II SAB/Wa 42/12

II SAB/Wa 42/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2012-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Góra-Błaszczykowska
Danuta Kania
Iwona Dąbrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1, art. 6, art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska Sędzia WSA Danuta Kania Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Krajowej Komisji Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajową Komisję Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku D. P. z dnia [...] grudnia 2011 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Krajowej Komisji Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów na rzecz D. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 r., przesłanym pocztą elektroniczną, D. P. wystąpił do Krajowej Komisji Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów o "doręczenie w wersji elektronicznej lub papierowej (w zależności od tego, który sposób udostępnienia będzie tańszy, o ile KRGR zamierza skorzystać z prawa do ustalenia opłaty) wszystkich umów cywilnoprawnych podpisanych w roku 2011 z wizytatorami – biegłymi rewidentami w celu przeprowadzenia kontroli w podmiotach, które nie wykonują czynności rewizji finansowej w jednostkach zainteresowania publicznego". Wniosek swój oparł o przepis art. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej "u.d.i.p").
Pismem z dnia 9 stycznia 2012 r. Przewodniczący Krajowej Komisji Nadzoru Krajowej Rady Biegłych Rewidentów, wskazał, że umowy cywilnoprawne zawierane przez Krajową Komisję Nadzoru z wizytatorami i wystawiane do nich rachunki nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. D. P. odebrał pismo w dniu 16 stycznia 2012 r.
Pismem z dnia 17 stycznia 2012 r. zatytułowanym "Skarga na bezczynność Krajowej Komisji Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej" D. P. wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazał, iż Krajowa Komisji Nadzoru pozostaje w bezczynności, bowiem jego zdaniem, żądana przez niego informacja jest informacją publiczną, gdyż zawierane umowy są związane z realizacją przez Krajową Komisję Nadzoru jednego z jej zadań ustawowych, opisanych w art. 26 ustawy z dnia 9 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym. Podał też, że umowy dotyczą praw i obowiązków wizytatorów, którzy pełnią funkcje kontrolne wobec podmiotów uprawnionych do badania publicznego, z wyjątkiem kontroli wobec podmiotów badających jednostki zainteresowania publicznego, a ponadto wskazał, że umowy dotyczą rozporządzania majątkiem przez organ wykonujący zadania publiczne. Podał też, że o konieczności zawierania umów cywilnoprawnych z wizytatorami mowa jest w art. 26 ust. 4 ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Izba Biegłych Rewidentów wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania od wnoszącego skargę. W uzasadnieniu organ przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, iż samorząd zawodowy biegłych rewidentów nie jest organem władzy publicznej, a ustawa o dostępie do informacji publicznej dotyczy go wprost, wyłącznie w zakresie realizacji zadań publicznych, czyli dokonywania wpisów i skreśleń biegłych rewidentów i podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych. Samorząd nie otrzymuje żadnych środków publicznych. Organ podał też, że utrzymuje się wyłącznie ze składek swoich członków – biegłych rewidentów i opłaty rocznej z tytułu nadzoru, wnoszonej przez podmioty uprawnione do badania sprawozdań finansowych. Podał też, że kontrole podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych wykonywane są przez kontrolerów zatrudnionych w Krajowej Izbie Biegłych Rewidentów oraz wizytatorów. W uchwałach zatwierdzanych przez Komisję Nadzoru Audytowego Krajowa Komisja Nadzoru określa tryb wyboru kontrolerów i wizytatorów. Współpraca Krajowej Komisji Nadzoru z wizytatorami opiera się na podstawie umów cywilnoprawnych, zawieranych na czas kadencji Komisji. Zdaniem organu, umowy zawarte z wizytatorami nie stanowią informacji o majątku organu samorządu zawodowego. Organ wskazał też, że informacje, które mają charakter informacji publicznej publikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów i stanowią bardzo szczegółową informację o majątku samorządu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
D. P. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Krajowej Komisji Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, polegającą na nieudostępnieniu w wersji elektronicznej lub papierowej (w zależności od tego, który sposób udostępnienia będzie tańszy, o ile KRGR zamierza skorzystać z prawa do ustalenia opłaty) wszystkich umów cywilnoprawnych podpisanych w roku 2011 z wizytatorami – biegłymi rewidentami w celu przeprowadzenia kontroli w podmiotach, które nie wykonują czynności rewizji finansowej w jednostkach zainteresowania publicznego. Wniosek swój oparł o przepis art. 2 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 ust. 1 pkt 2 stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.
Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz nadzorze publicznym (Dz. U. z 2009 r. Nr 77, poz. 649 z późn. zm.) biegli rewidenci tworzą samorząd biegłych rewidentów, zwany dalej "Krajową Izbą Biegłych Rewidentów".
Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz nadzorze publicznym, organami Krajowej Izby Biegłych Rewidentów są:
1) Krajowy Zjazd Biegłych Rewidentów,
2) Krajowa Rada Biegłych Rewidentów,
3) Krajowa Komisja Rewizyjna,
4) Krajowy Sąd Dyscyplinarny,
5) Krajowy Rzecznik Dyscyplinarny,
6) Krajowa Komisja Nadzoru.
Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że Krajowa Komisja Nadzoru jest jednym z organów w strukturze samorządu zawodowego biegłych rewidentów, który to samorząd ustawa nazywa Krajową Izbą Biegłych Rewidentów.
W świetle powołanego art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Krajowa Komisja Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Organ zatem nie ma racji, negując ten fakt.
Skoro więc spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy wobec tego zbadać, czy żądane przez skarżącego wszystkie umowy cywilnoprawne podpisane w roku 2011 z wizytatorami – biegłymi rewidentami w celu przeprowadzenia kontroli w podmiotach, które nie wykonują czynności rewizji finansowej w jednostkach zainteresowania publicznego, stanowią informację publiczną w rozumieniu tej ustawy.
Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Uwzględniając wszystkie te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części dotyczą organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów.
W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Krajowa Komisja Nadzoru - jako organ samorządu zawodowego - jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Zauważyć należy, że dysponent informacji publicznej zobowiązany jest do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd lub sięgając do publikatora.
Żądana przez skarżącego informacja, obejmująca wskazane we wniosku wszystkie umowy cywilnoprawne podpisane w roku 2011 z wizytatorami – biegłymi rewidentami w celu przeprowadzenia kontroli w podmiotach, które nie wykonują czynności rewizji finansowej w jednostkach zainteresowania publicznego, stanowią informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i jak wynika z akt sprawy oraz stanowiska pełnomocnika organu zajętego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 27 kwietnia 2012 r., nie doszło do jej wcześniejszego upublicznienia ani udostępnienia w jakikolwiek sposób.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach wykonujących zadania publiczne (m. in. o organach samorządu zawodowego), w tym o majątku, którym dysponują. W świetle powyższych regulacji nie można mieć wątpliwości, że objęte ww. wnioskiem skarżącego umowy cywilnoprawne stanowią informację publiczną. Są to bowiem wiadomości o majątku samorządu zawodowego obejmującym ogół pasywów i aktywów podmiotu, a ściślej o dysponowaniu tym majątkiem przez samorząd zawodowy.
Przez dysponowanie majątkiem należy natomiast rozumieć całokształt możliwości rozporządzania poszczególnymi składnikami majątku na podstawie stosunków umownych i faktycznych (v. S. Szuster, Komentarz do art. 6 u.d.i.p., System Informacji Prawnej Lex).
Z powyższych względów nie można zgodzić się ze stanowiskiem Krajowej Komisji Nadzoru. Objęte wnioskiem umowy, jak wskazano powyżej, mają charakter informacji publicznej i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został przesłany do Krajowej Komisji Nadzoru drogą mailową w dniu [...] grudnia 2011 r. Zauważyć należy, że w u.d.i.p. brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku - poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Za pisemny wniosek należy też uznać przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet w sytuacji, gdy do jej autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny.
Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, przy czym żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. W sytuacji zatem, gdy - jak w sprawie niniejszej - żądana informacja w postaci ww. umów istnieje (co potwierdziła obecna na rozprawie pełnomocnik organu), to organ był obowiązany do jej udostępnienia po uznaniu, że w tym konkretnym wypadku prawo do informacji nie podlega ograniczeniu, o czym stanowi art. 5 u.d.i.p. Zgodnie z powołanym przepisem, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.
Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Oceniając okoliczności sprawy Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności, toteż zobowiązał Krajową Komisję Nadzoru do rozpatrzenia wniosku D. P. z dnia [...] grudnia 2011 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd nie stwierdził, by istniejąca bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd ocenia bowiem skargę na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić nie tylko okres od daty złożenia wniosku do chwili wniesienia skargi, lecz również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku i datę wniesienia skargi na bezczynność, uwzględniając także czynności, jakie organ podejmował, choć nieprawidłowe, nie można uznać, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.
Odnosząc się w tym miejscu do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V p.p.s.a., regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 p.p.s.a.). Tak więc, gdyby nawet nie doszło do uwzględnienia skargi, to i tak Sąd nie mógłby zasądzić od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.