura Gospodarki Odpadami wpłynęło jakoby [...] skarg na jej działanie. W [...] przypadkach nałożono na nią kary umowne i prowadzonych jest obecnie [...] postępowań
w sprawie nałożenia kar umownych. W związku z ww. doniesieniami prasowymi postanowiła uzyskać informację o tym, co tak naprawdę powoduje wszczynanie przez organ postępowań w sprawie nałożenia na nią kar umownych i dlatego złożyła wniosek
z [...] czerwca 2024 r.
Skoro zatem z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że informację publiczną stanowią materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku, a charakter taki mają również dokumenty związane z zawieraniem
i wykonywaniem takich umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy, a zawarte z nią umowy organ realizuje ze środków publicznych, to nie ulega wątpliwości, że kary te pozostają w związku z gospodarowaniem przez organ środkami publicznymi. Tym samym dokumenty, na podstawie których nałożono na nią kary umowne (lub organ prowadzi czynności, które mogą skończyć się nałożeniem kar umownych), stanowią informację publiczną.
Fakt, że nakładanie przez organ kar umownych z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umów na odbiór odpadów komunalnych ma ścisły związek
z gospodarowaniem środkami publicznymi potwierdza natomiast skierowane do organu Wystąpienie Pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli nr [...], w którym NIK zarzucił Prezydentowi [...], że nie nałożył kar na podmioty wykonujące usługę odbioru odpadów komunalnych.
W ocenie skarżącej, także zgłoszenia telefoniczne dokonywane na nr [...] dotyczące wykonywania przez nią umów stanowią informację publiczną, bowiem na ich podstawie organ dokonuje oceny wykonania umowy, a co za tym idzie, podejmuje działania polegające np. na odmowie wypłaty wynagrodzenia, nałożeniu kary umownej albo wystąpieniu o zwrot wynagrodzenia nienależnie wypłaconego.
Okoliczność, że skarżąca jest jednym z podmiotów, który realizuje usługi odbioru odpadów komunalnych nie może być natomiast podstawą odmowy udzielenia informacji. Podstawy takiej nie może stanowić też fakt pozostawania w sporze z organem, co do wynagrodzenia należnego za wykonanie usług odbioru odpadów komunalnych. Na podstawie przepisów u.d.i.p. ma prawo poznać treść skarg na jej działanie. Nawet gdyby przyjąć, że żądana przez nią informacja publiczna miałaby służyć ochronie jej indywidualnych interesów, to samo jej żądanie, nie może być podstawą do odmowy udzielenia informacji. Organ nie ma prawa domniemywać celu do jakiego zamierza wykorzystać informację. Gdyby nawet przyjąć, że wnioskowane informacje wykorzysta w postępowaniu sądowym p-ko [...], to takie postępowanie jest formą kontroli prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi przez [...]. Przyjęcie wykładni przepisów u.d.i.p., która odmawiałaby prawa żądania informacji publicznej w takiej sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca byłoby w istocie wykładnią contra legam.
Prezydenta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł
o jej oddalenie w całości.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że nie naruszył żadnego z przepisów wskazanych w skardze. W piśmie z dnia [...] czerwca 2024 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek poinformował wnioskodawczynię, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlegają wyłącznie dokumenty urzędowe. Natomiast skargi i wnioski są dokumentami prywatnymi i nie stanowią w związku z tym informacji publicznej. Zdaniem organu fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu u.d.i.p.
Wnioskowane przez skarżącą dokumenty nie posiadają waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.i.p., bowiem zgłoszenie osoby fizycznej dotyczące braku odbioru odpadów z nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] dotyczy indywidulanej sprawy. Osoba zgłaszająca wskazała, że w określonym terminie nie odebrano jej odpadów ze wskazanej nieruchomości. Skarga ta dotyczy więc indywidualnej sprawy i nie posiada waloru sprawy publicznej. Celem u.d.i.p. jest zapewnienie transparentności działań władzy publicznej i umożliwienie społecznej kontroli tych działań. Jednak zakres przedmiotowy u.d.i.p. wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.
Organ wyjaśnił jednocześnie, że przed nałożeniem kary umownej z tytułu braku odbioru odpadów z danej nieruchomości, wzywa wykonawcę umowy do złożenia wyjaśnień. W wezwaniu tym wskazuje adres nieruchomości, okres co do którego należy złożyć wyjaśnienia oraz możliwe naruszenie wykonania umowy (np. brak odbioru odpadów frakcji papier). A zatem wykonawca umowy bez ujawniania treści skargi/zawiadomienia, jest informowany o zdarzeniu, które może skutkować naliczeniem kary umownej.
Skarżącą w piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2024 r., ustosunkowując się do powyższej odpowiedzi na skargę, ponownie zakwestionowała stanowisko organu, że jej wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Skoro bowiem organ opłaca zawarte z nią umowy ze środków publicznych oraz wskutek nakładania na nią kar umownych dokonuje potrąceń, to nie ulega wątpliwości, że kary te pozostają w związku z gospodarowaniem przez organ środkami publicznymi, a zatem dokumenty na podstawie których nałożono na nią kary umowne (lub organ prowadzi czynności które mogą skończyć się nałożeniem kar umownych), stanowią informację publiczną.
Błędne jest także stanowisko organu, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia ze zgłoszeniem osoby fizycznej, bowiem nieruchomość przy ul. [...] jest budynkiem wielolokalowym, a jego mieszkańcy tworzą wspólnotę mieszkaniową. Zatem zgłoszenie nie dotyczyło śmieci/odpadów konkretnej osoby, lecz dotyczyć musiało odpadów całej wspólnoty mieszkaniowej.
W konkluzji skarżąca podkreśliła, że jej wniosek służy transparentności działań organu. Jeżeli bowiem okazałoby się, że nie było żadnego zgłoszenia/żadnej skargi dotyczącej rzekomej nieprawidłowości w odbiorze odpadów, to brak byłoby podstaw do naliczenia kar umownych, a zatem nałożenie na nią takich kar byłoby nieuprawnionym działaniem organu, być może nawet znamionującym czyn zabroniony typizowany przez art. 231 § 1 K.k.
Organ w piśmie procesowym z dnia 4 października 2024 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę ponownie podkreślając, że skargi i wnioski są dokumentami prywatnymi i nie stanowią w związku z tym informacji publicznej.
Jednocześnie odnosząc się do argumentacji skarżącej organ wyjaśnił, że zgłoszenie/skarga mieszkańca, nie jest warunkiem koniecznymi do nałożenia kary umownej. Organ, na podstawie danych sprawozdawczych przekazanych przez skarżącą, może stwierdzić nieprawidłowości w wykonywaniu umowy na odbiór odpadów komunalnych i wezwać skarżącą (wykonawcę) do wyjaśnień w zakresie sposobu realizacji danej umowy. Po analizie takich wyjaśnień organ podejmuje decyzje dotyczące dalszego działania, w tym naliczenia ewentualnej kary umownej. A zatem twierdzenia skarżącej zawarte w piśmie z [...] sierpnia 2024 r. nie mają pokrycia w rzeczywistości i w ocenie organu, mają przedstawić go w złym światłe i być może wpłynąć na sposób jego działania. Skarżąca na potrzeby realizacji umowy cyklicznie przedkłada bowiem zamawiającemu dane sprawozdawcze, które obrazują m.in. dokładną datę odbioru odpadów z danej nieruchomości. W sytuacji zatem kiedy organ otrzymuje skargę od właściciela nieruchomości w pierwszej kolejności weryfikuje zasadność skargi z zaraportowanymi przez skarżącą danymi. Jeśli dane sprawozdawcze potwierdzają, w ślad za skargą, nieterminowy odbiór odpadów lub brak odbioru, to naliczana jest kara umowna. Przy czym organ zaznaczył, że podstawą naliczenia kary są dane sprawozdawcze zaraportowane przez skarżącą, a nie skarga właściciela nieruchomości. Skarga jest jedynie czynnikiem inicjującym postępowanie wyjaśniające w przedmiocie naliczenia kary.
Pobocznie organ wskazał, że w trybie dostępu do informacji publicznej udostępnia wnioskodawcom wykaz i wysokość kar umownych, a także dane podmiotu, na który nałożono kary umowne. Trudno jednak uznać, że zgłoszenie mieszkańca dotyczące braku odbioru odpadów z konkretnej nieruchomości, jest dokumentem urzędowym, który, zgodnie z u.d.i.p. podlega udostępnieniu, nawet jeśli inicjuje postępowanie dotyczące naliczenia ewentualnej kary umownej.
Złożony w niniejszej sprawie wniosek nie dotyczy zatem informacji o sprawie publicznej, a organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż udzielił skarżącej odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:
Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 695 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", które to przepisy stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 902), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.
W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia, czy też - jak w sprawie niniejszej - przez rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W świetle powołanej ustawy, aby uchylić się od zarzutu bezczynności podmiot zobowiązany powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ustalenie tej okoliczności determinuje dalsze czynności organu, w takim bowiem przypadku organ powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
W przypadku gdy organ stwierdzi, że nie posiada żądanej informacji publicznej powinien poinformować o tym wnioskodawcę, czyniąc to w formie zwykłego pisma (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Analogicznie organ powinien postąpić jeśli w wyniku analizy przedmiotu sprawy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Natomiast w przypadku, gdy - wbrew ocenie podmiotu zobowiązanego - wnioskodawca uznaje, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną i powinny być mu udostępnione w trybie u.d.i.p. przez ten podmiot, może kwestionować tę ocenę wnosząc skargę na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W postępowaniu zainicjowanym taką skargą sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.
Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Prezydent [...], jako organ władzy publicznej, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne.
Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m.in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym o treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.
W niniejszej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia w trybie u.d.i.p. kopii skarg/wniosków/zawiadomień jakie wpłynęły do Biura Gospodarki Odpadami [...], które były podstawą do rozpoczęcia procedury naliczenia kary za brak odbioru odpadów z adresu: ul. [...], znak spraw/y: [...].
W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Prezydenta [...], że tak określony przedmiot wniosku nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Informacji publicznej nie stanowią bowiem dokumenty pochodzące od osoby fizycznej lub prawnej, nie będącej podmiotem publicznym. A zatem wszelkiego rodzaju dokumenty, które takie podmioty kierują do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna taki dokument lub też jakiej czynności oczekuje podmiot składając dany dokument, nie stanowią informacji publicznej.
Fakt, że dokumenty takie trafiają do organu i mogą spowodować wszczęcie przez organ z urzędu postępowania wyjaśniającego, które może zakończyć się nałożeniem kary umownej na wykonawcę z tytułu braku odbioru odpadów z danej nieruchomości, nie oznacza, że nabierają przez to cech dokumentu urzędowego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, Innymi słowy, skargi/wnioski/zawiadomienia skierowane do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny (niepubliczny) nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do tego organu złożony i znajduje się w jego posiadaniu. Ponadto, dokumenty takie nie posiadają waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.i.p., bowiem zgłoszenie podmiotu prywatnego dotyczące braku odbioru odpadów z danej nieruchomości w określonym terminie, dotyczy indywidulanej sprawy, a nie spraw publicznych.
Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z przepisu tego wynika zatem, że tylko w przypadku dokumentów urzędowych podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej udostępnia je zarówno co do treści, jak i postaci, w jakiej zostały utrwalone. W przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej, niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać samego nośnika, a jedynie zawartą w nim informację publiczną. W rezultacie, jak wskazano w literaturze i judykaturze, wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. do żądania zachowania określonej treści i postaci dokumentu prywatnego, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 18, Lex 2018; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13). Mając na uwadze powyższe przyjęto w orzecznictwie, że żądanie udostępnienia informacji publicznej przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2014 r., I OSK 2799/13 publ. CBOSA).
Nie można zatem zgodzić się z argumentacją skargi, że skoro umowy na odbiór odpadów organ realizuje ze środków publicznych, a kary nakładane na wykonawców tych umów pozostają w związku z gospodarowaniem przez organ środkami publicznymi, to tym samym dokumenty pochodzące od podmiotów prywatnych, na podstawie których organ prowadzi czynności wyjaśniające, które mogą skończyć się nałożeniem kar umownych, podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Skarżąca stojąc na takim stanowisku powołała się w tym względzie na liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Analiza tych orzeczeń wskazuje jednak, że dotyczyły one odmiennych stanów faktycznych, w których przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie były skargi/wnioski/zawiadomienia skierowane do organu administracji publicznej przez podmioty prywatne.
Prawidłowo zatem organ poinformował skarżącą w piśmie z dnia [...] czerwca 2024 r., tj. z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., że informacje objęte wnioskiem z dnia [...] czerwca 2024 r. nie stanowią informacji publicznej. Prawidłowo również organ zawiadomił o tym wnioskodawczynię w formie ww. pisma informacyjnego, co jest traktowane jako czynność materialno-techniczna. W takim bowiem przypadku jak rozpatrywany, prawidłową prawną formą działania podmiotu zobowiązanego jest pisemne zawiadomienie i nie ma normatywnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej.
Podsumowując stwierdzić należy, że zarzut bezczynności Prezydenta [...] jest nieuzasadniony. Skoro w ustawowym terminie organ prawidłowo poinformował skarżącą, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, to brak jest podstaw do uwzględnienia skargi.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.